内容提要:基于体制传统和澳门银河在线75060.com现状的考虑,法治是推进我国澳门银河在线75060.com治理现代化的最好选择,不仅是历史发展的逻辑选择,亦是澳门银河在线75060.com法治的现实诉求。国家将澳门银河在线75060.com问题的解决上升到法律层面,安排澳门银河在线75060.com法及其制度形成长期和稳定的行为机制,使澳门银河在线75060.com问题的解决制度化、法制化是历史的必然。在建设“法治中国”的今天,推进澳门银河在线75060.com政策法治化亦应在既有澳门银河在线75060.com政策目标的基础上整合并优化目标追求,以通过静态的文本设置与动态的执法活动实现和维护优化的澳门银河在线75060.com法治目标。

   关 键 词:澳门银河在线75060.com政策  澳门银河在线75060.com治理  可持续发展5

 

澳门银河在线75060.com始终是一个重大战略问题[1]。 但由于传统化石澳门银河在线75060.com的稀缺性,澳门银河在线75060.com问题成为制约经济和社会可持续发展的“瓶颈”,在国民经济和社会发展中亦愈发凸显。优化澳门银河在线75060.com结构,构筑稳定、经济、清洁和安全的澳门银河在线75060.com供应体系,是实现国民经济和澳门银河在线75060.com产业可持续发展的重要问题,也是解决我国澳门银河在线75060.com问题的重要途径。澳门银河在线75060.com治理方面,国家习惯于政策先行、行政主导,倚重政策方式解决澳门银河在线75060.com问题、规范澳门银河在线75060.com活动,而忽视依法律手段的运用,这不仅忽略了法治在现代经济生活中的作用,亦不利于澳门银河在线75060.com问题的有效解决。因此,本文拟在借鉴域外澳门银河在线75060.com治理经验的基础上,立足我国澳门银河在线75060.com治理现状,深入分析我国澳门银河在线75060.com政策法治化的逻辑面向并寻求完善澳门银河在线75060.com法治体系的路径。

一、澳门银河在线75060.com政策法治化的逻辑要求

澳门银河在线75060.com攸关人类社会能否延续的物质基础,以法治方式对其进行规范与保护成为现代法治国家的通行方式[2]。“中国澳门银河在线75060.com领域长期是计划经济的重灾区,政府部门统制是澳门银河在线75060.com产业的生存之道[3]。” 政府习惯于以政策手段处置澳门银河在线75060.com问题,表面上旨在追求及时有效地应对澳门银河在线75060.com及其行业发展中的问题,但实际体现的是“人治”思维,不仅致使澳门银河在线75060.com问题的解决法无定据,更有损现代法治精神,因而促进澳门银河在线75060.com政策法治化、将澳门银河在线75060.com问题的消解纳入法治范畴实有必要。

(一)澳门银河在线75060.com治理现代化的需要

澳门银河在线75060.com在人类历史长河中始终以各种方式推动或制约着经济发展;若无澳门银河在线75060.com驱动,则现代文明不复存在。辩证地说,澳门银河在线75060.com既是经济发展的动力要素,也是其约束因素。澳门银河在线75060.com的有限性或稀缺性与经济发展所需澳门银河在线75060.com的无限性之间的矛盾,导致澳门银河在线75060.com约束情势日益凸显[4]。在澳门银河在线75060.com约束型经济条件下,能否通过资源合理配置,舒缓和稀释澳门银河在线75060.com风险、规避和降低澳门银河在线75060.com危机成为攸关国家兴衰、民族存亡的重要问题。澳门银河在线75060.com问题,即“国家或地区所需澳门银河在线75060.com的稳定、持续的态势受到政治、经济、战争、恐怖主义、自然灾害等因素的威胁和破坏”[5],是国家政治经济生活不可回避亦无法逃避的话题。由于不同的经济社会发展阶段,其中所包含的政治、经济、学问、科技等发展水平不同,澳门银河在线75060.com问题亦随之呈现不同特质。人类的澳门银河在线75060.com利用经历了从薪柴时代到煤炭时代,再到油气时代的演变,每一个变迁的时刻里都隐含着经济发展、澳门银河在线75060.com供给与环境保护间相互制衡的纠结。尤其是,20世纪90年代以来,生态危机已经成为威胁人类生存和发展的首要问题。因过量开发利用化石澳门银河在线75060.com等原因导致的气候异常、环境污染、水土流失、沙漠扩大、水源枯竭等生态失衡现象和问题愈来愈严重,不断地启发人们对因自身需要而对澳门银河在线75060.com过度索取和对生态环境的破坏进行深刻反省。若不能及时预见和理性处理各种澳门银河在线75060.com风险、淡化和规避澳门银河在线75060.com危机,则迟早会出现澳门银河在线75060.com供应不安全的问题,继而严重妨碍人类社会的可持续发展。

