内容摘要:现行电力法中公权和私权相互交叉甚至混同,其中尤以用电检查权为代表。公权和私权的混同违背法治政府要求,也与建立电力市场机制的目标相悖。区分公权和私权关键在于界定公权的边界。对政府而言,法无明文授权不可为;对市场而言,法无明文禁止皆可为。区分电力法中的公权和私权首先需要在电力法总则中予以突破,在属性判断、价值判断和路径判断三个方面阐述法理基础和逻辑,其次需要对电力生产、输送和使用过程中各个环节进行梳理,对公权介入的必要性进行甄别。

关 键 字:电力法  公权  私权  混同  用电检查权

 

一、现行电力法公权、私权大量混同

1999年电力法修订被首次提出以来,至今已经十五个年头。从最初的政企分开、企业化改组到随后的厂网分离、政监分离,直至本次修订中着重提出的电力市场机制,电力体制改革的探索在这十五年间从未停止。上述探索在经济层面,可概括为市场和管制之间关系的梳理;在管理体制层面,可概括为政府和企业之间关系的厘清,而从法理层面,可概括为电力法中的公权与私权之间关系的界定。

电力法中的公权,指国家或政府对电力生产、电力输送和电力使用所拥有的行政管理权。电力法中的私权,指围绕着电力生产、电力输送和电力使用各个环节,平等主体之间享有的民事权利。

现行电力法中的公权与私权并非泾渭分明,而是互相交叉,甚至是混同。以用电检查权为例,电力法第三十二条第二款规定:对危害供电、用电安全和扰乱供电、用电秩序的,供电企业有权制止。该法第三十三条第二款进一步规定:供电企业查电人员和抄表收费人员进入用户,进行用电安全检查或者抄表收费时,应当出示有关证件。国务院电力供应与使用条例第三十六条规定:电力管理部门应当加强对供电、用电的监督和管理。供电、用电监督检查人员必须具备相应的条件。供电、用电监督检查工作人员实行公务时,应当出示证件。供电、用电监督检查管理的具体办法,由国务院电力管理部门另行制定。从上述法律、行政法规的规定来看,公权与私权存在交叉和混同,具体体现在以下两个方面:一是主体上的交叉和混同,供电企业和电力管理部门都拥有用电检查的权利(力);二是客体上的交叉和混同,供电企业的检查对象既包括用电中的违约行为,也包括涉及公共安全、公共秩序的违法行为,后者一般认为属于政府的职权范围。

此外,在与用电检查有关的争议的解决上,也存在交叉和混同,如电力法第二十九条规定:用户对供电企业中断供电有异议的,可以向电力管理部门投诉;受理投诉的电力管理部门应当依法处理。该规定可以视为政府对供用电合同履行的干预。一些地方性立法甚至在此基础上出现电力管理部门接到用户对供电企业中断供电的投诉后三日内可以作出是否恢复供电的决定。

二、公权、私权混同违背法治政府要求,也与建立电力市场机制的目标相悖

为公权、私权划定边界首先是建立法治政府的要求。法治政府要求政府(公权力)的一切行为都有法律作为依据,法律有规定的,政府必须去做;法律没有规定的,政府不能去做。因此法治政府一定是有限政府,一定是把权力关进笼子的政府。法治政府不允许用公权解决私权问题,同样也不允许公法义务遁于私法关系。

为公权、私权划定边界是建立电力市场机制的必然要求。任何市场机制都有两大基石:产权制度和契约自由。没有明晰的产权,就没有明确的权利和义务主体;缺乏契约自由的保证,政府权力能够随意干预,资源自然向政府权力靠拢,无法发挥市场对资源配置的基础性作用。

区分公权和私权关键在于界定公权的边界。对政府而言,法无明文授权不可为;对市场而言,法无明文禁止皆可为。因此,把公权的边界界定清楚了,私权的边界也就清楚了。

首先,公权力源于公义务。以用电检查制度为例,政府的公义务在于确保电力使用安全和有序,具体而言包括:

1.用户对电力的使用不能危害第三人的安全和公共安全(电网安全因其公共基础设施的属性,亦应包含在广义公共安全的范畴中)。

2.用户对电力的使用不应违反国家澳门银河在线75060.com政策和环境保护政策,如对高能耗企业的差别电价以及对严重污染环境的用户实行生产性停电。

3.在紧急情况下,一般用户的用电(即使该用电符合法律规定和合同约定)有可能被限制或中断,以保证抢险、救灾、避险等优先等级更高的权利的保护。

上述情形都属于政府天然的职责,法律应当赋予政府相应的公权力。

其次,行使公权力必须遵循正当程序。公权力是一种强制权,其行使不以当事人的事先约定为前提。因此公权力的形式必须有严格的程序性规定。以用电检查为例:检查权主体必须法定,检查前应当进行权利告知,检查过程必须公开公正,被检查人享有行政复议和行政诉讼的权利。

三、电力法修订中实践公权与私权的区分

区分电力法中的公权和私权首先需要在电力法总则中予以突破。总则是电力法的灵魂,包含了电力法的属性判断、价值判断和路径判断。所谓属性判断,即揭示电力供应的公共产品属性。电力供应不同于一般商品,政府有电力供应的普遍服务义务,即政府有义务确保所有电力用户以可接受的价格获得基本的电力供应。政府可以通过市场化的方式履行普遍服务义务,但不能将此公法义务让渡给市场主体。所谓价值判断,即明确电力供应中各法律价值的优先或位阶。经济、安全、高效、公平、保障都是电力法要实现的法律价值,但对公共产品而言,安全和保障的法律价值就应当高于公平、高效和经济,在法律价值和价值之间出现冲突需要排先后的时候,就必须有所侧重。市场本身无法解决的,公权就必须界入和干预。所谓路径判断,即制定能体现公共属性,彰显法律价值的制度设计引导思想,确定政府、电力企业、用户之间最基本的权利义务关系。比如对用户而言,用户既有按约履行供用电合同各项约定的义务,也有实行国家与供用电有关的公共安全、澳门银河在线75060.com、环保法律法规的义务。

区分电力法中的公权和私权必须对电力生产、电力输送和电力使用过程中的全部环节进行梳理,用负面清单的方式对涉及的当事人的各项权利和义务进行法理甄别。以用电检查权为例,用电检查管理办法第四条规定:供电企业应按照规定对本供电营业区内的用户进行用电检查,用户应当接受检查并为供电企业的用电检查提供方便。用电检查的内容是:(1)用户实行国家有关电力供应与使用的法规、方针、政策、标准、规章制度情况;(2)用户受(送)电装置工程施工质量检验;(3)用户受(送)电装置中电气设备运行安全状况;(4)用户保安电源和非电性质的保安措施;(5)用户反事故措施;(6)用户进网作业电工的资格、进网作业安全状况及作业安全保障措施;(7)用户实行计划用电、节约用电情况;(8)用电计量装置、电力负荷控制装置、继电保护和自动装置、调度通讯等安全运行状况;(9)供用电合同及有关协议履行的情况;(10)受电端电能质量状况;(11)违章用电和窃电行为;(12)并网电源、自备电源并网安全状况。上述供电企业用电检查范围是及其广泛的,检查的项目既包括供用电合同的履行(如窃电、违约用电、电能质量监测等),还包括供用电设施的安全(如自备电源、反事故措施、继电保护等)、公共安全(与供电设施的安全在一定程度和范围内重合)、公共政策的实行(如有序用电等)和实行法律法规规章的情况。根据公权法定的原则,公共安全和公共政策都属于行政机关的公义务,应当由电力法明确规定由行政机关行使相应的用电检查权。供电企业作为企业主体,只有请求行政机关启动检查程序的权利,而无直接进行检查的资格。

电力体制改革已经进入深水区,社会对电力体制的改革期待已不满足于改革的外表,而更关于改革的灵魂。从法律专业而言,笔者认为电力法修订的灵魂就在于公权与私权的关系,是从此泾渭分明,还是继续两兔傍地走,安能辨我是雄雌?

2017年05月18日

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