【内容摘要】现行《电力法》颁布实施已近20年,其相关规定已经严重滞后,急需进行全面修改。笔者亲历了现行电力法的起草、出台和实施,处理了大量的电力法业务,对这部法律有比较全面深入的了解,提出现行电力法修改应当着眼大改、重新审视其作为经济法的定位、改法先于改革、解决兜底保障问题、强化行政服务等五个方面意见,旨在给立法者提供参考。

    【关 词】电力法  法律定位  兜底保障  行政服务

 

现行《电力法》于1996年颁布实施。近20年来,这部法律对推动和保障我国电力事业发展发挥了重要作用。一是促进了电力行业快速发展。2014年全国发电装机容量达到13.6亿千瓦,电网220千伏及以上线路回路长度达到57.2万千米,220千伏及以上变电容量达到30.3亿千伏安,电网规模和发电能力位列世界第一。二是提高了电力普遍服务水平。农村电力供应能力和管理水平明显提升,农村供电可靠性显著增强,基本实现城乡用电同网同价,无电人口用电问题基本得到了解决。三是推动了多元化市场体系的初步形成。多层面、多种所有制、多区域的发电企业不断组建,地方电网企业和国家电网企业共同发展。四是有效维护了电力市场主体的合法权益。电厂、电网和广大电力用户的权利义务得到有效规范和保障,电力市场秩序得到了有效维护。

但是,现行电力法已经不能适应电力事业发展的现实需要,亟待予以修订,并应重点考虑和解决以下问题:

一、大改还是小改的问题

现行《电力法》起草和出台的年代,属于国家拟对电力管理体制实行重大改革的年代,整部法律对涉及电力行政管理权限划分的规定,政企不分和政企分开色彩并存,特别是没有明确规定电力行政主管部门,这对一部侧重宏观管理的经济法律而言,是一个天生的致命缺陷,也是该部法律实施效果不很理想的重要原因。1998年,国家对电力行业实行政企分开改革,电力企业承担的行政管理职能分别移交国家经贸委、国家发改委。2002年国家实行电力厂网分开改革,将电力企业分立为电网企业和发电企业。2003年成立国家电监会,负责电力行政管理职能中的电力监管职能。2005年,国家开始大用户直购电试点。这些改革不少都突破了现行《电力法》规定,导致了新电力行业主体的诞生,重新调整和划分了行政管理职能,也引起了各主体间法律关系的变化,急需通过修改现行电力法予以确认。澳门银河在线75060.com革命和党的十八大推进市场化改革的要求,急需新的电力法予以落实和引领。基于上述三个方面的因素考虑,现行《电力法》的立法背景、内容和使命都发生了重大变化,要满足和适应当前形势下我国电力事业发展需要,必须对现行《电力法》做大的修改,甚至是重新立法。

二、法律定位问题

一部法律的定位决定其性质和内容。按照我国关于法律部门的划分,现有法律可分别归入民商法行政法经济法社会法、刑法、诉讼与非诉讼法等七个法律部门,立法实践中,一部单行法律一般不应当跨越多个法律部门,但实际情况是,现行电力法的内容主要是经济法,但同时掺杂了行政法内容(如关于电力专营的行政许可、土地使用许可、砍伐树木的审批和违法用电的行政强制规定)和民商法内容(如关于并网协议、购售电合同、电力运行事故、停电、窃电违约责任和赔偿的规定)。这样超越经济部门法的内容,本质上是越位立法,一方面增加了立法的难度,另一方面容易与其它专业单行法律发生冲突,甚至与上位法产生矛盾,严重制约和影响相关法律规范的效力。电力法的修改,必须考虑让其回归经济法的本位,聚焦电力事业宏观经济管理内容。