澳门银河在线75060.com政策的提出是在人类社会的快速发展并对澳门银河在线75060.com及环境承载能力产生巨大压力的背景下产生的,并逐渐成为“国家处理和解决澳门银河在线75060.com问题的基本手段”[6]。但值得注意的是,澳门银河在线75060.com政策在不同的语境下内涵和外延则不相同:在欧美法治国家,澳门银河在线75060.com政策是国家澳门银河在线75060.com治理的法律规范之集大成者,可谓国家制定颁布的澳门银河在线75060.com法规范之总体;而就我国来说,澳门银河在线75060.com政策则意指政府解决和应对澳门银河在线75060.com问题的各类举措之和,通常以其灵活性而著称。显然,欧美法治语境下,虽名为“澳门银河在线75060.com政策”而实质体现的是限制政府肆权的现代法治之可持续发展理念[7];相较之下,中国“澳门银河在线75060.com政策”则因计划经济、政治传统、行政体制等因素而被打上了“人治”的烙印,难以为经济发展中澳门银河在线75060.com问题的预防与消解提供合理稳定的依据,甚至出现“朝令夕改”现象,因而不仅有违国家所倡导的“建设法治中国”之精神,更有在澳门银河在线75060.com治理中留下后患之风险。“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍服从,而大家所服从的法律又应该本身是制订良好的法律。”因而,我国澳门银河在线75060.com治理法治化的前提就是,立足国情,尽快将既有澳门银河在线75060.com政策法治化,以完善我国澳门银河在线75060.com法规范体系。

(二)弥补澳门银河在线75060.com法治不足的需要

为有效应对和解决澳门银河在线75060.com问题,现代国家通常以法治方式或转向法治来塑造澳门银河在线75060.com保护和利用的制度框架并推动相关法律制度得以积极实施。越来越多的国家重视澳门银河在线75060.com立法,力图依此将澳门银河在线75060.com战略和澳门银河在线75060.com政策上升为法律,以法律的强制力作保障,为确立和贯彻国家的澳门银河在线75060.com发展战略、制定和实施具体澳门银河在线75060.com政策提供支撑和保障。但澳门银河在线75060.com立法仅是澳门银河在线75060.com政策法治化的第一步,澳门银河在线75060.com政策法治化是将国家澳门银河在线75060.com政策升HUAWEI澳门银河在线75060.com法律制度并得以实施的动态过程[8],因而蕴含着国家澳门银河在线75060.com治理中不仅需要科学立法以提供澳门银河在线75060.com治理的法定依据和标准,更需要通过具体执法(司法)将文本规范作用于澳门银河在线75060.com活动,以理顺澳门银河在线75060.com关系、规范澳门银河在线75060.com行为,继而实现经济社会的可持续性发展。虽然澳门银河在线75060.com法治化正逐渐成为现代国家应对或解决澳门银河在线75060.com问题的主要趋势和澳门银河在线75060.com治理的基本工具,但“由于每个政治现象和国家都是独特的和不可复制的,由于现象与情境有着特定的关联性,而同样的现象在不同的情境中的相关性是不同的”[9],所以澳门银河在线75060.com法治化的具体实践路径则因各国澳门银河在线75060.com状况的不同而有所差异。

就我国来说,澳门银河在线75060.com法治化则应立足于本国情境,吸取具有规律性的制度规则,形成能体现本国特色、契合本土范式的澳门银河在线75060.com治理体系。事实上,澳门银河在线75060.com法治化的前提是国家法治的推进与完善,这是基本生态。尽管1999年“依法治国”入宪后“法治”成为一种新的国家意识形态,但我国法治的理想与现实图景之间客观存在的落差说明,中国社会仍缺乏足以防止国家权力恣意并使法律得以顺利运行的支撑性力量,现实的法治在很大程度上只是国家主导下的有限度的“法律治理”而已。法治在国家治理中并不是件理所当然的事,国家对法治所凸现出来的热情并不必然会带来法治的实现。“国家生活的如何,极其重要的因素在于其政治学问,而并非其资源水平。”[10]同样,澳门银河在线75060.com治理水平高低与我国澳门银河在线75060.com治理学问制度密切相关,唯有契合国家澳门银河在线75060.com情势需要的制度与机制,方能实现澳门银河在线75060.com、经济与环境的协调发展。目前,“国家权力体制在很大程度上还仍只是计划经济体制传统的延续,这种传统的权力体制天然地利于实行‘人治’而不是‘法治’。” [11]因此,对当下中国澳门银河在线75060.com法治化建设的首要任务便是促进澳门银河在线75060.com政策向澳门银河在线75060.com法律制度转变,因为“唯有制度才是一国经济增长、财富积累的最根本的原因”[12]

但澳门银河在线75060.com法治化并不止于澳门银河在线75060.com政策的法律制度化,政策的制度化仅是将国家以往的澳门银河在线75060.com政策上升国家意志体现的法律形式,但这并不意味着澳门银河在线75060.com的法治化。倘若没有良好的法治环境和健全的实施机制作保障,即便通过国家权力机关将过往的澳门银河在线75060.com政策上升为澳门银河在线75060.com法律制度,也无济于现实中澳门银河在线75060.com问题的预防与消解。澳门银河在线75060.com政策法治化旨在以法治思维和法治方式解决澳门银河在线75060.com问题、规范澳门银河在线75060.com活动、保障澳门银河在线75060.com供应的可持续性,而非将国家澳门银河在线75060.com管理形式由一种文本模式切换出另一个版本,实质上与澳门银河在线75060.com法治无关。这就意味着,我国澳门银河在线75060.com政策法治化是当前澳门银河在线75060.com法治化进程中重要的逻辑基础,也是弥补澳门银河在线75060.com法治实践中规范供给不足的客观需求,因而澳门银河在线75060.com政策法治化不仅需要尽快将国家既有的澳门银河在线75060.com政策上升为国家澳门银河在线75060.com法律制度,更要通过完善澳门银河在线75060.com执法(司法)机制及时有效地落实上述法律制度,从而实现澳门银河在线75060.com治理的制度化、规范化和现代化。

