【内容摘要】石油储备决定着一国的澳门银河在线75060.com安全状况。我国尚未制定有关石油储备管理的专门立法,有关石油储备的管理与实行机关、实施主体、储备的种类与动用、储备项目建设资金等方面的内容,散见于相关政策性文件中,存在诸多亟待解决的问题。美国、日本和欧盟国家有关石油储备管理机构、储备主体、储备品种、储备动用程序、保障措施等方面的经验,可资我国借鉴。完善我国石油储备法律机制,应着重健全石油储备管理体制,明确石油储备的品种和用途,加强政府石油储备管理,建立企业义务石油储备管理制度,完善财税支撑机制。

【关 词】石油储备  法律机制  构建

 

20世纪50年代以来,我国石油产业迅速发展,为社会经济发展作出了重要贡献。然而,我国石油资源总量和人均占有量均不丰富,[1]资源总体质量不高,开采难度大,地理分布不均衡,供需状况不平衡,[2]这些状况对石油产业发展构成了相当大的制约。随着石油对外依存度不断提高,石油安全问题日益凸显。石油储备在很大程度上决定着一国的澳门银河在线75060.com安全状况。在许多国家,澳门银河在线75060.com安全的核心即为石油安全。[3]为此,加快建立和完善石油储备机制,确保澳门银河在线75060.com安全,迫在眉睫。

一、我国石油储备法律机制现状及其评价

20世纪70年代末以来,我国石油进口量逐年增加,石油对外依存度[4]显著提高。1993年,我国成为成品油净进口国;1996年又成为原油净进口国。[5]中国石油和化学联合会于20105月公布的数据显示,我国石油消费量达10595.6万吨,对外依存度达54.52%。另有研究表明,到2020年,按照最低方案预测,我国石油消耗总量将达4.5亿吨,石油对外依存度将达到60%。同时,我国已成为世界第二石油消费大国,石油消费增长水平将远远超过世界石油消费平均增长率。这些状况严重威胁石油安全。[6]健全的石油储备机制,有助于应对由此产生的不安全因素。

石油储备有广义和狭义之分。广义上的石油储备,包括石油资源储备、油田产能储备和石油实物储备。[7]本文所称石油储备是指狭义上的石油实物储备,即一国政府、特定机构和企业依法建立的,能够随时投放市场的全部石油库存的总和。石油储备法律机制,是指一国为建立和有效管理石油储备而依法确立的包括石油储备的主体、种类、规模、管理方式、管理手段等内容的一整套措施。我国现行石油储备法律机制具有较强的政策引导性特征,其内容主要集中于有关石油储备管理与实行机关、石油储备的实施主体、种类、项目建设资金等方面。

(一)石油储备法律机制的政策依据

20世纪90年代末,我国开始将石油储备工作纳入战略规划。1996年《中华人民共和国国民经济和社会发展九五计划和2010年远景目标纲要》明确提出加强石油储备。20044月,国家发展改革委、财政部关于印发《国家石油储备基地第一期项目建设管理试行办法》就国务院批准的国家石油储备基地第一期项目事宜作出了规定。2007年,国家发展改革委发布《澳门银河在线75060.com发展十一五规划》,要求加快政府石油储备建设,适时建立企业义务储备,鼓励发展商业石油储备,逐步完善石油储备体系。”2010年,国务院发布《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,明确支撑民间资本参股建设原油、天然气、成品油的储运和管道输送设施及网络。可见,在这十几年间,我国关于石油储备的政策思路越来越明晰。

十二五期间,石油储备建设受到了更高程度的重视。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出合理规划建设澳门银河在线75060.com储备设施,完善石油储备体系2012年《中国的澳门银河在线75060.com政策(2012)》白皮书要求统筹资源储备和国家储备、商业储备,加强应急保障能力建设,完善原油、成品油、天然气和煤炭储备体系。国家发展改革委于2013年发布的《澳门银河在线75060.com发展十二五规划》要求优化储备布局和结构,建成国家石油储备基地二期工程,启动三期工程,推进石油储备方式多元化。积极推进成品油应急调节储备,研究建立企业义务储备。这些政策为石油储备法律机制的建立和完善奠定了基础。

