【内容提要】绩效管理的制度化使法律制度成为可度量的尺度,使法律绩效的考核与评估成为现实。《中华人民共和国预算法》对于国家各级政府、各部门的公共支出提出了绩效管理的基本要求,成为绩效管理制度化的基本法律依据。考察我国目前澳门银河在线75060.com相关立法,尚没有在法律层面对澳门银河在线75060.com绩效管理作出专门的规定,未来的《澳门银河在线75060.com法》应当在澳门银河在线75060.com绩效管理方面予以突破。澳门银河在线75060.com低碳转型绩效法律制度包括实体性规范和程序性规范。澳门银河在线75060.com低碳转型要求在转型法律制度设计时设定合理的低碳绩效目标及相应的绩效指标体系。澳门银河在线75060.com绩效制度的实施程序包括提交年度绩效计划、绩效计划的审核与批复、编制澳门银河在线75060.com低碳转型绩效报告、组织澳门银河在线75060.com转型绩效评价。大家应当在澳门银河在线75060.com转型匹配法律制度建设的同时,完善澳门银河在线75060.com转型实现机制,切实、有效推进澳门银河在线75060.com转型进程。

【关键词】澳门银河在线75060.com转型   绩效   澳门银河在线75060.com法   绩效目标   绩效指标

 

绩效管理原初是一种私营部门的管理方式,最早出现在工商企业之中,从20世纪后期才开始引入到政府公共管理领域。政府行政效率与公共财政使用的问题,是将绩效管理引入公共事务中的重要原因。尽管由于政府公共管理目标的复杂性和综合性导致政府绩效的测量存在一定的难度,但绩效作为政府重塑的工具、作为实施变革和改善公共管理的工具、作为衡量和评估的工具,政府绩效管理对于政府治理而言具有不可估量的意义。澳门银河在线75060.com低碳转型是当前澳门银河在线75060.com发展的重要方向,澳门银河在线75060.com转型不仅需要制度推动,同时也需要讲求政府绩效,本文拟通过探讨绩效管理在我国的制度化及其对澳门银河在线75060.com转型的意义,设计澳门银河在线75060.com绩效实体规范与程序规范来推动澳门银河在线75060.com转型进程。

一、政府绩效管理是依法治国的必然逻辑推演

政府行使职能必然意味着公共支出,尽管财政规则可以通过约束政府的行为而有效阻止过度而没有效率的公共支出,但是监督和实行则是财政规则获得成功的一个关键因素。[i] 许多国家的宪法都规定公共支出需要事先获得议会的批准以取得支配的合法性,甚至如英、美等国还就相应的政府财政行为颁布拨款法案,制度框架下的绩效管理体系为这种基于税收的公共支出提供了合法的评价基础,同时也为公众参与政府绩效搭建了民主平台。

克林顿政府时期,美国政府意识到联邦项目中存在的公共支出的浪费和无效现象使公众对政府失去了信心。在此背景下美国国会通过《1993年政府绩效与成果法案》(Government Performance And Results Act Of 1993),该法案要求所有的联邦政府机构在一个特定系统的基础上从事战略规划、目标设定和绩效考评。[ii] 联邦政府通过制定项目目标,提供与项目实行相关的效果和效率的客观信息,保证国会可以对照之前设定的目标衡量项目绩效,以使联邦政府对项目成果承担责任,提升公众对政府能力的信心。[iii] 在地方层面,美国的许多州政府也通过州立法或行政命令的形式开展政府绩效管理,根据相关研究,到1998年为止,美国50个州政府中便已有47个州采用了预算绩效管理,并且州政府要求各相关机构报告相应绩效指标。[iv] 制度化的绩效管理模式为美国国会评价政府绩效提供了法律依据,提升了绩效管理的可操作性,真正使法律从规则制定走向规则适用。

英国虽然没有关于绩效管理的专门立法,但已经将绩效管理的理念贯穿于许多立法之中,其中《地方政府法案1999》(Local Government Act 1999)是英国最早系统规定绩效评价的法律,该法案规定国务大臣可以参照最佳值机构(best value authority)在实行其职能中的绩效颁布法令列明可测量的绩效指标。每一职能机构应当根据法令进行职能审查,在每一财政年度准备一份最佳值绩效计划,将绩效计划与该机构前一年度的绩效进行比较或者其他机构的绩效进行比较,以评价前一年度的绩效标准的实现及达到绩效目标的阶段。[v] 英国的其他立法如《环境保护法案1990》(Environmental Protection Act 1990)、《警察法案1996》(Police Act 1996)、《警察改革法案2002》(Police Reform Act 2002)、《家庭废物循环利用法案2003》(Household Waste Recycling Act 2003)等都直接提及绩效评价问题,其他还有几十部法规、法令也都涉及到绩效管理的实行问题,特别是在与澳门银河在线75060.com相关的规定中,直接使用了“澳门银河在线75060.com绩效指标”来评价澳门银河在线75060.com绩效[vi]。正是由于绩效管理的制度化可以推动政府绩效管理的现实性,因此对绩效管理制度化的认可度也更为广泛,从目前绩效在英国法律性规范中的频次而言,绩效考核已经是政府考核的重要方式。