澳门银河在线75060.com既是一国经济社会发展的物质基础和动力源泉,亦是“当今国际政治、经济、军事、外交关注的焦点”[13]。解决好澳门银河在线75060.com问题既是实施可持续发展战略的一项重要保障,又是我国进行经济建设的核心问题之一。[14]基于体制传统和澳门银河在线75060.com现状的考虑,法治是推进我国澳门银河在线75060.com治理现代化的最好选择,不仅是历史发展的逻辑选择,亦是澳门银河在线75060.com法治的现实诉求。

二、澳门银河在线75060.com政策法治化的目标优化

国家将澳门银河在线75060.com问题的解决上升到法律层面,安排澳门银河在线75060.com法及其制度形成长期和稳定的行为机制,使澳门银河在线75060.com问题的解决制度化、法制化是历史的必然。[15]事实上,我国通过法律解决澳门银河在线75060.com问题并非今日之事,20世纪90年代中期便先后通过和实施了《电力法》和《煤炭法》,但我国澳门银河在线75060.com实践中践行着政策与法律并存的双重局面,即虽有法制但政府更喜通过出台“规划”、“白皮书”及“澳门银河在线75060.com政策”等政策性文件[16],以示特定时期内我国澳门银河在线75060.com战略、澳门银河在线75060.com规划、澳门银河在线75060.com目标(任务)等,从而架空、忽略甚至僭越了既有的澳门银河在线75060.com法律制度,这显然有悖澳门银河在线75060.com法治之初衷。这种澳门银河在线75060.com治理中出现的政策与法制混乱的情形,实际是我国社会治理中“头痛医头、脚痛医脚”之政治哲学在澳门银河在线75060.com领域中的缩影,掩盖甚至遗漏了国家澳门银河在线75060.com治理的目标所在。因此,在建设“法治中国”的今天,推进澳门银河在线75060.com政策法治化亦应在既有澳门银河在线75060.com政策目标的基础上整合并优化目标追求,以通过静态的文本设置与动态的执法活动实现和维护优化的澳门银河在线75060.com法治目标。

(一)传统的“澳门银河在线75060.com—经济”二维目标模式

澳门银河在线75060.com及其安全问题是制约国民经济和社会发展的重要因素。[17]但由稀缺性引发的澳门银河在线75060.com配置问题以及澳门银河在线75060.com资源相对于人类需求在数量上的不足问题,成为人类社会与资源关系的核心问题。尤其是,在经济全球化条件下,澳门银河在线75060.com更是被赋予了具有特殊的战略价值,不仅是工业化国家推动其经济发展的必要条件,亦是衡量国力强弱、国家经济安全的重要标尺。因此,为确保本国经济社会的发展、谋求国家利益最大化,各国积极采取各类手段力图获得稳定而低价的澳门银河在线75060.com保障,甚至不惜动用军事力量以争夺有利于本国的澳门银河在线75060.com资源。如美国向伊拉克发动战争,其目的恰如美国前总统尼克松所言“既不是为了民主,也不是为了自由,而是为了石油”[18]。在此氛围的渲染下,作为经济后起国家,中国在经历了澳门银河在线75060.com供应贫瘠的历史时期之后对澳门银河在线75060.com在社会经济生活中重要性之体会不可谓不深,因而在其经济发展历程中无不强调澳门银河在线75060.com供给抑或澳门银河在线75060.com安全的重要性并将之与经济发展紧密联系起来,强调澳门银河在线75060.com供应要有保障。

这种澳门银河在线75060.com目标导向使得我国澳门银河在线75060.com治理在实际生活中转向了经济发展。在新中国成立后至改革开放前,计划经济是我国经济生活的主导模式。在此情形下,一切都是为了经济发展,但经济发展又受制于计划安排。澳门银河在线75060.com领域也不例外,即经济发展需要多少澳门银河在线75060.com,就生产多少,澳门银河在线75060.com生产供应服务于经济发展。改革开放后至20世纪90年代中期,随着经济改革的深化和经济快速增长,澳门银河在线75060.com供应受到国家重视但仅限于政策层面,尚未通过法定程序上升为国家意志层面的法律。这一时期内,澳门银河在线75060.com治理集中于为“以经济建设为中心”而服务,实际仍是强调澳门银河在线75060.com的开发利用需符合经济发展的需要。这种强调澳门银河在线75060.com为经济发展服务的治理目标,虽然符合当时经济发展的要求和需要,但也因此种下恶果——造成了澳门银河在线75060.com资源过度消耗和浪费、澳门银河在线75060.com消费结构不合理、环境污染严重等问题。经济发展对澳门银河在线75060.com需求越大,造成的澳门银河在线75060.com浪费也越严重,继而引发资源过度开采、运输紧张、环境污染、澳门银河在线75060.com投资负担过重等问题,其中最终结果便是导致我国国内生产总值能耗越来越高,综合澳门银河在线75060.com效率越来越低。