(二)石油储备管理与实行机关

根据《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于部委管理的国家局设置的通知》,我国石油储备的管理机关是国家发展改革委下属的国家澳门银河在线75060.com局。国家澳门银河在线75060.com局的主要职责是开展澳门银河在线75060.com预测预警,发布澳门银河在线75060.com信息,参与澳门银河在线75060.com运行调节和应急保障,拟订国家石油、天然气储备规划、政策并实施管理,监测国内外市场供求变化,提出国家石油、天然气储备订货、轮换和动用建议并组织实施,按规定权限审批或审核石油、天然气储备设施项目,监督管理商业石油、天然气储备。这些职责主要由国家澳门银河在线75060.com局石油天然气司(国家石油储备办公室)承担。[8]

我国石油储备的实行机构是国家石油储备中心。该中心成立于200712月,由国家澳门银河在线75060.com局管理,其主要职责包括:代行国有资产出资人权利,按照国家石油储备建设计划,负责国家石油储备基地建设与运行管理;国家储备石油的采购、轮换和投放;协助监测国内外石油市场的供求变化。[9]

(三)石油储备的实施主体

我国石油储备的实施主体是石油储备基地。第一批石油储备基地于2004年开建,包括镇海、舟山、大连、黄岛等4处,于2008年年底建成,20098月完成收储任务,形成了大约相当于10天消费量的储备规模。[10]第二批8处石油储备基地包括广东湛江和惠州、甘肃兰州、江苏金坛、辽宁锦州、天津、新疆独山子和鄯善等,[11]2012 年年底前建成并注油。[12]预计到2020年,我国的石油储备量将相当于90天的净进口。[13]

储备基地建设是落实石油储备政策重要途径,为政策的顺利实施提供了重要的条件。然而,目前的政策和立法对于石油储备基地企业的管理、运行及职责未作出明确的规定。虽然我国企业储备已经起步,例如,中石化配套自建320万立方米原油商业储备库和200万立方米成品油商业储备库,总投资为100亿元,[14]但远未形成体系和规模,尚无统筹规划。在法律层面,对于企业是否应承担以及如何承担储备义务,亦未作出明确规定。这些问题严重制约着石油储备基地功能的有效发挥。

(四)石油储备的种类与动用

2012年《澳门银河在线75060.com政策白皮书》提出加强应急保障能力建设,完善原油、成品油、天然气储备体系;2013年《澳门银河在线75060.com发展十二五规划》提出推进石油储备方式多元化。据此,石油储备的种类包括原油和成品油。目前已经开始注油的石油储备基地主要储存原油。[15]在此存在的一个问题是,目前已经建成的一期工程主要是地上储油库,而且全部是新建油库,未能利用企业现有的闲置油库资源。

《国家澳门银河在线75060.com局主要职责内设机构和人员编制规定》对石油储备动用作出了原则性规定,即:国家澳门银河在线75060.com局提出国家石油战略储备收储、动用建议,经国家发展改革委审核后,报国务院审批。[16]这一框架性规定未细化到不同的动用情形,例如常规状态下的储备动用(如轮换)和紧急情形下的动用(如市场波动情况下的动用)。在动用程序方面,对于国家澳门银河在线75060.com局在何种情形下提出储备动用建议、国家发展改革委在审核动用建议时应考虑哪些因素、国务院审批的时限要求等,均未作出明确的规定。

(五)石油储备项目建设资金

根据《国家石油储备基地第一期项目建设管理试行办法》,我国设立了石油储备项目建设资金。在现行资金机制中,财政部负责资金拨付、基地建设贷款的落实、财务审批及资金使用监督。[17]国家发展改革委会同财政部对储备基地建设资金进行管理。[18]国家石油储备办公室的主要职责是代表国家设立国家石油储备基地企业,组织制定《基地企业章程》,会同财政部考察任用基地企业领导班子成员;委托中国石油天然气集团企业、中国石油化工集团企业、中国中化集团企业在储备基地项目的建设阶段管理基地企业,并承担建设任务;会同财政部负责国家资本金的管理和协调银行贷款;审批建设项目总体统筹控制计划;统一委托招标代理机构;会同有关部门对项目建设过程进行监管、稽查和审计等。[19]国家石油储备第二期项目建设资金全部安排中央预算内基本建设投资,国家石油储备基地实行委托建设制度,国家石油储备项目建设投资计划由国家发展改革委下达,受委托企业要建立银行专户管理。[20]

上述规定为我国石油储备项目建设资金机制提供了基本框架,但缺少有关石油储备设施维护、储备油品质保障等方面的规定。对于动用石油储备后,补充石油储备所需的资金支撑,亦未作出规定。

