内容摘要:供电企业电力设施保护区占用空间内建筑物、构筑物、植物等产权人与供电企业就各自权益的争议由来已久。供电企业电力设施保护区占用空间的法律问题关系着供电企业在电力设施建设、维护乃至规划等方面的工作。通过以地铁发展为旗舰的地下空间权立法探索与市场检验作横向行业比较,论述地上空间权在现行《物权法》视角下的权利来源和权利性质,进而得出地上空间权在供电企业解决电力设施保护区占用空间问题上的合法性结论。

关 键 词:电力设施保护区法益  权利归属  地下空间权  地上空间权  构架

 

长期以来,供电企业电力设施保护区占用空间内建筑物、构筑物、植物等产权人与供电企业就各自权益的争议不断。供电企业电力设施保护区占用空间的法律问题关系着供电企业在电力设施建设、维护乃至规划等方面的工作,如不从源头上辨析,那么上述问题将得不到根本解决。笔者从电力设施保护区占用空间的现状和争议焦点入手,展开本次论述,以期为本问题的解决提供可供参考的意见。

一、电力设施保护区占用空间的现状分析

(一)线路下的种植物屡禁不止、情况频发,严重影响电网及人身安全

土地使用权人认为土地使用权属于自己,受利益驱动,常常不顾线路或自身安全,在线路下种植不符合电网安全运行规定的超高经济林木,严重危及线路及人身安全。更有甚者,有的个人或者企业恶意在线路下种植昂贵树木,要求供电企业支付高额赔偿费。

(二)线路下的建筑物越来越多,线路与土地使用矛盾日益明显

随着商品社会的不断发展,土地资源越来越稀缺,土地的使用价值越来越高,特别是城市土地,架空电力线路覆盖在城市上空,有线路的地方,土地的使用势必受到影响。为了土地价值最大化,土地使用权人要求搬迁线路乃至变电站的诉求越来越多。

(三)工程施工受阻现象时有发生。在部分工程施工地,一些人以电力线路、电力设施占用其土地为由,要求供电企业给予各种“补偿”,否则阻挠施工,严重影响工程工期。

(四)其他影响线路安全的情况

例如在电力设施保护区内开山放炮、取土、采石、采矿等行为、在线路下堆放杂物,导致线路对地距离缩短,影响线路和人身安全的行为等。

电力设施保护区,特别是架空电力线路的占用空间问题如果得不到法律源头的支撑,将出现供电企业要么赔偿、要么搬迁两个直接后果,即一方面供电企业将为此支付高额的费用,这其中不乏土地使用权人存在恶意的情况;另一方面供电企业的电力设施将处于“无家可归”的争议中。

二、电力设施保护区保护法益的辨析

电力设施保护区保护的法益究竟是保护电力设施还是设施外的人身安全,还是两者兼有。这个问题将直接影响“电力设施保护区”内是否可以存在建筑物或构筑物等问题。如果说设立保护区的直接目的是为了保护电力设施,那么电力设施的产权人或管理人取得的就是一项可以排除他人设施进入的权利,按照权利可以行使也可以放弃的原则,权利人在安全确有保障的前提下,也可以允许他人房屋等设施存在于保护区;如果设立的直接目的是为了保护设施外的人身安全,那么对电力设施产权人或管理人而言,就形成了一项对他人的义务,如果允许他人房屋等设施存在于保护区,那么就构成了对义务的违反,电力设施产权人或管理人就应当承担因此带来的后果。

虽然电力设施的保护也间接涉及到人身的安全,但是笔者认为电力设施保护区设立应该视为对电力设施的保护[1],理由有两点:一是由于“电”具有高度的危险性,对电力设施的保护引发的直接后果就是对人身安全的保护,即对人身安全的保护是以电力设施保护为前提的,是电力设施保护的逻辑结果;二是人身安全作为人身权的基本权利,已经被《民法通则》、《侵权责任法》等法律作为法益保护的对象,有了明确、具体的保护。正如《野生动物保护法》对野生动物的保护也能引起对人身安全的保护,但《野生动物保护法》所保护的直接法益是野生动物。

三、电力设施保护区占用空间的权利归属

电力设施保护区占用空间的权利归属通常有四种观点。

观点一:相邻关系。根据《物权法》理论,相邻关系就是不动产的相邻各方因行使各自的使用权而发生的权利义务关系。这种观点可以说明电力设施保护区占地的法律性质,但根据《物权法》第八十八条和《关于贯彻实行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见(试行)》第97条的规定,相邻关系本身更偏重一种“临时通过”、“临时使用”的性质,电力设施保护区的设立是一个投资巨大、使用年限较长的工程,相邻关系不能完全覆盖电力设施保护区占用空间的法律性质。

观点二:地役权。根据《物权法》理论,地役权是按照合同约定利用他人的不动产,以提高自己不动产效益的权利。地役权的设立以供役地人与需役地人订立地役权合同为基础,采用登记对抗主义,即地役权自地役权合同生效时设立,不登记的不得对抗善意第三人。现实中,地役权多以诉讼形式确权,不利于供电企业进行长期稳定的电网建设规划。

观点三:土地使用权。土地的使用受到限制,应通过征用土地方式取得土地使用权后方能架设。这种观点在现行《物权法》的视角下,对土地使用权的理解较为狭隘,因为具备土地使用权不一定对该土地地表、地上、地下均具备相应的利用权利,其使用范围收到合同和土地所有权人要求的限制。