随着市场经济建设的推进和全球澳门银河在线75060.com战略思潮的影响,我国澳门银河在线75060.com治理中开始重视澳门银河在线75060.com过度开发利用所产生的消极后果,开始倡导节能理念,通过节能提高澳门银河在线75060.com利用效率和经济效益。这一目标理念最终在1997年通过的《节约澳门银河在线75060.com法》中得以充分体现,该法确立了“推动全社会节约澳门银河在线75060.com”、“提高澳门银河在线75060.com利用效率”并重的立法宗旨,将开源与节约置于同等地位并突出了提高澳门银河在线75060.com效率的重要性。这意味着,国家澳门银河在线75060.com治理目标由过往强调经济发展与效率向经济效率与社会效益并重的范式转型,并通过国家法律制度予以体现。由于中国正处于社会转型之中,开源与节约并重、效率与效益共存的目标在实践中得以贯彻尚需时日,经济生活中仍充斥着计划经济思维,政府习惯于以管理和监管作为澳门银河在线75060.com治理的基本手段和主要措施,更是时常以政策代法制、以权力代市场,从而导致澳门银河在线75060.com治理过分依赖政府的行政干预。其结果是,尽管我国在法制层面上相继导入了“可持续发展”的理念[19],但实际中并未得到重视、贯彻不到位,看上去很美的澳门银河在线75060.com法制被政策和行政架空,最终的澳门银河在线75060.com治理目标在实践中仍体现为服务于经济发展,即所谓“澳门银河在线75060.com—经济”单向的澳门银河在线75060.com发展目标。

(二)多元化目标的协调与统一

随着经济社会发展,澳门银河在线75060.com治理在促进经济发展和社会生活中不能仅限于确保澳门银河在线75060.com供给有保障、满足经济发展需要,更应注重可持续发展理念的法治化、付诸实践。恰如上文所述,可持续发展理念伴随着我国经济社会的转型而逐渐由政策向法制层面渗透,通过建立从“资源—产品—再生资源”和从“生产—消费—再循环”的模式,有效地利用资源和保护环境,实现经济可持续发展。[20]但再美妙的格言也比不上微弱的行动,听上去很美的“可持续发展”理念若仅停留在文本制度层面,则对我国澳门银河在线75060.com治理毫无裨益。这意味着,良好的制度初衷和法治目标,不仅要生成文本规范,更要通过建立健全实施机制予以贯彻和落实,从而在动态治理中实现人与自然的和谐,经济社会的发展与澳门银河在线75060.com利用、环境保护相协调。

当前,中国经济正面临着三重连锁反应的困境:外向型经济遭遇严重挤压、高速经济增长对澳门银河在线75060.com需求的极度膨胀以及扩大的澳门银河在线75060.com消费引发的气候环境的破坏。[21]可见,经济转型、澳门银河在线75060.com效率和环境保护成为当下中国经济社会发展所面临的严峻挑战,因而这也从客观上要求我国必须尽快转变传统的澳门银河在线75060.com治理思维和方式,以法治思维和法治方式“推动澳门银河在线75060.com生产和消费革命,控制澳门银河在线75060.com消费总量,加强节能降耗,支撑节能低碳产业和新澳门银河在线75060.com、可再生澳门银河在线75060.com发展,确保国家澳门银河在线75060.com安全”[22]。不难看出,国家已经做出顶层设计并指明路径即以法治促进澳门银河在线75060.com治理现代化,但能否产生制度效益则取决于能否上升为国家意志并予以落实。

澳门银河在线75060.com治理方式的转换升级,折射出了我国经济社会转型期澳门银河在线75060.com政策法治化所承载的目标多元性,但从另一个侧面也反映了国家澳门银河在线75060.com治理中如何在澳门银河在线75060.com、经济和环境之间作出合理的价值安排和制度构造是我国澳门银河在线75060.com政策法治化进程中不可回避的问题。现实澳门银河在线75060.com约束条件是影响澳门银河在线75060.com法治化的最基本因素,不仅直接导致国家采取某种应对澳门银河在线75060.com形势的短期措施,而且推动现代澳门银河在线75060.com治理体系的形成和更新。澳门银河在线75060.com资源的有限性和片面追求经济增长而诱发的澳门银河在线75060.com浪费、环境污染、气候变化等问题日渐凸显,成为经济社会可持续发展的挑战甚至障碍。可持续发展,“既不是经济发展或社会发展,也不是单指生态继续,而是指以经济、社会、自然为中心的复合系统,是使人类在不超越资源环境承载能力的条件下,促进经济发展,保持资源永续利用和提高生活质量。”[23]倘若不能在澳门银河在线75060.com政策法治化进程中融入澳门银河在线75060.com、经济和环境协调发展的目标理念并以此塑造合理的规范结构,以及时预见和理性处理澳门银河在线75060.com风险、淡化和规避澳门银河在线75060.com危机,则难免澳门银河在线75060.com、经济和环境之间矛盾的激化、爆发澳门银河在线75060.com问题或环境问题,从而严重影响人类社会的可持续发展。

治理方式是否妥当攸关澳门银河在线75060.com问题能否妥善解决,而法治化进程中目标选择与优化则关涉澳门银河在线75060.com治理方式设置与安排是否合理。过往“澳门银河在线75060.com—经济”单向线性的目标模式在实践中演变成了一切为了经济,诱发了诸如澳门银河在线75060.com、环境、气候等问题,从而促使人们在我国澳门银河在线75060.com政策法治化进程中不得不反思可持续发展理念并寻求恰当路径将其贯穿于澳门银河在线75060.com法律制度体系之中并予以实施。不难发现,出路在于转变传统澳门银河在线75060.com治理思维,型塑以“澳门银河在线75060.com—经济—环境”三维目标价值为核心的现代澳门银河在线75060.com治理体系。