二、典型国家的石油储备法律机制及其借鉴意义

美国、日本和欧盟国家有关石油储备机制的规定,为保障石油安全提供了重要的法律依据。特别是其中关于石油储备管理机构、储备主体、储备品种、储备动用程序、保障措施等方面的经验,可资我国借鉴。

(一)美国的石油储备制度

第一次石油危机使美国认识到大规模进口石油存在供应中断和价格波动风险,为此应建立战略石油储备制度。1975年美国《澳门银河在线75060.com政策与储备法》规定,在其生效7年内,储备石油要达到相当于90天的进口量。199812月,美国公布《新世纪国家安全战略》,要求在重要的生产地区保持区域性的稳定和安全,以确保能够获得石油资源和确保资源的自由流动。[21]2009年底,美国石油储备量达到7.266亿桶。[22]

美国《国家澳门银河在线75060.com政策法》规定,战略石油储备事务由澳门银河在线75060.com部负责。澳门银河在线75060.com部内设战略石油储备办公室,部长负责战略石油储备的筹建、管理和维护,提出战略石油储备动用和分配方案,报总统批准后实施。1990年后,美国对《澳门银河在线75060.com政策与储备法》规定的战略石油储备动用原则进行了修订。当总统认为有紧急事态发生,持续时间长,影响范围广,造成石油供应显著减少,或者因发生紧急事态,油品价格大幅上涨,可能对国民经济带来重大影响时,即可批准动用战略石油储备;总统认为石油供应有可能中断或不足时,亦可决定动用战略石油储备。[23]美国战略石油储备的建设资金和收储资金主要来自财政拨款。[24]战略石油储备进口享受免除关税或进口许可费用、进口数量不受配额限制等优惠政策。[25]澳门银河在线75060.com部每年向总统和国会提交《战略石油储备年度报告》(SPR Annual Report),说明当年预算实行、设施建设与维护、储备库存、相关立法、政策调整等事宜。[26]

(二)日本的石油储备制度

20世纪70年代起,日本开始实施石油储备计划。1972年,日本首次实行“60天储备增强计划1975年,日本通过《石油储备法》(即现《确保石油储备等相关问题法》,下简称《石油储备法》),确立了民间石油储备的义务。1978年,日本将国家储备法制化,开始实行国家石油储备制度。最早的国家石油储备由前日本石油公团以油轮储备[27]的形式实施。随着国家石油储备制度的完善和国家石油储备基地的建立,日本逐渐减少民间储备量。1989年起,民间储备开始以每年4个消费日的数量减少,最终形成了1993年制定的民间储备“70天体制2001年,日本废除石油公团,将曾经属于石油公团所有的国家储备石油于20034月移交国家所有,由国家委托独立行政法人石油天然气和金属矿物资源机构进行管理。该机构将具体实施工作委托操作服务企业进行。

日本石油储备主要分为政府储备和民间储备两种形式。其中,政府储备包括在十座国家石油储备基地储备的原油,以及在租借的民间油罐储备的原油和石油制品。截至20133月底,日本的国家石油储备约47亿升,民间储备约38亿升,共约85亿升石油储备,合185天消费量的储备,其中国家储备102天,民间储备83天。[28]

在日本,石油储备的目的是通过保障石油储备和石油供给措施,以确保出现石油供给不足及灾害发生时,或者特定地区石油供给不足的情形时,石油能够得到稳定的供给,从而维持国民生活的安定及国民经济的平稳运行。[29]根据2012年修订的《石油储备法》,经济产业大臣每年度听取综合资源澳门银河在线75060.com调查会的意见,以省令的形式确定该年度以后五年内的石油储备目标,该目标应包括与储备数量相关的事项、与应当新设置的储备设施有关的事项。[30]为强化灾害时期的石油天然气供给体制,修订后的《石油储备法》修改了动用储备的条件。除之前规定的当海外石油供给不足时可动用储备外,还增加了因灾害造成国内特定地域石油供给不足时可利用石油储备的规定。修订后的《石油储备法》还增加了灾害时石油供给联动计划,规定经济产业大臣以经济产业省令的形式劝告、命令在灾害时期形成原本分属不同企业、不同地域的石油精炼业、销售业及进口业共同联动,以保证石油稳定供给。[31]

独立行政法人石油天然气和金属矿物资源机构中的石油储备部门主要业务包括三个方面。第一是管理国家储备,包括对储备石油的品质等进行维持和管理、储备基地安全管理、对民间油箱利用进行调查和提议、推进调查研究和技术开发、基地工程合同管理、紧急情况应对体制的建设等。第二是支援民间储备,包括对民间储备义务人购入石油资金进行融资,以及对民间与官方合作储备基地的建设提供出资、融资。第三是石油储备的信息收集与提供、与各国石油储备机构之间的交流、派遣专家、接待国外对日本基地的视察等。[32]

