当前,电力法律体系建设的严重滞后,特别是作为电力基本法的 《电力法》,千呼万唤却始终不出,已经成为电力市场化改革的突出障碍。立法的滞后造成市场难以形成,监管难以到位,调控难以奏效,由此产生电站无序建设、电源结构恶化、电网建设滞后、节能降耗不力、煤电矛盾加剧、环境压力增大、电力资产流失等重大问题,并存在着电力供求波动、电价上涨、电力系统事故隐患等风险。世界上多数国家的电力改革都是立法先行,而我国的电力立法却迟迟落后于实践,不能不说是改革中很多问题与矛盾产生的重要根源。电力体制改革已进入攻坚阶段,旧的垂直一体化垄断体制被打破,新的竞争机制还未完全建立,电力建设、电力市场、电力监管等问题急需法律规范,改革急需法律保障和推进。修改 1995 年颁布的《电力法》迫在眉睫,其意义勿庸置疑,对电力立法、执法、电力改革与发展实践以及电力法理论都将产生现实而深远的影响。

2003 年,《电力法》修改纳入全国人大立法计划,标志着国家正式启动《电力法》修改程序。但迄今为止,新电力法的颁布仍遥遥无期。其表象原因主要是一些重要改革不到位和实践探索尚不充分,涉及发电企业和电网企业原有的利益关系调整,涉及政府宏观管理部门与监管机构在电力监督管理方面的职权和责任的重新界定等,各方面争论很大,很难统一。而深层次原因在于对立法思路、理念、原则等的认识。

一、电力法修改的方向在于,由原来的“行政管理法”转变为“市场经济法”

(一)确立新的立法思路——由修订改为重新制定。

法律的修改有三种方式,即“修正案”、“修订案”和“重新制定法律案”。目前,《电力法》的修改采取的是“修订案”方式,这是法律修改的通行做法,但却不一定适用于《电力法》的修改。笔者认为,《电力法》已经从整体上而不是个别条款滞后于电力体制改革的要求,如果局限于修补性的改动,还是摆脱不了旧的框架制约,无法确立完善的法律原则,法律的逻辑体系也不可避免地会存在矛盾,导致在一些条款的修改上争论不休,影响立法的推进。只有摒弃修修补补的方法,动大手术,从整体着眼,做出统一、严谨的制度设计,制定一部新的适应社会主义市场经济和电力市场化改革的电力法,明确新的立法宗旨、立法原则和篇章结构,才能使电力法真正从计划经济的法变为一部市场经济的法。

(二)树立新的立法引导思想——以立法推动和规范改革。

立法先行是国外电力体制改革成功的基本经验之一,而我国电力体制改革呈现出明显的政府主导性,以行政权为依托强制推行改革举措,不可避免地存在政府干预,政企边界难有十分明确的法律界定,改革的协调性、一致性都受影响,也引发了各部门、各行业间改革步伐不一致所带来的诸多矛盾。例如,电力建设中普遍存在的电力与林业、电力与交通之间的线树矛盾、线路矛盾等等,电力企业常常抱怨受制于林业、交通等部门繁琐的行政审批和难以招架的相关规费。种种问题都是客观存在的,当然要从多方面入手解决,但是,立法应该成为目前最为关键的环节。而且,电力立法的进程也与轰轰烈烈的电力体制改革并不协调、不匹配。立法问题成为体制改革绕不过去的关卡。

当前,我国建设社会主义法治国家,要求任何社会经济活动都应纳入法治的轨道,电力体制改革涉及社会生活中各种利益关系的重大调整,更应以立法为先导,按法定程序进行。因此,树立依法推进和保障改革的引导思想,使各方对改革有一个确定的预期,有序推进改革进程,尤为迫切和重要。

(三)建立新的立法顺序——先立上位法

由于新电力法迟迟不能出台,对改革中发生的新的重大经济法律关系,只有先采用行政规章的形式确定下来,待条件成熟时再上升为行政法规或法律,走的是先立下位法、后立上位法的路径。这种做法不可避免地带来两个问题:一是先出台的下位法缺乏法律效力;二是待上位法律法规正式颁布后,相应的下位法还要进行修订。