笔者认为:电力设施保护区占用空间应是一种空间权。王利明教授认为“空间权可以与建设用地使用权相分离,成为一项独立的物权。当土地所有权与建设用地使用权发生分离之后,并不意味着空间权完全归属于建设用地使用权的内容,土地所有权人也仍然在一定范围内享有对空间利用的权利。空间权归建设用地使用权支配的范围是有限的,建设用电使用权人只能在规定的范围内进行支配,而超出的支配范围由所有权人享有,并由所有权人进行支配。因而,对土地上下的空间,只要未予明确的,剩余权利都应归所有人而不是权利人享有。”根据《中华人民共和国宪法》第十条 土地所有权归国家和集体所有。依据“物权法定原则”,《物权法》第一百三十六条明确了规定地上建设用地使用权,供电企业一旦履行相关行政审批手续,办理相关登记(目前还没有明确规定登记机关),便视为取得该土地地上建设用地使用权,即空间权。

四、空间权的适法性

(一)电力设施保护区占用空间相关的法律依据

1.《中华人民共和国宪法》第十条 城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。

2.《中华人民共和国土地管理法》第九条 国有土地和农民集体所有的土地,可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人,有保护、管理和合理利用土地的义务。

3.《中华人民共和国物权法》第一百三十六条 建设用地使用权可以在土地的地表、地上或地下分别设立。

第一百三十八条 建设用地使用权出让合同应当约定建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间。

《中华人民共和国物权法》第一百三十六条为空间权的设立扫清了法律障碍。

(二)电力设施保护区占用空间的行业比较--参照以地铁行业为旗舰的地下空间权立法现状

对于空间权的探索,以地铁行业为旗舰的地下空间权研究走在了前列。

1. 深圳市关于地下空间权的探索

深圳市从1998年至今的8年间开展了一系列地下空间利用的探索和尝试。

第一阶段(1998-2002年)主要研究活动集中在2000年前后,而建设活动则伴随轨道交通建设逐渐开展。政府预测地铁建设可能带来的地下空间开发需求,前瞻性的编制了《深圳特区城市地下空间发展规划》《地下空间使用条例》《地下空间设计导则》《深圳市地铁一期工程沿线各站点地上地下空间城市设计》等系列成果,立法的核心则是地下空间权的明晰。这一阶段的主要研究成果在2005年前后得以实施,地铁一期工程(19个车站)通车后,大约13个车站核心腹地进行了地下空间的开发利用。[2]

第二阶段(2003-2006年)主要研究及建设活动集中在2005-2006年,《深圳市轨道交通近中期规划策略研究》、《深圳市轨道交通二期工程12345号线详细规划》、《深圳市轨道交通二期工程部分重点车站腹地城市设计》(如前海枢纽站、龙华枢纽站、布吉枢纽站、梅林站、塘坑站等);《深圳轨道沿线土地效能及地下空间利用研究》、《深圳市地下空间资源利用规划》等都是深圳市探索地下空间权所做的尝试。
    2. 其他地区关于地下空间权的立法

2008115日天津市第十五届人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《天津市地下空间规划管理条例》,确立了地下空间规划应当具有前瞻性,坚持合理分层,集约、高效、有序利用,保护地下空间资源的开发原则。

20131227日上海市第十四届人民代表大会常务委员会第十次会议通过了《上海市地下空间规划建设条例》,条例明确了地下空间是指本市行政区域内地表以下空间。确立了市和区、县规划国土资源行政管理部门承担地下空间开发的综合协调职责,负责规划和用地管理的基本工作机制。

2014210日西安市市政府第77次常务会议研究通过了《西安市地下空间开发利用管理办法》。

上述成果从立法上肯定了地下空间权的法律地位,为物权法定原则在地下空间的适用扫清了源头障碍,也为地上空间权的探索提供了可供参考的经验。

 五、电力设施保护区地上空间权的构架

综上所述,笔者认为电力设施保护区占用空间是一种地上空间权,基于这种认识,供电企业在电力设施保护区的设立中可以享有以下两种权利:

(一)供电企业电力设施保护区就占用空间依申请取得地上空间权,鉴于地面土地可以划分了地表、地上,供电企业将不再就占用土地进行征地。

(二)供电企业电力设施保护区就占用空间享有空间权,是由土地所有人让与,供电企业不再就越过的土地向地表土地使用权人支付土地补偿费。

(三)供电企业电力设施保护区保护的法益是电力设施的安全,是法律赋予的一项权利,按照权利可以放弃的原则,供电企业可以允许其所占用空间下的建筑物、构筑物、植物等在土地所有权人批准的地上空间权保护范围以外存在,地表土地使用权人与地上空间权使用人权基于各自的权利范围享有用益物权,供电企业不做安全标示的行为并不当然成为其在发生人身损害时承担责任的依据。




[1]汪榕生:《从法律角度考量电力设施保护区》,安徽省电力企业。

[2] 《地铁即将开通 深圳首次出让地下空间使用权》 新浪资讯转载自《南方都市报》,资料来源:http://bj.house.sina.com.cn/news/2004-12-22/101357306.html


2017年05月18日

石长清 黄红:电网企业特高压下保险和最高限额立法的探索(2014年年会论文)

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