(三)欧盟国家的石油储备机制

在欧盟,关于石油法定储备量的依据是196812月欧盟委员会第68/414号法令。[33]根据该法令,欧盟成员国的战略储备应达到上年度90天的实际消费量;石油净出口国可以扣减一部分储备量,如允许英国扣减25%的储备量,这也是欧盟针对其成员国规定的最大扣减量。[34]欧盟没有政府直接储备体系,石油储备的主体是企业和企业的联合体。企业根据政府有关部门下达的储备计划进行储备,并根据政府的指令调用和更新储备油品;储备设施的建设、储备油品的购买、储存费用的支出均由企业负担;储备的油品也归企业或企业联合体所有。一些国家允许利用国外的储备实体。[35]欧盟多数国家实行战略石油储备凭证制度。实际储备量超出规定的储备义务的储备实体可以欧洲战略储备公开市场上公开出售储备凭证。如果国内法律允许,具有储备义务的企业、机构或国家可以购买储备凭证,充作自己的储备。[36]

1978年,德国制定《石油储备法》,并在此基础上构建石油储备体系。德国的石油储备品种包括原油、汽油、柴油、重油等,目前拥有的储备规模约2.83亿桶,相当于110天的消费量。德国经济部负责石油储备的宏观管理,制定相关政策,决定石油储备的动用和投放。德国石油储备协会(EBV)承担大部分的应急石油储备义务,所有从事石油进口和炼制的企业均为EBV的成员。EBV既租用储运企业的库容,也拥有自己的储运设施。德国将政府石油储备所需费用加在成品油零售价格中,最终转嫁给消费者承担。购买石油的资金通过银行贷款解决,贷款逐年滚动使用。筹集的储备资金用于储备设施建设、支付贷款利息和储备石油管理及维护。[37]

法国1992年《石油供应安全法》规定,所有的石油经营者均承担应急石油储备义务。1993年,法国进一步明确,经营者应建立和保持相当于上年度26%的原油和成品油消费量的石油储备,约合95天的消费量。[38]法国工业部的原料和烃(类)局(DIMAH)负责石油的供应安全、战略石油储备监控和供应危机处理事务。政府定期监控经营者储备义务的实行情况,对违规者采取罚款措施。战略石油储备专业委员会(CPSSP)负责战略储备的具体运作,直接建立和管理战略储备,或将储备业务交给某些实体运作。石油经营者应自己承担一定的储备义务,或将一定比例的储备委托给CPSSP承担。CPSSP向经营者收取建立和维护石油储备的费用,最终通过经营者将费用转嫁于消费者。[39]

荷兰于1976年制定《石油储备法》,之后进行了几次修订。该法要求炼油厂和石油进口商按其销售到国内市场的石油数量承担特定的最低石油储备量。荷兰2001年《石油储备维护条例》规定,法定储备不得包含下列石油产品:位于炼油厂管道或加工装置中的产品;位于管道、油柜车或油槽车中的产品;专用或非专用直接供道路交通运输的指定用途产品;位于供海运船只燃料补给站的产品;依据欧洲共同体海关法由海关通关条例规定的产品;荷兰与其他国家已经签订协议允许移交这些国家的产品。[40]荷兰经济事务部负责石油应急储备管理。荷兰国家石油储备协会(COVA)是石油储备管理机构,受由经济事务部部长任命的监督委员会领导,其任务是以最低成本维持法律确定的石油储备义务,满足石油供应安全的需要。COVA所持有的储备品种以原油为主,成品油为辅。COVA自己不拥有储备设施,主要是租用储运企业的储罐或国外企业的地下盐洞。购买储备石油依靠贷款解决,贷款利息和租罐费用由国家征收储备费补偿,征收储备费的大小视COVA的运作情况定期调整。[41]

(四)国外经验的借鉴意义

上述国家的实践表明:明确管理权限,推动储备主体和储备品种多元化,制定严格而明确的储备动用程序,完善资金资金保障机制,这些措施对于建立和完善石油储备法律机制至关重要。