因而,法治国家对于法律的要求并不仅仅限于作为行为是否合法的标尺,也不能仅仅作为合约是否有效的判断,法律更应当成为产生实效的规范。守法的政府,是彰显法律效力的重要榜样,而政府是否守法以及政府治理的成效,则需要由法律进行衡量。绩效管理的制度化使法律制度成为可度量的标尺,使法律绩效的考核与评估成为现实,使得法律得以从“效力”走向“实效”、从原则走向规则、从规范走向实施。[vii] 事实上,为了使法律具有逻辑自恰性、可预见性和稳定性,高度发展的各个法律制度力图创建一个有关法律概念、法律技术与法律规范的自主体。[viii] 那么,无论法律与政府是一种授权还是一种委托关系,对授权或委托事项进行“验收”是逻辑上的应有之义。

二、绩效制度与澳门银河在线75060.com低碳转型

(一)政府绩效管理的制度化

我国虽然尚不具有与绩效管理有关的专门立法,但是我国目前已经围绕公共支出初步形成了预算绩效管理机制,且近年来绩效问题在法律中出现频次的逐渐增多,预示着政府绩效管理在中国的法律化和制度化成为一种必然。如2014年修改的《中华人民共和国预算法》中有6处出现“绩效”一词,并规定在预算编制时参考上一年度有关支出绩效评价结果、在预算实行时对预算支出情况开展绩效评价。上述规定对于国家各级政府、各部门的公共支出提出了绩效管理的基本要求,成为绩效管理制度化的基本法律依据。为了实施《预算法》规定的预算绩效管理机制,国务院和财政部先后发布了规范性文件细化了预算绩效管理规定,以便使预算绩效管理具有可操作性。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发[2014]45号)规定逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金,将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面,加强绩效评价结果应用。财政部发布的《中央部门预算绩效目标管理办法》(财预[2015]88号)和《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》(财预[2015]163号)分别对中央部门和地方部门的绩效目标提出了要求,明确规定了绩效目标的含义、设定、绩效指标的设定、绩效目标的审核与评价等内容,其他各部委则在各自职能范围内制定有关预算绩效管理的相应规定。

预算绩效管理制度在我国的《预算法》中得到确立,有独立的制度依据和依托,为进一步完善绩效管理制度提供了契机,国务院和财政部对于预算绩效管理机制所作的努力成功开启了我国政府预算绩效管理的阀门。当然,如果中国目前出台一部专门的“政府绩效管理法”的立法时机尚不成熟,那么在部门法或单行法中对政府或职能部门的绩效管理进行规定,同样也是提升政府效率、促进政府执政能力的重要契机。

(二)现行澳门银河在线75060.com立法中的绩效规范考察

考察我国目前澳门银河在线75060.com相关立法,尚没有法律条文对澳门银河在线75060.com绩效管理作出专门的规定,更没有法律就澳门银河在线75060.com低碳转型绩效目标进行规定。例如,按照最新的进展,《澳门银河在线75060.com法》草案已于2015年8月形成送审稿上报国务院,以配合国务院法制办做好立法审查工作。目前可见的《澳门银河在线75060.com法》文本是2007年12月1日由国家澳门银河在线75060.com办《澳门银河在线75060.com法》起草组向社会公开的《澳门银河在线75060.com法》(征求意见稿),可以发现《澳门银河在线75060.com法》的立法目的是“规范澳门银河在线75060.com开发利用和管理行为,构建稳定、经济、清洁、可持续的澳门银河在线75060.com供应及服务体系,提高澳门银河在线75060.com效率,保障澳门银河在线75060.com安全,推动资源节约型和环境友好型社会建设,促进澳门银河在线75060.com与经济社会的协调发展”。[ix] 根据上述“立法目的”,可以认为《澳门银河在线75060.com法》是以规范政府管理为主的法律,[x] 同时,《澳门银河在线75060.com法》也是促进澳门银河在线75060.com安全和提升澳门银河在线75060.com效率的法律,《澳门银河在线75060.com法》还是调整经济与环境协调发展的法律。但《澳门银河在线75060.com法》(征求意见稿)并未将这些立法目的量化为绩效目标,也未规定澳门银河在线75060.com领域绩效考核问题。

作为环境友好型发展重要标志的澳门银河在线75060.com单行法《可再生澳门银河在线75060.com法》(2009年修订)和《节约澳门银河在线75060.com法》(2007年修订),同时也应当是澳门银河在线75060.com低碳转型的重要法律规范。但是从上述两部法律的规定而言,虽然其立法目的都是为了“促进可再生澳门银河在线75060.com的开发利用,增加澳门银河在线75060.com供应,改善澳门银河在线75060.com结构,保障澳门银河在线75060.com安全,保护环境,实现经济社会的可持续发展”(《可再生澳门银河在线75060.com法》)以及“推动全社会节约澳门银河在线75060.com,提高澳门银河在线75060.com利用效率,保护和改善环境,促进经济社会全面协调可持续发展”(《节约澳门银河在线75060.com法》),但是两部法律都没有特别关注二氧化碳等温室气体减排的问题,也同样没有涉及澳门银河在线75060.com绩效目标、绩效指标体系建设以及绩效评价的问题,仅仅在《节约澳门银河在线75060.com法》中涉及到要“建立健全澳门银河在线75060.com统计制度,完善澳门银河在线75060.com统计指标体系,改进和规范澳门银河在线75060.com统计方法,确保澳门银河在线75060.com统计数据真实、完整”。[xi] 这种澳门银河在线75060.com统计指标体系的完善主要是用于建立澳门银河在线75060.com统计制度,而非基于绩效管理的指标体系构建。