电力法作为一部电力基本法,它的重要作用是为配套法规的制定提供原则依据、奠定制度基础、留下立法空间。因此,对于一些一时难以明确的问题,可以采取授权立法的方式,授权国务院制定相应的行政法规加以逐步规范。这样,既可以使电力法有明确的定位,保障法律的尽快出台,又兼顾了电力法作为电力基本法的综合作用,适合当前电力改革发展的要求。

(四)采取新的立法方式——专家立法和开门立法

电力法作为调整电力生产、输送、配售、消费而产生的各种社会关系的法律规范,不应该是也不可能只是电力主管部门或者电力监管部门的管理法。在此意义上,立法过程中应克服原部门立法的弊端,真正走专家立法和开门立法之路。为此,应专门组成独立的《电力法》制定领导小组,由国务院法制办委托进行电力立法。同时,应采取立法听证等多种方式广泛听取各利益主体特别是广大电力消费者的意见。这样,可以增进相互间的敬重与合作,达到统一认识、加快立法进程的目的。

(五)确立新的立法目标和定位

现行《电力法》是在计划经济、垂直一体化的电力管理体制和电力供应紧张的背景下制定的,主要内容集中在开发电力资源与振兴电力产业方面,确认政府对电力工业的传统管理方式,可定位为一部传统的“行政管理法”。该法虽然体现了政企分开,但由于历史的局限,不可避免地存在一些问题,突出表现在:一是政府权责不清,行业主管部门既承担政府管电的行政监管职能,又承担着产业政策和行业规划的制定政策职能,实际形成了谁都管,又都不管的局面。二是缺乏足够的监督政府权力行使和防止其权力滥用的措施,缺乏明确的行政执法主体、执法手段与执法程序,对电力行政管理中作为和不作为造成的损失无人承担责任。三是法律关系主体的法律地位模糊,尤其是没有确立电力市场主体的法律地位和权利义务,不利于引导企业建立现代企业制度。四是缺乏对电力市场化改革的规范。五是缺乏对于电力社会关系的全面、综合考虑,特别是对实践中出现的盗窃电能、破坏电力设施、拖欠电费、人身触电伤害等现象缺乏有效的制度安排。这些问题不仅造成有法难依,带来一系列严重后果,还成为电力体制改革的障碍。

二、电力法制定要实现以下基本目标

一是为建立一个新的电力法规体系奠定基础。二是为新的电力发展体制提供法律依据。三是建立一整套新的法律原则。四是构筑一个统一、开放、竞争、有序的电力市场。五是解决电力改革发展中的突出难点问题。如电价形成机制、电力行政执法、窃电查处、人身触电伤亡事故处理、供电专营许可制度等。总之,电力法要定位准确、真正起到保障民事主体权益、规范电力管理权力、保障电力改革发展的效用。

基于以上目标要求,在当前电力市场化改革背景下,电力法应定位为一部“现代意义上的经济法”。现代意义上的经济法是公法和私法的融合,通过综合运用各种调整手段,规范政府和市场主体的行为,达到国家介入经济生活,以维护社会整体利益的目的。电力法只有定位为现代意义上的经济法,才能包容广泛的主体、多样的制度、复杂的内容,使电力法能够涵盖行政机关的监督管理权力与法律责任、电力企业的权利义务与责任、电力市场的运作、电力设施保护等多层次内容,并综合运用民事、行政、刑事的手段调整政府与企业、企业与企业、企业与消费者之间的行为,实现电力法的基本目标。

三、电力法制定应遵循的立法理念和基本原则

确立新的立法理念和原则在中国当前全面建设和谐社会的历史背景下,电力法修改应遵循以下基本立法理念和原则。

(一) 遵循经济发展规律原则

《电力法》修改必须遵循社会主义市场经济规律和电力事业发展客观规律的原则。市场在社会主义市场经济体制中起着优化资源配置,引领经济发展的作用。因此在《电力法》的修订中,必须将优化配置资源的权限由政府交给市场,用市场价值规律去调节电力工业的发展机制。同时在认真审视电力产业适度垄断的产业特性后,用法律手段放松对发售电等竞争环节的行政管制,加强对输配电自然垄断环节的监督管理。所以应在积极探索电力发展的客观规律下,制定符合电力产业经济发展规律的电力法律规范。