在管理机构方面,明确管理权限。在美国,石油储备重大事项的决策权归总统和国会;澳门银河在线75060.com部按照法律授权实施《澳门银河在线75060.com政策与节约法》,负责石油储备的建设、采购和维护等事宜;澳门银河在线75060.com部下设战略石油储备办公室,负责具体实施。在日本,产业经济省委托日本石油天然气金属国家企业JOGMEC对国家石油储备企业进行管理,日本石油天然气金属国家企业JOGMEC主要行使规划、计划、预案实施等职责,国家石油储备企业负责安全管理、设备操作等。[42]明确的管理权限与分工,是石油储备机制高效运作的前提。

在储备主体方面,企业和政府都是重要的储备主体。德国规定由储备机构承担储备义务,但炼油商、进口商等企业也承担向该储备机构缴纳会员费的义务,这使得这些企业实际上最终承担了储备义务。[43]而在美国,法律明确规定政府开展战略石油储备建设,在实践中企业也自愿建立了数量庞大的商业石油储备,并且商业储备事实上超过了政府石油储备。企业的参与,是充分发挥石油储备法律机制内在活力、提高制度效率的重要手段。

在储备品种方面,原油储备与成品油储备并存。德国以立法的形式规定了原油储量与各类成品油的比例。美国的石油储备也包括原油和各类成品油。在日本,早期石油储备以原油为主,但近年成品油储备日益受到重视。[44]在企业储备中,原油储备与成品油储备并存。[45]可见,储备品种的多元化,是各国的普遍实践。

在储备动用程序方面,这些国家均作出了较为清晰的规定。首先,权限明确,谨慎动用。在美国,总统在石油储备动用方面拥有绝对的权利。在可以动用石油储备的情形中,对于供应中断危机是否发生的判断有一定的弹性,[46]但是除通过交换协议以及进行试售外,总统仅动用过三次石油储备。[47]其次,明确各类石油储备的动用次序。例如在日本,政府石油储备和企业义务储备并存,但企业义务储备优先动用。[48]再次,制定详尽的程序性规定。德国对石油动用决策部门及其各机构之间的分工作出了程序性规定,特别是明确时间要求。[49]

在保障措施方面,各国基于不同的方式保障石油储备的资金来源。美国仅靠政府财政支撑战略石油储备建设,不向消费者和石油企业征收专门的税费来支撑石油储备建设。[50]日本自1975年起从石油税收收入中拨出专项资金用于石油储备和石油开发。在法国,民间石油储备机构安全储备管理企业享有免征法人税的优惠,其购买的储备油品也享受减免进口税、消费税等税收优惠。荷兰的国家石油储备管理机构国家石油储备协会(COVA)也享受不缴纳企业税的优惠。德国规定,石油产品价格中可增加专门的储备税,用于石油储备协会(EBV)会员缴纳会费,但石油企业的储备费用实质上由消费者承担。[51]

三、我国石油储备法律机制的完善对策

完善我国石油储备法律机制,应健全石油储备管理体制,明确石油储备的品种和用途,加强政府石油储备管理,建立企业义务石油储备管理制度,同时完善财税支撑机制。

(一)健全石油储备管理体制

石油储备的管理体制可由决策机关和管理机关两个层次构成。国家石油储备决策机关可设定为国务院,负责决定国家石油储备的政策、储备石油的收储和动用、资金支撑机制的设计等重大事项。特别是,鉴于国家石油储备事关国计民生,国家石油储备动用权应由国务院行使。未经国务院批准,其他任何主体均无权决定动用国家石油储备。考虑到国家澳门银河在线75060.com委员会的重要职能之一是审议澳门银河在线75060.com安全和澳门银河在线75060.com发展中的重大问题,因此在必要时,国家澳门银河在线75060.com委员会可以参与决策程序。

国家石油储备管理机关可确定为国家澳门银河在线75060.com主管部门,具体职责可以由现国家石油储备中心承担。现行管理体制采取的亦为此种架构。但目前公开的仅是该机构的宗旨,其职能、运行机制等尚不清晰。参照其他国家的经验,该机构的主要职能可以包括:组织编制和实施石油储备发展建设规划和计划;提出石油储备动用和收储计划;组织实施石油储备动用和轮换;建立石油储备预警系统;发布石油储备预警报告等。在资金使用方面,进一步立法应明确国家石油储备中心是否可以盈利、资金来源、可动用资金的规模等事项。另外,由于国际石油市场与金融市场息息相关,国际石油交易需具备专门的金融交易业务能力,以规避国际金融风险、实现利益最大化。因此,国家石油储备系统还应重视发挥专业金融人才的作用。[52]