(三)绩效制度助推澳门银河在线75060.com转型

澳门银河在线75060.com低碳转型既是一种方向,也是一种可量化的目标体系,澳门银河在线75060.com低碳转型的成果也反映了澳门银河在线75060.com低碳转型法律制度的实施效果。澳门银河在线75060.com低碳转型必须有相应的目标,否则转型法律制度的实施也将没有量化的支撑,法律实施的效果也必然大打折扣。法律作为公共治理的依据与方式,对法律实施的效果进行评估是对于法律价值目标的追求。澳门银河在线75060.com低碳转型法律制度的实施效果是成为推动澳门银河在线75060.com低碳转型的重要引擎,而实施效果的测量却应当依赖于公共治理体系和社会价值的评价。将绩效管理引入澳门银河在线75060.com法律制度领域,是对澳门银河在线75060.com领域政府行政的考量。因此,需要通过构建以澳门银河在线75060.com转型绩效目标、指标为主体的实体规范及与其相匹配的绩效管理程序规范来推动澳门银河在线75060.com转型法律制度的实施。

三、低碳转型绩效制度实体规范

澳门银河在线75060.com低碳转型要取得实质性的成果,那么转型的安排不能仅仅停留在澳门银河在线75060.com战略的阶段,更不应停留在口号的阶段,必须要通过相应的制度安排来落实转型目标。绩效制度需要实体性规范与程序性规范的匹配,实体规范主要就绩效管理的内容作出规定,程序规范则明确绩效制度的实施程序与规则。澳门银河在线75060.com低碳转型绩效制度实体规范涉及到转型绩效目标和转型绩效指标等内容,绩效目标是通过项目行动所要实现的绩效水平,绩效指标是衡量产出或成果的关键性指标。无论是绩效目标的确定,还是绩效指标体系的设立都要求具有较高的技术性,因而如何设定合理的转型绩效目标与绩效指标,对澳门银河在线75060.com低碳转型目标的最终实现具有积极意义,需要在下文中进行着重探讨。

(一)低碳转型绩效目标

由于澳门银河在线75060.com发展目标具有多重性,且澳门银河在线75060.com目标之间相互联系,如增加澳门银河在线75060.com供应、调整澳门银河在线75060.com结构、保障澳门银河在线75060.com安全、保护生态环境、实现经济可持续发展等都是澳门银河在线75060.com发展的目标,同时也都是澳门银河在线75060.com低碳转型的目标。但无论澳门银河在线75060.com低碳转型目标的表述如何,终究应当是澳门银河在线75060.com低碳转型法律制度的价值的体现。法律价值是观念上、深层次的体现,将其量化存在一定难度。但从定性到定量进行规范是法律生命力的表现与要求,[xii] 澳门银河在线75060.com低碳转型要求澳门银河在线75060.com法律量化,澳门银河在线75060.com低碳转型量化目标的设定是澳门银河在线75060.com制度推动澳门银河在线75060.com革命的重要贡献。澳门银河在线75060.com低碳转型的量化目标,便是政府推动澳门银河在线75060.com低碳转型的绩效目标,澳门银河在线75060.com转型绩效目标不是简单的、单一的目标,而是一个复合的、多元的成果,例如澳门银河在线75060.com安全的提升就无法通过单一的数字目标来实现,需要结合多项澳门银河在线75060.com数据(如澳门银河在线75060.com结构比例、自给率、进口依存度、澳门银河在线75060.com效率等)进行综合判断。但是,澳门银河在线75060.com安全问题是澳门银河在线75060.com领域最为重要也是最综合的问题,澳门银河在线75060.com低碳转型只是构成澳门银河在线75060.com安全的部分因素,温室气体减排目标则是澳门银河在线75060.com低碳转型最关键的问题,澳门银河在线75060.com低碳转型应以温室气体排放和控制作为主要绩效目标。