(二)电力安全原则

安全产电、安全运电、安全输电、安全售电始终在电力工业发展中处于头等重要的地位。电力安全影响着各行各业和社会稳定。如果供电中断,特别是电网事故造成大面积停电,将会造成各行各业的生产瘫痪,造成社会灾难和极坏的政治影响。因此,电力安全关系到人民的生命财产安全和切身利益,关系到国民经济健康发展、人心与社会的稳定。电力安全还影响着企业本身。没有安全生产就没有效益,电力生产的劳动环境要求安全生产。因此,为了从根本上保障电力安全,应通过授权制定电力安全生产运行管理机制和长效机制、电力安全和电网突发事件应急处理机制来得以完善。

(三)有效竞争原则

市场的核心是竞争。竞争的效度直接决定了行业的发展程度,而法律是保证有效竞争的前提。故应在新《电力法》中应强调建立电力市场运行制度、竞争规则、监管机制。现阶段电力市场仍是单一的卖方市场,各省市电网企业垄断了所有的客户,且输电企业与发电企业还未撇清关系,存在着千丝万缕的裙带关系,致使电网企业很难做到公开、公平、公正。因此,必须将电力市场体制的构建列入《电力法》的修改中,设专章进行规范电力市场结构、电价、竞价模式、电力交易中心和调度的权利义务等重要经济法律关系,实现市场主体、市场模式、交易方式和市场规则等方面的改革,以引导电力工业体制的改革。

(四)统筹兼顾原则

电力立法应统筹兼顾各方利益,有力维护和平衡国家利益、企业利益与消费者利益。在不损害国家利益的前提下,最大限度的实现企业的高度竞争力,同时兼顾消费者利益,使消费者享受到优质低价的电力服务。特别是电力制定要注意给予弱势群体一定的倾斜。具体如下: 1. 立法中要体现各方平衡机制政府宏观调控、电监会专业监管、市场优化配置、企业独立经营的平衡机制应在《电力法》中明确规定。政府要减少利用行政职能直管企业的方式,将其重点放在产业政策与电力规划的制定上;电力监管企业应加强对电力市场的竞争秩序监管、价格监管上;电力行业协会应利用其内部自律机制与规章制度约束成员行为,为政府与企业沟通搭桥牵线;电力企业要为自身的生存发展负责,实现自主经营能够、自负盈亏、自我发展的目标。2. 立法要优先保障三农用电量及弱势群体的用电基本需求 我国是社会主义国家,最终目标是要实现共同富裕。因此对于弱势群体,要尽力帮助,从立法上就予以倾斜,以保证他们的优先权益。再者,农业是我国第一产业,其支柱地位决定了必须保障农民与农业用电的权益,才能更好的为其他产业服务。3. 立法要从全局出发,要充分协调各相关团体的利益不能过多地照顾部门利益,把一些产业政策性的内容列入法律条文中,以保证法律的公正性、严肃性。在立法前一定要充分听取各方呼声与建议,立法时既要有法律专业人才、又必须有经济专业人才等,以保证立法能实现国家利益、个人利益、集体利益的权衡。

(五)可持续发展原则

电力行业的发展离不开煤炭等不可再生澳门银河在线75060.com的开发与利用。随着我国经济的持续快速发展,可再生澳门银河在线75060.com可利用量急剧减少,且由于环保技术与观念的限制,导致资源利用率极低,且排放物污染严重,致使环保和资源的压力日益增大,走可持续发展之路已成为必然选择。我国目前的电力法律体系中虽然对环境保护有原则性要求,但可操作性不强,对电源开发的相关法律条款缺乏,特别是对可再生澳门银河在线75060.com、清洁澳门银河在线75060.com、新澳门银河在线75060.com的开发利用没有具体规定,也未体现惩罚分明的原则。

因此,在修改《电力法》时必须坚持可持续发展的原则,采取多种措施鼓励电力可持续发展与清洁澳门银河在线75060.com的使用。以促使电力建设与经济、社会、环境、资源相互协调。