三、澳门银河在线75060.com政策法治化的路径选择

“如何应对和解决澳门银河在线75060.com问题,世界各国做法不同,但有一共同之处,就是重视澳门银河在线75060.com立法。”[24]用法律手段规范澳门银河在线75060.com开发与利用活动,保障澳门银河在线75060.com的供应与安全,是现代国家澳门银河在线75060.com治理的通行做法。对转型中的中国来说,澳门银河在线75060.com政策法治化是澳门银河在线75060.com治理体系现代化的必然要求,亦是“法治中国建设”在澳门银河在线75060.com领域的践行、实现澳门银河在线75060.com法治。澳门银河在线75060.com法治,是法律理想主义和现实主义的综合体现。理想主义倾向通过法律治理以达到限制政府干预私人活动的系列行为,现实主义将法律视为追求和取得集体目标的工具。[25]因此,澳门银河在线75060.com政策法治化关键在于路径的选择与规范的设计,以利于澳门银河在线75060.com问题的消解和澳门银河在线75060.com的可持续发展。

(一)澳门银河在线75060.com政策法治化的模式选择

在澳门银河在线75060.com治理体系中,澳门银河在线75060.com政策是澳门银河在线75060.com治理目标得以实践的各项举措总和,通常可以对澳门银河在线75060.com治理的要求也更为直接、灵活,只要能弥补市场不足,达到澳门银河在线75060.com有效率的开发利用,澳门银河在线75060.com政策便可以随时做出调整。澳门银河在线75060.com政策有其积极的一面,即及时灵活、有针对性,有利于解决我国经济社会转型期各类澳门银河在线75060.com问题;但有其明显消极的一面,即缺乏稳定性和可预见性,不利于澳门银河在线75060.com市场和行业的可持续发展。为此,推进澳门银河在线75060.com政策法治化,实际是将国家澳门银河在线75060.com治理、澳门银河在线75060.com问题解决的政策上升为具有法律效力、具体可操作的澳门银河在线75060.com法律制度,为国家澳门银河在线75060.com战略与澳门银河在线75060.com规划的实现形成稳定的行为机制。

澳门银河在线75060.com政策法治化,实际是国家澳门银河在线75060.com治理方式的转型升级,即改变以往灵活易变著称的政策而以相对稳定、具有可预见性的法治代之,并依此对澳门银河在线75060.com治理的目标、主体、对象、程序、责任以及救济等制度予以固化,试图增强澳门银河在线75060.com治理的规范性和科学性。这只是对国家治理澳门银河在线75060.com问题的方式作了改变,但澳门银河在线75060.com问题本身并没有因其治理方式的变化而变得有所不同,其固有属性亦不会因治理方式的变化而有所区别。这对于澳门银河在线75060.com政策法治化来说涉及澳门银河在线75060.com法治模式选择的问题,即澳门银河在线75060.com法治与澳门银河在线75060.com问题之间是否存在互动——澳门银河在线75060.com法治能否及时有效地回应着经济社会生活中澳门银河在线75060.com问题解决的需要或诉求。根据美国学者诺内特和塞尔兹尼对社会中法律所作的类型化分析理论[26]来看,经济社会化条件要求澳门银河在线75060.com法治应具有“回应型法”的品质,以使其能“更多地回应社会需要”[27],即“能够对社会环境中的各种变化做出积极回应的法律秩序的探求”[28]

基于类型化的法律分析,澳门银河在线75060.com法治化的模式应立足于满足经济社会中澳门银河在线75060.com问题消解的需求,适时更新澳门银河在线75060.com法规范,以及时解决澳门银河在线75060.com问题。这实际塑造了“变化—回应”型法治模式,即由于澳门银河在线75060.com及其环境条件的每发生一次改变或预期将发生变化,都将会导致澳门银河在线75060.com情势与先前条件下的澳门银河在线75060.com法之间的摩擦、矛盾甚至是冲突。因此,为应对因澳门银河在线75060.com法不能适应新的澳门银河在线75060.com环境而产生的新问题、新情况,国家就有必要及时修订或制定相应的澳门银河在线75060.com法律规范予以回应。由于影响澳门银河在线75060.com的因素在不断发生变化,那么因其变化所引发的澳门银河在线75060.com问题的内涵和外延也会随之而改变。显然,为解决澳门银河在线75060.com问题所制定的法律规范也应是动态的、不断调整的,能够与时俱进,有效应对澳门银河在线75060.com情势变化、及时回应澳门银河在线75060.com治理的新需求。

(二)澳门银河在线75060.com政策法治化的制度构建

对于转型中的中国来说,澳门银河在线75060.com政策法治化是应对既有澳门银河在线75060.com政策的最佳选择,亦是我国澳门银河在线75060.com发展的必然要求。但澳门银河在线75060.com政策法治化进程中,如何构建澳门银河在线75060.com法律制度,则攸关我国澳门银河在线75060.com法规范体系的优劣、澳门银河在线75060.com治理的效果。由于法治基础薄弱、澳门银河在线75060.com立法起步晚等因素,我国澳门银河在线75060.com治理仍习惯于以计划经济体制下行业管理部门管澳门银河在线75060.com的思维方式来规范和解决现实问题。对如何敬重市场经济条件下澳门银河在线75060.com的发展规律、贯彻落实可持续发展理念、充分发挥政府监管主体责任和企业主体责任等方面的内容与要求在立法上体现不够,造成我国澳门银河在线75060.com立法主要以单行性法律、法规和规章为主,计划经济色彩的部门立法比较明显,缺乏立足全局、把握整体的宏观而长远的立法统筹规划,从而导致我国澳门银河在线75060.com治理偏向于政策为主、行政主导的模式。