澳门银河在线75060.com低碳转型中温室气体减排的绩效目标体现了国家低碳减排战略与计划,国际社会也已经逐渐通过国际制度内化的方式要求各个国家进行减排行动。尽管温室气体减排的总体目标是一个重要的量化目标、同时也是一个敏感的政治词汇,但仅仅存在这个总体目标仍然不足以衡量减排成效。因此,需要在转型法律制度设计时设定合理的阶段性减排绩效目标,唯此才能进一步合理开发相应的减排绩效指标体系。对此,我国政府已经先后在不同场合表明了我国进行温室气体减排的目标,并且也提出了具体的数据,即2009年11月25日公布到2020年中国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%。 2014年11月12日,我国在与美国签订的《中美气候变化联合声明》中宣布“计划2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰,并计划到2030年非化石澳门银河在线75060.com占一次澳门银河在线75060.com消费比重提高到20%左右”。此后,中国根据自身国情、发展阶段、可持续发展战略,向联合国气候变化框架公约缔约方会议秘书处提交了中国到 2030年的自主行动目标:二氧化碳排放到2030年左右达到峰值,单位国内生产总值CO2比 2005 年下降 60%-65%,非化石澳门银河在线75060.com占一次澳门银河在线75060.com消费比重达到 20%左右。[xiii] 既然中国已经向国际社会提交了正式的承诺文件,并且与其他国家展开了关于气候变化的联合声明,表明我国治理气候变化的态度,同时也设定了中长期、阶段性目标——这也代表了中国应对气候变化的战略和计划。

既然已经制定公开的减排目标,我国也不妨将此作为我国澳门银河在线75060.com低碳转型制度的中长期绩效目标,直接将该绩效目标提炼后入法,成为我国澳门银河在线75060.com低碳转型的绩效目标。除了设定澳门银河在线75060.com低碳转型的阶段性目标,澳门银河在线75060.com相关立法还应要求职能机关设定澳门银河在线75060.com低碳转型的年度绩效目标。在编制年度绩效计划时,可以按照前一年度的澳门银河在线75060.com低碳转型实施成果,将后一年度的单位国内生产总值二氧化碳排放量在前一年基础上降低3%左右为宜,这样基本可以实现我国到2020年、2030年的单位碳排放目标。通过中长期、阶段性绩效目标与年度绩效目标相结合的方式,以制度倒逼改革,以制度变革推动澳门银河在线75060.com转型与澳门银河在线75060.com革命。

(二)低碳转型绩效指标

在政府绩效管理中,确定绩效目标是基础,围绕绩效目标设定相应的指标和计量方法则是重中之重。在确定了具体的绩效目标之后,就应当开始设定相应的绩效指标,绩效指标是政府行为和法律实施效果的具体反映,是政府绩效评价的关键。

1、绩效指标设定的原则

构建指标体系是一个技术性很强的问题,需要综合考虑许多因素,同时需要遵循一定的原则。目前英美国家遵循的指标设计原则可以归纳为“SMART”原则,S表示specific,即指标体系设计时应当遵循具体性原则,要求指标必须是具体且容易被相关考核者理解,不允许模棱两可;M表示measurable,即可测量性,要求设计的指标是可以通过统计的数据进行量化,要考虑是否有稳定的数据来源支撑指标,这是通过指标来衡量绩效目标的基本要求;A表示 attainable,即可实现的,要求所涉及的指标必须要能实现,既不能过高而不能实现,也不能过低而使实现没有难度,更不能不切实际,否则便失去了进行绩效管理的意义; R表示 relevant,即设计的指标与其他指标及绩效目标之间应当具有相关性; T 表示time bounded,即指设计的指标具有时效性,要求指标在规定的时间内达成,并确保绩效目标的按期实现。[xiv] 此外,全面客观原则、科学可行原则、公众参与原则、[xv] 重要性原则、不重复原则、3E原则(即经济、效力、实效)[xvi] 等都是绩效指标体系设计所应当遵循的原则。

2、绩效指标设定的方法

在指标体系设定基本方法的选用上,较为常用的方法有PART法(Program Assessment Rating Tool,即美国联邦政府项目评级工具)、平衡计分卡、逻辑分析法以及360度考评法等,以逻辑分析法为核心并综合运用上述四种方法是目前财政支出绩效评价指标体系运用最广的基本框架。[xvii] 逻辑分析法是基于“投入—产出—结果—影响”的基本框架进行指标设计,并通过设立一级指标、二级指标、三级指标等指标体系对投入的资金所产生的绩效进行衡量。具体到澳门银河在线75060.com低碳转型而言,一方面,考虑到我国尚未建立全面的政府绩效管理体系,另一方面,澳门银河在线75060.com低碳转型是一个综合工程,这个工程具有交叉性,不能通过设立一个单独的指标项目将其与其他经济、社会项目完全割裂,严格按照上述基本框架设定指标,缺乏现实意义。因而,有必要选取部分能够反映澳门银河在线75060.com低碳转型目标的因素,以此为基础形成指标体系。