(二)明确石油储备的品种和用途

我国石油储备可由政府储备和企业义务储备组成,储备品种包括原油和成品油,成品油应包括汽油、柴油、航空煤油等。国家石油储备应主要用于应对突发事件等引起的石油供应中断或短缺,保障石油供应,稳定石油价格,维护国家经济安全。

商业石油储备在一国石油储备体系中可以发挥重要作用。事实上,我国也开始认识到了这一点。2012年《澳门银河在线75060.com政策白皮书》明确要求统筹资源储备和国家储备、商业储备,加强应急保障能力建设。在现有的原则性规定的基础上,应细化有关商业储备的主体、储备种类、动用程序、质量保障要求、监督管理事项等方面的规定,使其成为石油储备体系的有机组成部分,并纳入规范管理与运作。

(三)加强政府石油储备管理

在政府储备方面,美国和日本等石油净进口国的经验可供我国借鉴。我国政府石油储备管理应重点关注储备设施的建设与运行、储备资金的管理及储备监督等方面。

储备设施建设和储备规模,应根据社会发展的实际情况和保障石油安全的需要确定。具体实施工作,可由国家澳门银河在线75060.com行政主管部门组织实施。石油企业可通过委托、招投标等程序参与石油储备基地建设项目。对于政府石油储备的收储、轮换和动用,有关企业应当在接卸、管道输送等方面予以优先支撑。受托实施储备的企业,应保证石油储备库存数量真实、质量良好。

政府石油储备设施建设、储备石油采购及储备运行管理所需的资金,由中央财政划拨。石油储备设施的运行和维护费用,应由受托实施储备的企业报送国家澳门银河在线75060.com主管部门,之后上报国家财政部门拨付。目前关于石油储备基地第一、二期工程的资金拨付和使用有较为明确的规定,[53]可将在实践中积累的成熟经验上升为法律规定,明确国家石油储备资金的管理程序。

国家澳门银河在线75060.com主管部门应会同有关部门对政府石油储备的实施状况进行监督。政府石油储备项目建设和石油储备运行的财务实行情况,由国家财政主管部门进行监督。

(四)建设企业义务石油储备管理制度

借鉴国外成熟经验,我国企业义务石油储备管理应主要关注企业的储备义务、储备石油的管理、储备监督制度等方面的内容。

从事原油加工和成品油批发的企业,应根据要求承担石油储备义务。其主要义务可以包括:设置专门机构管理储备业务;保障储备石油的数量、质量和安全;按照要求向主管部门报告储备数量;经主管部门批准,可以委托其他承担石油储备义务的企业代为履行储备义务;[54]依法接受主管部门的监督和管理。

在符合国家规定、确保石油质量和数量的前提下,储备主体可以自行确定轮换的时间和数量,并将轮换情况及时报告澳门银河在线75060.com行政主管部门。动用企业义务储备石油,应遵守国家石油储备动用的程序规定。动用条件可以包括:发生全国或局部地区石油供应中断,或者石油供应大幅减少,造成或可能造成国内供需严重失衡;国内市场石油价格大幅度上涨,可能使国民经济遭受重大影响或损害;国务院规定的其他情形。储备主体应当按照规定及时补充库存,使储备及时达到义务储备数量和品种的要求。

监管部门应定期检查企业义务储备的规模、质量、安全环保及储备管理等情况,储备企业应予配合。储备企业应依照规定的时间要求,向监管部门报告储备义务实行情况。财政行政主管部门应监督储备补偿的实行和补贴发放情况。[55]

(五)完善财税支撑机制

我国已通过《国家石油储备基地第一期项目建设管理试行办法》等法规,就石油储备财政支撑制度作出了初步规定。在进一步立法中,应明确将国家石油储备资金纳入财政预算,规定资金审批与拨付程序,特别是建设资金、设施维护资金、油品质量保障(包括储备油轮换和补充)资金等不同资金类型的管理程序,并对资金使用及储备基地财务状况进行监管。可参照日本的经验,对已按照法律规定履行储备义务的企业,实行税收减免政。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



[1] 我国剩余石油可采储量位居世界第12位,剩余天然气可采量位居世界第15位。2011年,我国石油、天然气人均储量分别相当于世界平均水平的6.1%7.9%。参见吴宗鑫:“中国的澳门银河在线75060.com形势和挑战”,中国-加拿大澳门银河在线75060.com与环境治理圆桌讨论会发言材料,20083月,第11页。