(六)与相关法律紧密衔接原则

我国目前现行的《电力法》己经实施了近十五个年头,至今仍未修改。但与其相关的很多法律,比如:《刑法》、《可再生澳门银河在线75060.com法》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》等在其实施后,都有一定程度的修改。修改后的部门法律基本都是为适应新的经济形势、适应新时代的要求而对社会关系做的局部调整。而现行《电力法》中的法律关系并未适应时代的要求而做出必要修改。因此,不可避免的就会出现部门法律中的条款与《电力法》不吻合甚至相悖的情况。而我国法律实施时一般采纳新法优于旧法的原则,使得作为根本大法的《电力法》被其他部门法架空,陷于尴尬境地。所以,修改《电力法》时,必须要先研读与《电力法》相关的各种法律,理顺他们的关系,使之相互协调,成为一个完整的法律体系。

(七)兼顾现实性与前瞻性原则

电力行业的改革与发展不是一帆风顺的,也不是一蹴而就的。改革本身就是一个探索的历程,不确定性因素非常多,只有改革的成果才能识辨出当时道路与方向的正确与否。因此,新《电力法》在立法之初,就面临着很多不确定性。作为电力行业的指向标,《电力法》必须基于改革现状,结合别国立法的成功经验与我国电力改革的发展目标,将成熟与较成熟的意见制定下来,以体现立法的现实性。另一方面,由于法律一经确定,短期内不会变更,因此,又必须顾及到电力行业发展的趋势,将前瞻性、方向性但尚待实施和研究的意见可作原则性的规定,在条件成熟时再细化、具体化。

总之,新《电力法》的修订,必须在保证电力安全、遵循市场经济发展规律、坚持可持续发展的前提下,坚持统筹兼顾各方利益,促进电力市场有效竞争,与其他法律紧密衔接,做到现实性与前瞻性的兼顾。只有坚持以上原则,才能保证立法的全面性、科学性。

四、电力法制定应确立新的制度体系

电力立法的理念及原则要以具体的制度作为支撑。新电力法应建立以下制度体系:

(一)宏观经济调控制度。电力法要按照科学发展观,规范规划、金融、投资等规定,全面协调电力发展、经济增长、环境保护、资源有效利用等目标之间的关系,使之互相促进。

(二)电力行政执法制度。电力法的执法主体是各级政府行政部门。从执法行为上,强化监管职能和协调职能,实现许可、监督、处理等法律手段的制约性和建设性;从执法程序上,确立公开、公正、听证、说明理由、排除偏私、时限等最基本的公正程序制度;从程序上,防止克服滥用行政权力的可能,保证透明度和公众参与度。

(三)电力市场主体制度。电力市场建设必须有独立的、符合现代企业制度要求的电力企业;要建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转通畅的现代产权制度;要推进投资主体多元化,完善企业法人治理结构。

(四)电力监管制度。建立依法、独立、公正、透明、诚信的电力监管制度。要明确电监会的法律地位、监管职能、监管方式和手段,规范监管程序,建立对监管的制约机制,广泛实施公众参与和民主监督,要建立一套监督、仲裁制度,以规范企业的竞争行为,保护电力消费者的利益。

(五)电力市场运行制度。应以市场化改革和建立竞争性电力市场为核心,对市场准入、市场交易、市场竞争进行规范。一是确立电力调度和交易中心的独立地位,确保公平调度。二是降低电力市场准入标准,促进电力市场竞争。三是要完善电力企业产权交易制度。四是确立电力市场运营制度,彻底打破垄断。五是完善供用电合同制度,使厂网分开、输配分开、配售分开具有法律制度基础,各方的合法权益切实得到保障,纠纷得以迅速有效的解决。六是完善

(六)电价形成机制,建立价格调节制度,将电价从成本定价转变为以供求关系为基础的市场调节定价。

(七)法律责任制度。一是根据权责对等原则,加强对行政机关、监管部门的制约,明确规定其滥用职权、不履行职权、不按规定程序履行职权所应承担的法律责任。二是根据权利义务对等原则,加强对电力责任事故法律责任的认定,解决长期以来关于电力责任事故损害赔偿的争议。三是根据电力运行特点,规范盗窃电能的认定及法律责任。四是建立经济仲裁及经济调解制度,解决电力市场纠纷。五是建立和健全经济诉讼制度,使公益诉讼获得诉讼之救济,以实现社会权益保护目标。

2017年05月18日

赵琳:《电力法》主体概念辨析(2014年年会论文)

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余嘉庆 樊华荣:浅论《电力法》的修改(2014年年会论文)

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杨春桃:低碳电力法律制度研究:文献综述(2014年年会论文)
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