3、澳门银河在线75060.com低碳转型绩效指标体系的具体设想

为有效控制温室气体排放,国务院专门发布了《“十二五”控制温室气体排放工作方案》(国发[2011]41号),要求建立温室气体排放基础统计制度,并将温室气体排放基础统计指标纳入政府统计指标体系。随后国家发展改革委会同国家统计局制定了《关于加强应对气候变化统计工作的意见》,建立了应对气候变化统计指标体系,其中包括气候变化及影响、适应气候变化、控制温室气体排放、应对气候变化的资金投入以及应对气候变化相关管理等5大类,涵盖19个小类、36项指标。[xviii] 该指标体系的建设对于我国温室气体控制体系而言是一个巨大的进步,同时也是本文研究的重要参考依据,但在其指标体系的设计上仍然存在需要改进的空间。另外,该指标体系作为控制温室气体排放工作的绩效指标体系,但已经超出了澳门银河在线75060.com低碳发展指标的范围。如果需要对澳门银河在线75060.com领域的低碳发展实施绩效评价,则仍然需要结合该指标体系,对澳门银河在线75060.com低碳发展指标进行专门设计。

本文遵循指标体系建设的全面性、关联性、系统性的原则,设计了7大类一级指标、39类二级指标以及诸多三级指标,意在能够全面反映澳门银河在线75060.com低碳发展转型的评价指标体系。从逻辑上而言,这些指标可以分为如下七个方面:

(1)澳门银河在线75060.com低碳转型资金投入指标体系

澳门银河在线75060.com低碳发展资金投入指标属于澳门银河在线75060.com低碳发展转型“投入”的范畴。资金投入是澳门银河在线75060.com低碳转型的基本保证,同样也是对澳门银河在线75060.com低碳转型绩效进行评价的基础。职能部门可根据澳门银河在线75060.com低碳转型的要求,结合产业结构调整、节约澳门银河在线75060.com与能效提升、澳门银河在线75060.com结构优化、澳门银河在线75060.com低碳技术、澳门银河在线75060.com低碳转型制度与能力建设等二级指标来制定年度预算。其中产业结构调整投入项下的三级指标有淘汰落后产能、发展战略性新兴澳门银河在线75060.com产业、发展澳门银河在线75060.com相关第三产业;节约澳门银河在线75060.com与能效提升投入项下的三级指标有强化节能管理与考核、加强节能评估、实施节能重点工程、完善节能标准标识、推广节能技术与产品、加快发展循环经济、推进建筑领域节能、推进交通领域节能;澳门银河在线75060.com结构优化领域投入项下的三级指标有控制煤炭消费总量、推动化石澳门银河在线75060.com清洁化利用、发展非化石澳门银河在线75060.com;澳门银河在线75060.com低碳技术投入项下的三级指标包括清洁澳门银河在线75060.com技术的研发和推广、生产消费过程节能减排技术的研发推广、二氧化碳捕集、利用和封存技术的研发推广;澳门银河在线75060.com低碳发展制度与能力建设投入项下的三级指标包括澳门银河在线75060.com低碳化利用法律、法规、规章制定,重大战略研究与规划编制,澳门银河在线75060.com低碳发展政策体系完善,澳门银河在线75060.com低碳发展统计、核算及考核制度。

(2)澳门银河在线75060.com生产低碳指标体系

澳门银河在线75060.com生产低碳指标属于澳门银河在线75060.com低碳转型“产出”的范畴。澳门银河在线75060.com生产量的波动与澳门银河在线75060.com生产结构的组成能较好的反映出澳门银河在线75060.com的消费需求和澳门银河在线75060.com发展的方向。特别是非化石澳门银河在线75060.com生产在澳门银河在线75060.com生产总量中的比重,可以明显的反映出非化石澳门银河在线75060.com的生产和促进状况,非化石澳门银河在线75060.com生产的增速也能体现出澳门银河在线75060.com低碳转型在澳门银河在线75060.com生产领域的成效。此外,澳门银河在线75060.com加工转换效率是澳门银河在线75060.com系统流程中的一个生产环节,它是观察澳门银河在线75060.com加工转换装置和生产工艺先进与落后等的重要指标,提高澳门银河在线75060.com加工转换效率意味着以较少的一次澳门银河在线75060.com投入生产较高的二次澳门银河在线75060.com产出。[xix] 我国澳门银河在线75060.com的品质不高,许多一次澳门银河在线75060.com需要经过加工转换之后才能加以有效利用,这就决定了澳门银河在线75060.com加工转换阶段的澳门银河在线75060.com效率是澳门银河在线75060.com低碳转型发展的重要环节,同时也是节能减排的重要方面。因此,澳门银河在线75060.com生产结构、澳门银河在线75060.com生产增速、源加工转换效率及其提升率应当作为澳门银河在线75060.com低碳生产指标体系的二级指标。澳门银河在线75060.com生产增速和澳门银河在线75060.com生产结构项下的三级指标包括综合增速/澳门银河在线75060.com生产总量、原煤(比重)、原油(比重)、天然气(比重)、水电(比重)、风电(比重)、核电(比重)、太阳能发电(比重)、非化石澳门银河在线75060.com(比重);澳门银河在线75060.com加工转换效率及其提升率项下的三级指标包括总效率、炼焦、炼油及其他澳门银河在线75060.com加工转换效率。