三、改革与改法的先后问题

党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确,要处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。国有资本继续控股经营的自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,推进公共资源配置市场化。这为电力行业市场化改革指明了方向。党的十八届四中全会做出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调,立法和改革决策要相衔接,做到重大改革于法有据,立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的,要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止。这对推进电力行业市场化改革提出了要求。《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发〔20159号)对电力行业市场化改革进行了具体设计,即三放开、一独立、三加强的总体构想,明确在进一步完善政企分开、厂网分开、主辅分开的基础上,按照管住中间、放开两头的体制架构,有序放开输配以外的竞争性环节电价,有序向社会资本开放配售电业务,有序放开公益性和调节性以外的发用电计划,推进交易机构相对独立,规范运行;继续深化对区域电网建设和适合我国国情的输配体制研究;进一步强化政府监管,进一步强化电力统筹规划,进一步强化电力安全高效运行和可靠供应。这幅改革蓝图涉及若干重大改革事项,一旦付诸实行,不少将突破现行《电力法》规定,无论从党的十八大要求、世界各国经验,还是我国具体实际需要来看,必须处理好改革和改法孰先孰后的关系问题,尽快完成现行《电力法》修改,以现代法治来引领、规范、推动和保障这场电力行业市场化改革取得成功。

四、市场化改革后的兜底保障问题

电力系统安全稳定运行、社会基本用电需求满足是电力市场化改革必须考虑的两大兜底保障问题。电力系统是一个由发电厂、输配电网、用受电端设备物理连接、电力电量传输实时平衡的复杂体系,其安全稳定运行依赖各设施设备拥有者及其运行管理者的密切配合。市场化改革后,这些主体都是独立的企业法人,各自都有着独立的自身利益,都有追求自身利益最大化的追求和冲动,容易各行其是、各自为政,甚至在关键时刻相互推诿、相互加害,如果不从法律角度,明确规定这些主体所应承担的保障电力系统安全稳定运行的分别的和共同的责任,以及违反这些法定责任所应当承担的法律后果,电力系统安全稳定运行将难以保障,大停电事故有可能频繁发生,严重威胁国民经济安全和社会稳定。社会基本用电需求的满足,前提是电源充足、电网全覆盖、电力传输无阻碍、电力价格合理,市场化改革后,这些前提条件都将或多或少地受到冲击。其中的道理很简单。在市场化条件下,一个电源投资企业不会为了给某个地方提供充足电源不问是否能收回投资并获得合理收益而投资发电厂,电网运营企业也不会为了让一个处于穷山僻野的用户能用上电或把某个地区的窝电送出去而不惜代价去架设电网,售电企业同样不会为了让收入微薄群体能够用上电而不计成本地降低电力销售价格。这些问题的解决,必须从立法上给出切实可行的解决方案,明确提供这种兜底服务的主体,并且从法律上赋予其能力。否则,大家的电力市场化改革将背离改革的初衷,偏离社会主义的改革轨道。

五、电力行政服务的强化问题

现行《电力法》实施以来,随着各项改革的推进,电力行政监管职能得到不断加强,呈现出九龙治电的局面,而行政服务的职能却被严重忽略,处于严重缺位状态。具体表现在:(一)重审批。电力项目开工前需要办理的行政性或准行政性手续,包括用地、规划、施工、环评、消防、压矿、防雷、水土保持、文物保护、可行性研究审核、造价咨询审核等在内达数十项,参拜的衙门不计其数。项目建成后,需要通过竣工验收、申请各种许可证、接受各种各样的检查。(二)重收费。各项手续办理都需要花费大量费用,有的直接付给行政管理部门,有的付给行政管理部门指定或认可的中介机构,即红顶中介。(三)重管制。把行政管理相对人看做不守法、不守信、不规矩的坏人,定制各种限制性条款,严加管制,束缚其手脚。(四)轻服务。电力设施保护区的划定、电力设施运行的安全保护、盗窃电能和破坏电力设施的查处等等,电力企业常常感到自力救济苍白无力,需要电力行政管理部门强力介入提供公力救济,电力行政管理部门却不主动作为,待电力企业找上门来还常常以人力不足、经费短缺为由,推诿甚至拒绝履行其法定职责。可以说,在电力行业行政管理领域,存在典型的有权大家争,有责大家避的现象。因此,修改现行《电力法》,必须让其回归经济法本位,按照简政放权的思路,减少行政监管事项,规范行政监管权的行使,更为迫切和重要的是,明确专门的电力行政主管部门,建立统一规范高效的电力行政执法队伍,强化电力行政主管部门的行政服务职能,给我国电力事业发展提供更加良好的外部环境。

 

2017年06月11日

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