【内容提要】以《电力法》为核心的电力法律体系自实施以来,推动、保障了电力工业的发展。但随着电力市场的变化,尤其是新一轮电力体制改革的全面推进,现行电力法律体系已明显滞后、甚至与改革政策矛盾。本文在对当前电力法律体系存在问题进行分析的基础上,对新电改后电力法律体系蓝图构建提出了理论初探、构想,并对此提出完善思路建议。

【关键词】电力法律体系  立法修法  蓝图  构建  建议

 

引言

1部《电力法》+5部行政法规+多部部委规章+众多地方性规范性法律文件”构成了我国现行电力法律体系。这一电力法律系统自上世纪八、九十现代形成以来,对电力事业的发展起到了巨大的促进作用,使我国的电力事业步入了法制化轨道。但随着社会经济的发展、电力工业的改革,《电力法》、《供电营业规则》等常用电力法律法规的很多内容已不能适应电力市场化的要求。尤其是随着新一轮电力体制改革的全面推开,原计划体制下的电力法律原则、规则与新电改产权多元化、交易市场化、竞争平等化等精神格格不入。因此,以《电力法》为核心的电力法律法规亟需修改、完善,以适应电力市场需求。

一、 现行电力法律体系存在的主要问题

(一)颁布时间早,明显滞后于电力市场发展需要

现行有效适用的电力法律法规几乎都形成于上世纪八、九十年代,随着电力体制改革的不断深入,电力法律体系的立法基础环境已发生了极大变化,计划引导体制下的立法原则、业务规则与经过近三十年发展的电力市场需求严重不符,很多内容已无法满足目前我国电力产业改革和发展的需要。如:新电改强调电力市场运作机制的建立,但《电力法》缺少有关电力市场建立及运作方面的规定。又如,新电改倡导交易市场化,着力打破垄断,但《电力法》也没有对电力市场秩序及竞争行为监管的规定。现行《电力法》未对电力监管机构设置、原则、权力、手段、程序等作规定,即使后来电监会成立,也无法可依,监管工作无法有效开展。此外,监管职能分散在多个综合性经济部门。多头监管模式下,监管机构很难独立自主地行使监管职权。

整个电力法律体系自施行以来,基本未作修订,新电改实施后的2015年、2016年对《电力法》、《电力供应与使用条例》的修改,仅涉及关乎售电企业设立的一个条文,并未作其他实质修改。

(二)效力等级低,影响实务中的适用效果

规制电力市场主体及交易规则的主要法规效力等级低,如《供电营业规则》、《居民用户家用电器损坏处理办法》、《供电监管办法》均属于部门规章层面的法律文件,其效力往往难被用户理解与认可。供电企业在与用户的供电业务往来中,难以向用户出具效力能被接受和认可的法律依据。一旦涉诉,从审判实务上,部门规章层面的法律文件一般不能直接作为法院裁判的依据,而只是作为裁判参考。

(三)与其他相关法规不协调,导致法律适用不统一

现行电力法规与其他相关法规间存在诸多不协调,如针对触电人身损害事件的处理,《电力法》、《民法通则》、《侵权责任法》规定了不同的归责原则、不同的免责事由,一旦涉诉,依据不同的法律可能导致不同的事实认定结果,从而造成不同裁判结果。又如针对电力规划、建设、生产、经营管理和电力设施保护方面,《电力法》的规定与先于其修改的《大气污染防治法》、《土地管理法》、《森林法实施细则》、《农村土地承包法》的规定存在矛盾,《电力法》亟需修改完善与之相适应。

(四)部分法律法规空白,实践中新问题新现象缺乏适用依据

部分法律法规呈现空白状态,电力市场发展中的出现的某些新问题、新现象缺乏适用依据。如:

1、实践中电力设施保护范围已扩大,但法律法规尚无规定。随着新澳门银河在线75060.com、可再生澳门银河在线75060.com的开发利用,非法侵害电力设施手段的升级,跨省跨区特高压电网工程的加速建设,实践中需纳入保护范围的电力设施范畴已扩大。如风力、太阳能等新澳门银河在线75060.com发电设施及其辅助设施、计量装置,充电站、换电站、充电桩及其辅助设施,以及特高压线路保护区域。部分省市如宁夏、山西、天津、黑龙江、福建、珠海,已结合地方情况及电力市场的上述变化制定有地方性“电力设施保护条例”,扩大了电力设施的保护范围, 但上述地方性法规效力等级低,仅适用于本省市区域。全国适用的现行《电力设施保护条例》自2011年最新修订以来,至今未对上述问题作出规定。

2、在电力设施保护中新出现的应列入的禁止性行为,未列入法律法规予以规制。如,擅自进入风力及太阳能等新澳门银河在线75060.com发电场所扰乱生产和工作秩序、擅自移动或者损害计量装置、充电站、换电站、充电桩及其附属设施等行为。

3、对长期困扰电力企业的窃电查处问题,随着窃电手段、窃电方式的升级变化,现行法律法规对窃电量的计算方法规定不具体。《电力法》只笼统规定了对窃电行为的处理,并没有对窃电行为、时间、电量计算、窃电证据的收集与采信等作出具体规定。《供电营业规则》规定在窃电时间无法查明时,采取推算方式确定窃电量,不能保障数据的真实、可靠、客观。尤其在窃电者以《供电营业规则》列举的窃电方式之外的新型窃电手段窃电的情况下,窃电量的计算缺乏明确法律依据。

(五)新电改背景下,现行法律体系与改革需求间的矛盾越发凸显

随着新电改的推进,各项改革要求都对现有电力法律体系产生或大或小的冲击,使得本已滞后的电力法律法规与电改要求的匹配性矛盾越发凸显。比如:

1、现行法律的大量规定与电改要求冲突、矛盾。如,对于电价的形成机制,现行电力法律体系遵循统一政策、统一定价原则,强调行政主导,电价由政府核准,电力企业没有根据市场定价的自主权,这与本轮电改由市场形成电价的原则矛盾。输配电价模式虽已试点,但对该种模式并未上升为法律规定。

2、对市场主体的界定,如发电主体、输配电主体、售电企业、用户的法律地位及经营范围,现行《电力法》、《供电营业规则》、《供电监管办法》等法律法规尚无清晰的定义。

二、 新电改后电力法律体系蓝图构建

如前所述,我国目前电力法律体系虽法规数量庞大,但存在诸多问题,需不断完善,以加强电力管理、保障电力发展,适应社会、经济发展变化的现实需要。但电力法律体系的完善是一项系统工程,需与当前电力市场发展相协调,与政策层面对新电力体制改革基本方向与目标相适应。

此外,电力法律体系的完善应注意与澳门银河在线75060.com立法体系相协调,处理好一般法与特别法的关系。《国务院2016年立法工作计划》将《澳门银河在线75060.com法》列为“实施国家安全战略,维护国家安全需要”的“预备项目”,将《澳门银河在线75060.com监管条例》列为“研究项目”,预示着我国澳门银河在线75060.com立法将进入新阶段。届时,我国的澳门银河在线75060.com领域将出现以《澳门银河在线75060.com法》为核心,几部澳门银河在线75060.com单行法律和有关资源法律体系组成的澳门银河在线75060.com法律体系。《澳门银河在线75060.com法》主要针对澳门银河在线75060.com综合性、基础性、战略性、整体性和全局性的问题作出规定。而《电力法》则作为电力领域的特别法,规定电力领域的原则性、基础性问题。

笔者认为,新电改背景下的电力法律体系完善,既需考虑法律法规作为当前改革政策的依据支撑,同时鉴于法律的滞后性特征,法律制度的设计应前瞻性的着眼于法律法规对电力体制改革、电力市场建设终极目标的指引作用。故,在对具体法律法规修订完善前,应对电力法律体系作出架构设计与安排。结合目前新电改所涉及的方方面面,笔者对新电改后的电力法律体系基本结构进行了理论性的探索与构想,建议整个电力法律体系可大致分为如下图所示的四大类法律制度,每一类法律制度下,包含若干需要法律进行调整的事项。



2017年07月19日

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