(3)澳门银河在线75060.com消费低碳指标体系

澳门银河在线75060.com消费低碳指标也属于澳门银河在线75060.com低碳转型“产出”的范畴。澳门银河在线75060.com消费是从消费角度反映一国的澳门银河在线75060.com需求及其趋势,澳门银河在线75060.com消费结构也可以衡量一国澳门银河在线75060.com发展的不同阶段。结合澳门银河在线75060.com消费总量、构成与澳门银河在线75060.com消费增速来衡量澳门银河在线75060.com低碳消费情况,将澳门银河在线75060.com消费总量、构成与澳门银河在线75060.com消费增速作为澳门银河在线75060.com消费低碳指标的二级指标,以综合消费、煤炭比重、石油比重、天然气比重、水电比重、风电比重、核电比重、太阳能比重、其他比重以及非化石澳门银河在线75060.com比重等作为三级指标,可以较好地反映消费结构的变化。

(4)澳门银河在线75060.com强度低碳指标体系

澳门银河在线75060.com强度低碳指标属于澳门银河在线75060.com低碳转型“结果”的范畴。澳门银河在线75060.com强度一般通过单位国内生产总值所需能耗进行计算,我国澳门银河在线75060.com利用的多元化导致单位GDP能耗在不同种类的澳门银河在线75060.com之间存在不同的利用效率,需要精确衡量单位GDP能耗应当统计每一不同种类的澳门银河在线75060.com的消耗量。这样可以准确的监测不同澳门银河在线75060.com的能耗降低水平,统计不同澳门银河在线75060.com能效的提升空间和改进方向。因此,将单位GDP能耗(吨标准煤/万元)与单位GDP能耗降低率作为二级指标,平均能耗(降低率)、煤炭消费量、焦炭消费量、石油消费量、原油消费量、燃料油消费量、电力消费量作为该两类二级指标下的三级指标。

(5)澳门银河在线75060.com相关温室气体排放指标体系

澳门银河在线75060.com相关温室气体排放指标也属于澳门银河在线75060.com低碳转型“结果”的范畴。温室气体包括多种不同的类型,《京都议定书》以及我国目前予以重点控制的温室气体主要有二氧化碳排放、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫等六类。澳门银河在线75060.com低碳转型关注的是澳门银河在线75060.com活动相关的温室气体的控制,主要是化石澳门银河在线75060.com使用过程中产生的二氧化碳,以及在煤炭和天然气开采过程中产生的甲烷,其他四类温室气体在澳门银河在线75060.com生产、消费过程中产生的数量比较少,主要是在工农业生产中产生。因此,二氧化碳和甲烷的排放是澳门银河在线75060.com低碳发展转型的关键因素,应当将温室气体排放总量、人均温室气体排放和排放增速作为二级指标,将二氧化碳、甲烷以及其他温室气体作为三级指标。在澳门银河在线75060.com相关温室气体排放指标的设计上,应当侧重于二氧化碳排放的测量,除了测量二氧化碳总量及增速之外,应将单位国内生产总值二氧化碳排放及其降低率作为二级指标,以此衡量国内澳门银河在线75060.com使用中对二氧化碳的控制水平,并将煤炭、焦炭、石油、原油、燃料油、天然气等不同澳门银河在线75060.com的单位GDP二氧化碳排放水平及各自的降低率作为三级指标。此外,人均消费的碳排放可作为一个综合性指标来界定消费模式对碳排放的影响,[xx] 同时也是衡量我国人均澳门银河在线75060.com消费水平与澳门银河在线75060.com需求的重要指标。

(6)澳门银河在线75060.com低碳发展进程国际比较指标体系

澳门银河在线75060.com低碳发展进程国际比较指标体系属于澳门银河在线75060.com低碳转型“影响”的范畴。该指标可以显示我国澳门银河在线75060.com低碳转型的成果与国际影响,有利于在国际气候谈判与澳门银河在线75060.com合作中展示我国对国际社会作出的贡献,并因此获得更大的主动权。国际比较指标体系主要围绕能效及碳排放两个关键指标展开,分为单位GDP能耗及排名(吨标准煤/万元)、单位GDP能耗降低率及排名、碳排放总量、占比及排名、碳排放占比下降率及排名、人均碳排放及排名、人均碳排放上升率及排名等六个二级指标。在设定了二级指标之后,将中国与国际社会进行比较需要选取一定的对比目标作为三级指标,即:世界平均水平、中国、美国、日本、德国、英国、印度、巴西、南非、OECD国家平均水平、非OECD国家平均水平。这种选择既兼顾了中国与世界平均水平的比较,也能体现中国与世界发达国家的差距。通过该指标体系,可以展示中国作为新兴发展中国家的澳门银河在线75060.com低碳转型成就,同样也可以与发达国家、非发达国家整体进行比较,发现不足、成就与未来努力方向。