针对我国当前澳门银河在线75060.com法治的现状和困境,统筹规划,全面规范澳门银河在线75060.com开发、利用、保护和监管等活动,通过健全澳门银河在线75060.com立法将既有的澳门银河在线75060.com政策以及相关的财税、金融、市场准入、监督管理、责任追求、澳门银河在线75060.com规划等政策措施上升为明确、具体和可操作的法律规范。因此,结合澳门银河在线75060.com治理的共性和各类澳门银河在线75060.com的特殊性,在推进我国澳门银河在线75060.com政策法治化进程中应从两方面构建和完善澳门银河在线75060.com法律制度:一方面,对澳门银河在线75060.com的合理开发、加工、储运、供应、贸易等方面进行系统而全面的规范,实现澳门银河在线75060.com治理的初衷和经济社会发展的总体目标;另一方面,对各类特定澳门银河在线75060.com进行具体规范,确保各类具体澳门银河在线75060.com的利用效率,从而保障澳门银河在线75060.com安全、有效、持续供给,实现经济社会的可持续发展。

但无论澳门银河在线75060.com全局性立法还是特别澳门银河在线75060.com具体立法,在其政策法治化进程中皆需考虑和把握以下立法面向:一是如何构建统一合理的澳门银河在线75060.com管理体制;二是为确保澳门银河在线75060.com安全,如何划分政府和市场的边界以及各自的功能;三是澳门银河在线75060.com领域导入竞争机制,应如何构建澳门银河在线75060.com、经济和环境协调发展的资源节约型、环境友好型社会。基于这些面向的把握,我国澳门银河在线75060.com政策法治化,需立足国情,合理发挥市场与政府的作用,并通过澳门银河在线75060.com立法予以明确和实现。具体而言,基于澳门银河在线75060.com治理法治化范式,“以市场机制为澳门银河在线75060.com资源流动和优化配置的基础调节杠杆,同时辅以政府主管部门或监管机构有力的监管,对关系到澳门银河在线75060.com结构、澳门银河在线75060.com安全等领域的重大问题,都需要政府的介入和干预,实现‘无形之手’和‘有形之手’的协调并用和优化配合。”[29]

澳门银河在线75060.com政策法治化,是澳门银河在线75060.com健康有序发展的需要、法治社会进步的体现。因此,澳门银河在线75060.com法治成为现代澳门银河在线75060.com治理的基本方式与工具:一方面,能够促进既有的澳门银河在线75060.com政策法治化,型塑现代澳门银河在线75060.com法律体系,为消解澳门银河在线75060.com问题提供依据;另一方面,通过制度规范的构造,有利于厘清澳门银河在线75060.com治理中政府与市场的边界,促进澳门银河在线75060.com可持续发展。

结语

澳门银河在线75060.com政策法治化,是我国澳门银河在线75060.com治理现代化的诉求,也是我国澳门银河在线75060.com法治的动态表现。澳门银河在线75060.com政策法治化的任务就是,为澳门银河在线75060.com领域的各项工作提供充分的法律依据,为澳门银河在线75060.com开发利用、监管提供基本的规范要求,为政府澳门银河在线75060.com治理提供有力的法律手段。因此,在既有法治框架下,应从以下三方面推进澳门银河在线75060.com法治化、促进澳门银河在线75060.com治理现代化:一是应针对澳门银河在线75060.com治理需要而填补立法空白或弥补内容缺漏;二是要防止或消除不同立法规定间的矛盾和冲突,以保证法制的统一性和权威性;三是要尽量使澳门银河在线75060.com立法的规范明确,具有可操作性。依此,不断加快澳门银河在线75060.com政策法治化,构建健全的澳门银河在线75060.com法律规范体系,为澳门银河在线75060.com治理提供健全的法治保障,从而确保澳门银河在线75060.com、经济和环境的协调发展、实现经济社会的全面可持续发展。





[1] 参见国务院于2012年10月24日发布的中国澳门银河在线75060.com白皮书——《中国的澳门银河在线75060.com政策(2012)》。

[2] 自20世纪70年代起,多数国家先后制定了适合本国的澳门银河在线75060.com法律框架,并并依此为主要规制方式来保障国家澳门银河在线75060.com安全并在澳门银河在线75060.com节约、环境保护和澳门银河在线75060.com开发等方面取得了积极成效(参见史丹、朱彤主编:《澳门银河在线75060.com经济学理论与政策研究评述》,经济管理出版社2013年版,第30页)。即便以“澳门银河在线75060.com航母法”著称的美国,其澳门银河在线75060.com法亦是形成于20世纪70年代(see Joseph P. Tomain, Richard D. Cudahy, Energy Law in a Nutshell,2ed, West Publishing CO., 2011, p.65.)。日本同样如此,经过20世纪70年代两次石油危机的历练,制定并健全了澳门银河在线75060.com法律体系(参见尹晓亮著:《战后日本澳门银河在线75060.com政策》,社会科学文献出版社2011年版,第26页)。