[2] 在已发现的油田中,大多数品位较低,单位面积储量较小,埋藏较深,类型较为复杂。在剩余可采量中,优质资源严重不足,开采难度大。我国石油资源主要分布在经济相对落后的地区,而在经济发达的地区,油气资源较为贫乏。参见魏一鸣等:《中国石油天然气工业上游技术政策研究报告》,科学出版社2006年版,第2-4页。

[3] 王桂英:《中国石油环境分析和石油安全战略研究》,对外经济贸易大学博士学位论文,2003年。

[4] 石油对外依存度,是指一国所消耗原油和成品油依靠外来进口的程度。

[5] 贾文瑞等:《21世纪中国澳门银河在线75060.com、环境与石油工业发展》,石油工业出版社2002年版,第347页。

[6] 也有观点认为,大量进口原油、适当出口油品,有利于经济发展。见张抗:“石油进口大幅度增长的影响分析”,载《澳门银河在线75060.com政策研究》2009年第3期,第26-27页。

[7] 有观点从资源储备的角度,认为石油储备应包括矿产品储备、地下资源储备和技术储备。参见王家枢、张新安、张小枫:《矿产资源与国家安全》,地质出版社2000年版,第244页。

[8] 参见“国家澳门银河在线75060.com局概况”,载http://www.nea.gov.cn/n_home/n_nyjjj/index.htm,最后访问时间2014712日。

[9] 参见《国务院办公厅关于印发〈国家澳门银河在线75060.com局主要职责内设机构和人员编制规定〉的通知》(国办发〔200898号),以及《国家石油储备中心机构设置及领导职数方案》(发改人干字〔2007108号)。

[10] 李晓辉:《保障我国澳门银河在线75060.com安全的经济法律制度研究》,厦门大学出版社20113月版,第179页。

[11] 高伟:“多管齐下维护国家石油安全”,载《中国证券报》2012108日。

[12] 王新新:“我国石油储备发展的审视与对策分析”,载《技术经济与管理研究》201302期。

[13] 2020年我国石油战略储备将达90天的石油净进口量”,载http://www.ce.cn/cysc/ny/shiyou/201101/21/t20110121_20745897.shtml,最后访问时间2014712日。

[14] 郭力方:“石油战略储备将加速推进”,载《中国证券报》2011816日。

[15]“中国战略石油储备基地开始运作”,载http://www.ndrc.gov.cn/xxfw/hyyw/t20061013_88282.htm,最后访问时间20143月。

[16]《国家澳门银河在线75060.com局主要职责内设机构和人员编制规定》第三部分,其他事项第一项。

[17] 《国家石油储备基地第一期项目建设管理试行办法》第4条。

[18] 《国家石油储备基地第一期项目建设管理试行办法》第15条。

[19] 《国家石油储备基地第一期项目建设管理试行办法》第5条。

[20] 2009年《国家发展改革委办公厅关于制定国家石油储备项目建设资金使用办法等有关工作的通知》,载http://www.nea.gov.cn/2012-01/04/c_131262520.htm,最后访问时间20143月。

[21] 宋红旭、张斌:“美国等西方国家的澳门银河在线75060.com安全战略”,载《经济研究参考》2002年第3期,第30页。

[22] U.S. Department of Energy: Strategic Petroleum Reserve Annual Report for Calendar Year 2009, 2010,

[23]外交部:“美国、德国和法国的石油储备”,载http://www.fmprc.gov.cn/zl/wzzt/ywzt/2007/jjywj/t169212.html,最后访问时间2014212日;范小林:“美国战略石油储备”,载http://cbj.ndrc.gov.cn/gwcb/t20051028_47344.htm,最后访问时间2014212日。

[24] 金三林:“我国石油储备的资金保障与成本控制”,载《中国税务报》2007718日。

[25] 芮执多:“关于国家石油储备管理体制和运行机制的思考”,载《国家石油经济》2002年第8期。

[26] 陈德胜、雷家骕:“法、德、美、日四国的战略石油储备制度比较与中国借鉴”,载《太平洋学报》2006年第2期。

[27] 油轮储备,日语为“タンカー備蓄”,英语为“Stockpiling in Tankers”,指作为国家石油储备的应急措施,日本石油公团将当时剩余在外飞行的民间油轮活用作为石油储备设施。后来随着陆地上储油设施的建设齐全,这一储备方式于1985年被废止。

[28] 独立行政法人石油天然ガス?金属鉱物資源機構「我が国の石油·石油ガス備蓄」による,载https://www.jogmec.go.jp/library/stockpiling_oil_003.html,最后访问时间201427日。