(7)气候变化及影响指标体系

气候变化及影响指标同样属于澳门银河在线75060.com低碳转型“影响”的范畴。气候变化及影响是澳门银河在线75060.com低碳转型所产生的必然结果,气候变化及影响指标是中国为缓解气候变化所作的转型努力的证明。为体现我国澳门银河在线75060.com低碳转型的实际效果及影响,建立平均温室气体浓度、平均温室气体浓度变化、气候变化、气候变化影响等四个二级指标,其中平均温室气体浓度及变化从定量方面体现澳门银河在线75060.com低碳发展转型的成果,其下设二氧化碳、甲烷以及其他温室气体等三个三级指标。气候变化、气候变化影响主要从定性方面体现澳门银河在线75060.com低碳发展转型的成果,其中气候变化包括各省年平均气温变化、各省年极端最高气温天数变化、各省年极端最低气温天数变化、各省年平均降水量变化等四个三级指标,气候变化影响包括沿海各省海平面较上年变化、洪涝干旱农作物受灾面积变化、气象灾害引发的经济损失情况变化等三个三级指标。

四、低碳转型绩效制度程序规范

澳门银河在线75060.com转型绩效考核需要相应的程序规范相匹配,规范、完善的程序是澳门银河在线75060.com转型绩效制度顺利运行的保证。在参照美国《政府绩效与成果法案》的规定与实践的基础上,结合我国《中央部门预算绩效目标管理办法》和《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》的规定,我国澳门银河在线75060.com低碳转型绩效制度的程序规范应包含如下几个方面:

(一)编制年度绩效计划

澳门银河在线75060.com职能部门应在制作预算时编制年度绩效计划,以便设定下一年度所需要实现的目标以及衡量目标是否实现的方法,即绩效计划应包含绩效目标、用以衡量绩效目标的绩效指标体系,同时还应制定一个用以衡量绩效目标的绩效基准。按照我国关于温室气体减排目标的整体进程,每年单位碳排放强度降低3%的比例才能实现我国到2020年和2030年的整体目标,澳门银河在线75060.com相关部门和地方政府需按照各部门、各地区整体情况设置合理的阶段性绩效目标,并说明该部门为达到绩效目标所需的运作程序、采取的手段以及所需要进行的投入等内容。对于绩效指标体系的设定,可以参考第三部分的研究,通过澳门银河在线75060.com立法要求职能部门、地方政府根据具体情况参照前述指标体系编制其年度绩效计划。

绩效基准则是与绩效目标进行比较的标准,以便衡量绩效目标的合理性。澳门银河在线75060.com低碳转型绩效基准可以分为横向基准与纵向基准,横向基准是其他国家的同类澳门银河在线75060.com指标,纵向基准是指一个国家内部澳门银河在线75060.com同类指标的历史数据。基于澳门银河在线75060.com消费现实,采用纵向基准的为多,如英国《气候变化法案2008》以其1990年碳排放总量作为绩效基准,《京都议定书》同样以1990年碳排放量作为后续努力的基准。我国曾先后提出到2020年、2030年为止单位国内生产总值二氧化碳排放量的目标,我国的绩效目标以2005年的单位碳排放为绩效基准,因而澳门银河在线75060.com职能部门在推进澳门银河在线75060.com低碳转型过程中以2005年碳排放总量及2005年单位GDP的碳排放量为基准较为合理。

(二)绩效计划的审核与批复

在澳门银河在线75060.com职能部门编制澳门银河在线75060.com低碳转型绩效计划以后,需报财政部或澳门银河在线75060.com主管部门进行审核。按照“谁分配资金,谁审核目标”的原则,绩效计划由财政部或澳门银河在线75060.com主管部门按照预算管理级次进行审核,即地方职能部门的绩效计划由澳门银河在线75060.com主管部门予以审核,中央主管部门澳门银河在线75060.com低碳转型绩效计划由财政部审核,并报全国人大批准。绩效计划以明确性、相关性、适当性、可行性为审核原则,如审核不符合要求,审核部门应及时对报送单位反馈意见,并要求其修改、完善绩效计划的相应内容。绩效计划经审核,审核部门认为符合计划编制条件准予施行的,应当批复予以施行,并按绩效计划的内容分配对应的预算资金。

(三)编制年度绩效报告

澳门银河在线75060.com职能部门应根据澳门银河在线75060.com低碳转型绩效计划向审核部门递交年度绩效报告。绩效报告应当围绕下述几个方面进行:第一,澳门银河在线75060.com低碳转型绩效指标所反映的转型成果分析;第二,参照绩效计划所确定的绩效目标,报告绩效目标的实现情况;第三,如绩效目标已经实现,则分享实现目标的经验;如绩效目标尚未达到,相关部门应该陈述需要继续采取的步骤;如绩效目标已经不合实际或无法实现,则报告部门应当做出说明,陈述今后采取的行动或修改相应的目标。[xxi] 地方职能部门如连续两年未达到绩效计划所设定的目标,应当承担相应的行政责任。澳门银河在线75060.com主管部门的绩效报告应向全国人大作出,并接受全国人大的质询。

