内容提要:《核安全法》快速纳入十二届全国人大二类立法项目,已由核安全监督管理部门和全国人大环资委组织立法调研和起草工作,在立法启动的强烈呼声中和行动力度上,体现了《核安全法》在核电安全和稳步发展的顶层设计中的重要性和现实性。值得沉着思考的是立法者如何实现核安全监管独立性的法律规制,重视公众对政府行政监管核安全的有效性和责任承担的更高要求,加快立法进程。

关 键 词:核 安全 法律 立法 监督

从2013年起,由国家核安全局牵头,全国人大环境与资源保护委员会主抓的《核安全法》立法起草活动已快速启动,纳入了十二届人大二类立法项目,迅速形成立法草案征求各方意见,广泛开展调研和专家咨询活动。在2014年两会期间,南方都市报记者在2014年全国两会上采访全国人大代表、中国核物理学会副理事长、中科院上海分院副院长朱志远的一篇报道——“请给中国一部核安全法”,也把《核安全法》立法的“热”推到了舆论的前沿。

文章以采访问答方式表达了全国人大代表对核安全立法的关切与期待,这在众多两会代表呼吁大力发展核电、核电走出去、启动内陆核电建设此起彼伏声浪中,加快核立法的标题虽不见诸媒体头条,但不失为核工业领域的一个惊叹号。

朱志远代表谈到,中国核能安全监管法律法规多是针对某方面急需的管理内容而制定,没有形成体系,中国急需一部核安全保障“母法”。无独有偶,军队人大代表、海军装备部政委厉延明提出,核安全问题显得愈发重要,建议《核安全法》早日出台,确保核安全管理的绝对可靠,绝对有效。全国政协委员、南开大学法学院副院长侯欣一在政协会议上也递交提案,指出现有法律体系在法律层面对核安全的基本原则、制度及监督管理体制等重大问题未作出规定,远不能适应目前核安全工作的实际需要,呼吁加快制定《核安全法》。

上述的提案其实也是日本福岛核事故后来自国家最高立法机构对核安全关切的回声。回顾2012年全国两会上,朱志远、戴仲川等60位全国人大代表就已提出优先制定《核安全法》的议案,明确包括审批管理、常规运行管理、风险监测和风险评估、核安全信息发布、核安全事故处置、核安全事故责任承担等六个方面的法律制度建设。也是从那时起,全国人大环境与资源保护委员会就下了大决心和大力度调研和启动《核安全法》的立法准备工作。

环保部周生贤部长在2011年第四次全国核与辐射安全监管工作会议上指出,中国在相关领域仅剩《核安全法》和《电磁辐射管理条例》尚未出台。环保部副部长、国家核安全局局长李干杰在去年的全国两会期间表示,《核安全法》的制订力争“十二五”期间出台实施,《核安全法》已具社会认同度、立法协调相对容易并已有工作基础,优先推进核安全立法具可行性。由国家核安全局牵头的《核安全法》起草工作于2013年启动,截至2013年12月已有两份草案上报人大相关部门,并已列入十二届人大二类立法项目,这比此前2012年《原子能法》列入国务院法制办三类立法计划微妙地高了不止一个格,优先到起起停停的《原子能法》立法前头了 。

与以往核立法的部委主导推动,讨论时日悠长的情景比,《核安全法》的立法启动之快,牵头层级之高,草案提交之迅速,就像“请给中国一部核安全法”标题那种冲击力,里外透出一股热力。

“请给中国一部核安全法!”在发展核工业六十年的中国至今还提出这样的呼声,这问题本身就是个安全问题,值得业内人士和立法工编辑沉着地思考。

核安全管理切入核工业体系的技术环节、核事故应急响应环节和事故发生后责任分担的权利义务划分之中,渗透到军事、民用领域。在这个庞大的体系中,《核安全法》该起到什么作用?侯欣一委员指出:与其他核电大国相比,我国相关政府部门设置较为复杂,职责交叉划分不清。这样的管理机制造成多头监管和管理混乱,监管资源和技术力量分散,不利于核安全。司法部司法研究所研究员刘武俊认为,在核安全立法中,要重点落实核安全监管机构的法律责任,解决核安全监管机构法律责任空白问题。朱志远代表建议,或可设立一个统一、更高级别的核监管机构,直接对国务院负责,负责核安全活动的许可登记和统一监督管理。也就是说,《核安全法》应重在监督,这是顶层架构设计的问题,也是严格设定政府监管责任的“紧窟咒”。

自美国三哩岛核事故和日本福岛核事故发生后,公众对政府行政监管核安全的有效性和责任承担有了更高的要求,西方国家往往通过议会立法的方式迫使政府强化自身责任义务,开放公众监督,限制核能开发的冲动,加大核安全经费投入。从美国和日本的反思与立法整改来看,质疑集中在政府监管的独立性、利益冲突以及核安全监管的能力水平,公众往往是基于质疑政府的监管能力,从而要求加大对既有的监管机构和监管立法的权责调整,以对公众安全负责。但从另一面也是导致了美国三十多年的核电冰冻期、日本全部核电机组停运的重要原因,源自于核安全立法变革对政府监管力度和发展动力的影响。所以,《核安全法》的规则力度也可能对现行核工业发展体制产生或多或少的影响,一定会引起各方的高度关注。

国家主席习大大于3月24日至25日出席在荷兰海牙举行的第三届核安全峰会,首次公开提出“核安全观”,也是世界各国中第一个提出“核安全观”,为国际社会提供一种基本的价值观参照,以积极影响世界核安全秩序、体系与机制的塑造。作为一个核大国,中国领导人在展示中国核工业发展方针的同时,宣示中国在核安全管理的负责任态度和建设完善体系机制的决心,核安全会将再次成为世界的热点。

核工业发展和核战略地位的维护是离不开政府的积极主导,政府往往既是监管者,同时也扮演着被监管者的角色。

我国2008年国务院大部制改革后,中国核行业主管部门有国家澳门银河在线75060.com局负责核电管理职能;国防科工局负责除核电外的核燃料循环、军工核设施管理和国家核事故应急;核安全监管和环境政策部门则是国家核安全局。此外,核行业管理和协调还涉及科技、公安、卫生、交通、国土资源、铁路、民航、军队等多个部门。被监管对象包括铀矿冶系统、核燃料生产、核电厂及各类核设施的运营与建造、放射性废物处理厂等整个核燃料循环相关工业活动及核技术应用领域,我国在核应急方面作出类似尝试,早在1995年就成立国家核事故应急协调委员会,作为国务院非常设部际协调机构,负责核事故应急准备和救援工作的政策制定和组织协调,其成员单位包括信息产业部、国防科工局、环保部等24个部门。核工业体系庞大,行政管理主导,核安全监管高层级法律缺失,以政府主导的立法工作如何严格确立政府的责任和义务,这一直是个难题。

应该清醒地看到,我国一部核法律的出台时间远长于一座核电站的建造时间,《核安全法》在“热启动”后还会经过相当长的立法调研、草拟讨论和审批程序才能成为法律。总的来说,好的开始是成功的一半,有人民代表的大力呼吁,有最高立法机构的积极推动,令人关注的核安全管理法制建设会将伴随着核工业事业发展的脚步渐入轨道,“请给中国一部核安全法”从呼声变成现实,或可期待早日成真。

 

2017年05月18日

宋志琼:我国核安全法基本原则初探(2014年年会论文)

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陈刚:核安全法热启动的静思考(2014年年会论文)

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龚向前 王晓艳:铀资源海上运输安全保障的法律问题研究(2014年年会论文)
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