[29] 日本《石油储备法》第1条。

[30] 日本《石油储备法》第4条,参见「石油の備蓄の確保等に関する法律」,载http://law.e-gov.go.jp/htmldata/S50/S50HO096.html,最后访问时间201427日。

[31] 「災害時における石油の供給不足に対処するための規制の見直しに係る事前評価書」,载http://www.meti.go.jp/policy/policy_management/RIA/23fy-ria/bichiku_jyuteki.pdf,最后访问时间201428日。

[32] 「石油?石油ガス備蓄部門の業務」,载https://www.jogmec.go.jp/stockpiling/stockpiling_003.html,最后访问时间201427日。

[33] 该法令于199812月由欧盟委员会第98/93号法令修订。

[34] 国家发展和改革委员会石油储备办公室、国家开发银行企业局、中国石油化工集团企业经济技术研究院、国家财政部经济建设司编译:《石油供应安全——2000年国际澳门银河在线75060.com署成员国应急潜力》,石油工业出版社2006年版,第225页。

[35] 姜润宇主编:《战略石油储备》,中国市场出版社2007年版,第8-10页。

[36] 姜润宇主编:《战略石油储备》,中国市场出版社2007年版,第11页。

[37] 赵小平:《澳门银河在线75060.com管理工作手册》,中国市场出版社2008年版,第253-254页;姜润宇主编:《战略石油储备》,中国市场出版社2007年版,第6-8页。

[38] 韩文秀、裴建军:“国外建立国家石油储备的做法和经验”,载《经济研究参考》2002年第3期。

[39] 韩文秀、裴建军:“国外建立国家石油储备的做法和经验”,载《经济研究参考》2002年第3期。

[40] 姜润宇主编:《战略石油储备》,中国市场出版社2007年版,第125页。

[41] 韩文秀、裴建军:“国外建立国家石油储备的做法和经验”,载《经济研究参考》2002年第3期。

[42] 安丰全裴建军:“对日本石油储备管理经验的新认识”,载《国际石油经济2005年第3期。

[43] OIL & GAS SECURITY: EMERGENCY RESPONSE IN IEA COUNTRIES-Germany 2012, see http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/GermanyOSS.pdf, P. 15, last visited August 2013.

[44] 参见“日本通过石油储备法修正案 确保受灾时燃料供应”,载http://japan.people.com.cn/35463/7725874.html, 最后访问时间201384日。

[45] Petroleum Industry in Japan 2012see http://www.paj.gr.jp/english/data/paj2012.pdf, P. 22, last visited Aug. 2013.

[46] See http://energy.gov/fe/statutory-authority-spr-drawdown, last visited February, 2014.

[47] See http://energy.gov/fe/services/petroleum-reserves/strategic-petroleum-reserve/releasing-oil-spr, last visited August 2013.

[48] Petroleum Industry in Japan 2012see http://www.paj.gr.jp/english/data/paj2012.pdf, last visited Aug. 2013.

[49] See OIL & GAS SECURITY: EMERGENCY RESPONSE IN IEA COUNTRIES-Germany 2012, see http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/GermanyOSS.pdf, P. 16, last visited August 2013.

[50] Bruce A. BeaubouefThe strategic petroleum reserve: U.S. energy security and oil politics, 1975-2005, Texas A&M University Press, 2007, P. 50.

[51] 赵选民、董春诗、焦兵、李继翠:《中国石油财税制度》,科学出版社2008年版,第180-183页。

[52] 参见“国家石油储备中心的管理面临着挑战”,载http://www.chinanews.com/cj/plgd/news/2007/12-19/1108376.shtmlhttp://www.nea.gov.cn/sycbzx.htm,最后访问时间201424日。

[53] 《国家石油储备基地第一期项目建设管理试行办法》从财政部、发展与改革委员会石油储备办以及三大集团企业等三个方面对第一期项目建设的资金拨付和使用做出了规定。《国家发展和改革委员会办公厅关于制定国家石油储备项目建设资金使用办法等有关工作的通知》明确了第二期项目建设的资金为中央预算内资金。

[54] 有学者认为,我国应借鉴法国的经验,规定企业义务石油储备可以在自主储备与委托储备之间按比例分配。参见张勇:《澳门银河在线75060.com资源法律制度研究》,中国时代经济出版社2008年年版,第71页。

[55] 张勇:《澳门银河在线75060.com资源法律制度研究》,中国时代经济出版社2008年版,第73页。

2017年06月11日

张利宾:油气行业立法的若干思考(2016年会论文)

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