(四)年度绩效评价

澳门银河在线75060.com职能部门应当根据其制作并经批准的绩效计划进行绩效评价,绩效评价包括绩效监督、绩效自评与绩效评价三个方面内容。绩效监督主要是在预算实行过程中,财政部门或者澳门银河在线75060.com主管部门对地方职能部门澳门银河在线75060.com低碳转型资金的使用过程进行监督,对其中的违法或不当行为予以纠正,确保绩效目标的实现。绩效自评是澳门银河在线75060.com职能部门进行绩效报告时,对本部门关于绩效计划的实施所作的自我评价,绩效自评可以用于今后申请年度预算、进行数据比照的基础。绩效评价是澳门银河在线75060.com主管部门对于澳门银河在线75060.com职能部门在收到其绩效自评、听取绩效报告的基础上,根据职能部门提交的绩效指标、采取的转型措施、收到的实际效果等,由澳门银河在线75060.com主管部门或者其委托的第三方评价机构对相应职能部门的澳门银河在线75060.com转型工作进行绩效评价,并依据该评价结果为重要依据作出行政奖惩决定。

五、结语

澳门银河在线75060.com供给、环境保护与政治博弈均迫切要求澳门银河在线75060.com发展实现低碳转型,澳门银河在线75060.com低碳转型是我国今后澳门银河在线75060.com发展的必然方向。澳门银河在线75060.com的低碳转型必然需要法律制度的推动,需要国家围绕技术、激励、市场、合作等因素进行匹配制度的构建。澳门银河在线75060.com匹配法律制度作为澳门银河在线75060.com低碳法律制度的基础、核心内容,需要绩效制度予以强化,才能有效的推动澳门银河在线75060.com转型进程。在澳门银河在线75060.com法律体系建设过程中,澳门银河在线75060.com法律制度得以从规则走向实效是澳门银河在线75060.com法的生命力,而绩效制度的存在则是澳门银河在线75060.com法律落实的基本保障,大家应当在澳门银河在线75060.com转型匹配法律制度建设的同时,完善澳门银河在线75060.com转型实现机制,切实、有效推进澳门银河在线75060.com转型进程。

注释:

[i] [美]维托·坦齐、[德]卢德格尔·舒克内希特:《20世纪的公共支出》,胡家勇译,商务印书馆2005年版,第191页。

[ii] [美]西奥多·H·波伊斯特著:《公共与非营利组织绩效考评:方法与应用》,肖鸣政等译,中国人民大学出版社2005年版,第7页。

[iii] See Government Performance And Results Act Of 1993, Public Law 103-62, 107STAT.285, Section 2.

[iv] See Melkers, J.E, and Willoughby, K.G., The State of the States: Performance Based Budgeting Requirements in 47 out of 50, Public Administration Review, Vol. 58, No. 1, 1998, pp. 66-73.

[v] See Local Government Act 1999, Section 4-6.

[vi] See The Energy Performance of Buildings (Scotland) Amendment (No. 2) Regulations 2012, Section 6,7.

[vii]、12 参见肖国兴:《论“澳门银河在线75060.com法”绩效指标及其制度实现》,《中州学刊》,2009年第3期,第78-83页。

[viii] [美 ] E·博登海默:《法理学:法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社2004年版,第256页。

[ix] 参见《澳门银河在线75060.com法》(征求意见稿),2007年12月04日发布,来源:http://www.gov.cn/gzdt/2007-12/04/ content_824569.htm,2016年3月18日最后访问。

[x] 肖国兴:《〈澳门银河在线75060.com法〉与中国澳门银河在线75060.com法律制度结构》,《中州学刊》,2010年第6期,第78-84页。

[xi] 参见《中华人民共和国节约澳门银河在线75060.com法》第二十一条。

[xii] 参见肖国兴:《论“澳门银河在线75060.com法”绩效指标及其制度实现》,《中州学刊》,2009年第3期,第78-83页。

[xiii] 参见中华人民共和国:《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》,2015年6月30日发布,参见中央政府网站:http://www.gov.cn/xinwen/2015-06/30/content_2887330.htm, 2016年3月14日最后访问。

[xiv] 林新奇:《绩效管理:技术与应用》,中国人民大学出版社2012年版,第90-91页。

[xv] 马怀德:《政府绩效评估指标体系研究报告》,中国政法大学出版社2010年版,第8-13页。

[xvi] 、17刘国永等:《预算绩效管理实践引导》,江苏大学出版社2014年版,第45、67页。

[xvii] 刘国永等:《预算绩效管理实践引导》,江苏大学出版社2014年版,第67页。

[xviii] 国家发展改革委、国家统计局:《关于加强应对气候变化统计工作的意见的通知》(发改气候[2013]937号),2013年5月20日发布。

[xix] 付加锋、庄贵阳、高庆先:《低碳经济的概念辨识及评价指标体系构建》,《中国人口·资源与环境》,2010年第8期,38-43页。

[xx] 庄贵阳、潘家华、朱守先:《低碳经济的内涵及综合评价指标体系构建》,《经济学动态》,2011年第1期,第132-136页。

[xxi] 参见财政部财政科学研究所《绩效预算》课题组:《美国政府绩效评价体系》,经济管理出版社2004年版,第60页。

 

 

 

 

 

 

 

2017年07月19日

宋婧:低碳发展立法研究—以二氧化碳捕集与封存监管法律路径选择为例(2016年会论文)

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刘明明:论用能权交易、节能量交易以及碳排放交易的制度衔接与重构(2016年会论文)
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