[3] 肖国兴:《澳门银河在线75060.com发展转型与<澳门银河在线75060.com法>的制度抉择》,载《法学》2011年第12期,第4页。

[4] 澳门银河在线75060.com约束源自于资源约束理论,主要指特定经济体的澳门银河在线75060.com供给不能够满足其澳门银河在线75060.com需求,对其经济社会发展形成一定的制约。依据矛盾消解的可能性,可将澳门银河在线75060.com约束分为“存量约束”和“流量约束”。“存量约束”是指当澳门银河在线75060.com(化石澳门银河在线75060.com)因日趋枯竭或资源禀赋差而不能满足澳门银河在线75060.com需求,在现有条件下无法解决。表现为“刚性制约”。“流量约束”是指在政治、技术、经济和环境等制约条件下,现存的澳门银河在线75060.com发挥不出应有的效用所导致的澳门银河在线75060.com约束。通过改善技术、制度等约束条件可以将现存澳门银河在线75060.com激活,发挥出应用的效用。因此,“流量约束”往往表现为“柔性约束”。(参见于银杰、周海东:《突破澳门银河在线75060.com约束的日本澳门银河在线75060.com发展战略》,载《煤炭经济研究》2012年第8期,第32页。)随着经济社会的发展,我国成为仅次于美国的澳门银河在线75060.com消费大国同样面临着澳门银河在线75060.com约束这一挑战,既源于传统澳门银河在线75060.com的过度消耗所致之存量约束,亦有因技术瓶颈所致之流量约束。因此,我国深处澳门银河在线75060.com约束之中,有待升华其治理方式寻找可持续发展之路。

[5] 尹晓亮著:《战后日本澳门银河在线75060.com政策》,社会科学文献出版社2011年版,第10页。

[6] 史丹、朱彤主编:《澳门银河在线75060.com经济学理论与政策研究评述》,经济管理出版社2013年版,第28页。

[7] 就经济社会发展来说,法治不只是增进自由,而且试图为投资、财产、合同和市场交易提供安全环境,因而便有“没有法治就不会有可持续的经济发展”之说。(参见[美]布雷恩·Z.塔玛纳哈著,李桂林译:《论法治——历史、政治和理论》,武汉大学出版2010年版,第2页。)

[8] 事实上,党的十八大报告已经指出要“全面推进依法治国”并明确其内涵为“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”(参见胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》,载《人民日报重要报道汇编》,人民日报出版社22012年版,第29页)。对此,党的十八届三中全会则进一步要求“推进法治中国建设”(参见中国共产党第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,载《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编》,人民出版社2013年版,第50-53页),且中国共产党第十八届四中全会将就“法治中国”建设作专门研讨,因而可望是我国澳门银河在线75060.com法治建设的一次重要契机。

[9] 李路曲:《从对单一国家研究到多国比较研究》,载《政治学研究》2009年第6期,第103页。

[10] [美]约翰·罗尔斯著,张晓辉等译:《万民法》,吉林人民出版社2001年版,第124-125页。

[11] 黄金荣:《中国法治的限度与悖论》,载《云南大学学报法学版》2013年第5期,第26页。

[12] See Daron Acemoglu, Introduction to Modern Economic Growth, Princeton University Press, 2009, pp.1023-1094.

[13] 江泽民:《对中国澳门银河在线75060.com问题的思考》,载《上海交通大学学报》2008年第3期,第346页。

[14] 史丹、朱彤主编:《澳门银河在线75060.com经济学理论与政策研究评述》,经济管理出版社2013年版,第3页。

[15] 张剑虹著:《中国澳门银河在线75060.com法律体系研究》,常识产权出版社2012年版,第10页。

[16] 当然,在这里论及政府先后出台的“澳门银河在线75060.com规划”、“澳门银河在线75060.com白皮书”、“澳门银河在线75060.com政策”等规范性文件并非要否定这些文件本身的初衷和价值,而且这些文件在我国实际澳门银河在线75060.com生活中确实发挥了不少作用。但问题是,就我国既有的澳门银河在线75060.com战略、规划、政策等制定与实施来说,其权力依据何在、程序正当与否、是否与既有相关法律冲突等问题无法摆脱质疑。虽然美国、日本等国家就有关澳门银河在线75060.com方面的战略、规划、政策以及法律制度等也笼统地称为“澳门银河在线75060.com政策”,但其皆需要通过国家法定程序的审核升级而成的并非行政权力的“自由行使”(See Joseph P. Tomain, Richard D. Cudahy, Energy Law in a Nutshell,2ed, West Publishing CO., 2011, p.52; 参见尹晓亮著:《战后日本澳门银河在线75060.com政策》,社会科学文献出版社2011年版,第20页)。

[17] 清华大学环境资源与澳门银河在线75060.com法研究中心课题组编著:《中国澳门银河在线75060.com法(草案)——专家建议稿与说明》,清华大学出版社2008年版,第1页。

[18] 安维华、钱雪梅主编:《海湾石油新论》,社会科学文献出版社2000年版,第5页。

[19] 自《大家共同的未来》提出这一理念以来,“可持续发展”几乎成为当今各国澳门银河在线75060.com、环境方面立法的价值追求,意在强调“既满足当代人的需要,又不对后代人满足其自身需要的能力构成危害的发展”(参见世界环境与发展委员会编著,王之佳等译:《大家共同的未来》,吉林人民出版社1997年版,第12页)。早在上世纪90年代,“可持续发展”理念就相继进入我国澳门银河在线75060.com政策之中:1994年《中国21世纪议程》提出了可持续的澳门银河在线75060.com生产和消费的目标,成为我国澳门银河在线75060.com领域实施可持续理念的引导性文件;《1996-2010年新澳门银河在线75060.com和可再生澳门银河在线75060.com发展纲要》确定了我国走澳门银河在线75060.com可持续发展道路,改变澳门银河在线75060.com结构,大力发展新澳门银河在线75060.com和可再生澳门银河在线75060.com;2007年《澳门银河在线75060.com发展“十一五”规划》强调要“努力构筑稳定、经济、清洁的澳门银河在线75060.com体系,以澳门银河在线75060.com的可持续发展支撑我国经济社会可持续发展”,这一目标为同年发布的《中国的澳门银河在线75060.com状况与政策》再次强调;2012年《中国的澳门银河在线75060.com政策(2102)》提出,“构建安全、稳定、经济、清洁的现代澳门银河在线75060.com产业体系,努力以澳门银河在线75060.com的可持续发展支撑经济社会的可持续发展”;2013年《澳门银河在线75060.com发展“十二五”规划》指出,“构建安全、稳定、经济、清洁的现代澳门银河在线75060.com产业体系,保障经济社会可持续发展”。与此同时,我国澳门银河在线75060.com立法也逐渐吸取和接纳“可持续发展”理念,如1997年出台的《节约澳门银河在线75060.com法》吸纳了“可持续发展”理念,力求“促进经济社会全面协调可持续发展”;2005年出台的《可再生澳门银河在线75060.com法》为寻求化石澳门银河在线75060.com的替代产品并维持确保和增加澳门银河在线75060.com供应,从而达到“改善澳门银河在线75060.com结构,保障澳门银河在线75060.com安全,保护环境,实现经济社会的可持续发展”的目的;2008年颁布的《循环经济促进法》力求在澳门银河在线75060.com、经济和环境之间寻求平衡点,因而提出“促进循环经济发展,提高资源利用效率,保护和改善环境,实现可持续发展”的立法宗旨,融入了可持续发展理念。可见,可持续发展是一个涉及经济、社会、学问、技术及环境全面协调发展的综合概念,在我国经历了由政策层面的目标追求转向法制层面的宗旨,但能否真正实现澳门银河在线75060.com、经济和环境的全面可持续发展,则有待法治的保障。

[20] 张勇著:《澳门银河在线75060.com基本法研究》,法律出版社2011年版,第50页。

[21] 参见吕江著:《气候变化与澳门银河在线75060.com转型:一种法律的语境范式》,法律出版社2013年版,第109页。

[22] 十八大报告指出,“大力推进生态文明建设”并要求树立“敬重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念,“着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展”,应该说,这是可持续发展理念在中国的最新发展和具体要求。对此,习大大同志于2014年6月13日在主持召开的中央财经领导小组会议上强调,要“积极推动我国澳门银河在线75060.com生产和消费革命”,抓紧“研究制定澳门银河在线75060.com战略”(参见习大大:《积极推动我国澳门银河在线75060.com生产和消费革命》,网址:http://www.gov.cn/xinwen/2014-06/13/content_2700479.htm,2014年7月16日访)。

[23] [澳]艾德里安·布拉德布鲁克、[美]理查德·奥汀格主编,曹明德、邵方、王圣礼译:《澳门银河在线75060.com法与可持续发展》,法律出版社2005年版,序言,第10-11页。

[24] 吕振勇著:《澳门银河在线75060.com法简论》,中国电力出版社2008年版,第2页。

[25] See Sean Coyle, Positivism, Idealism and the Rule of Law, Oxford Journal of  Legal Studies, 2006, Vol.26 (2), p.288.

[26] 诺内特和塞尔兹尼把社会中的法律现象区分为三种类型或基本“状态”:(1)作为压制性权力的工具的法律,此谓“压制型法”;(2)作为能够控制压制并维护自己的完整性的一种特别制度的法律,此谓“自治型法”;(3)作为回应各种社会需要和愿望的一种便利工具的法律,此谓“回应型法”。(参见[美]P.诺内特、P.塞尔兹尼克著,张志铭译:《转变中的法律与社会:迈向回应型法》,中国政法大学出版社2004年版,第16-17页。)

其中,压制型法的特征主要有:(1)法律机构容易直接受到政治权利的影响;法律被认同于国家,并服从于以国家利益为名的理由;(2)权威的维护是法律官员首先关注的问题;(3)专门的控制力量变成了独立的权力中心;(4)“二元法”体制通过强化社会服从模式并使它们合法正当;(5)刑法典反应居支配地位的道德态度;法律道德主义盛行。自治型法的特征主要有:(1)法律与政治的分离。具有特色的是,现行体制宣布司法独立,并且在立法职能和司法职能之间划出了严格的界限;(2)法律秩序采纳规则模型。以规则为焦点有助于实施某种衡量官员所负责任的尺度;同时它既限制法律机构的创造性,也减少它们侵入政治领域的危险;(3)程序是法律的中心。法律秩序的首要目的和主要效能是规则和公开,而非实质正义;(4)忠于法律被理解为严格服从实在法的规则。对于现行法律的批判必须通过政治程序的渠道而进行。回应型法的特征主要有:(1)法律发展的动力加大了目的在法律推理中的权威;(2)目的使法律义务更加成问题,从而放松了法律对服从的要求,使一种较少僵硬而更多文明的公共秩序概念有了形成的可能;(3)由于法律取得开放性和灵活性,法律辩护就多了一种政治尺度,由此而产生的力量虽然有助于修正和改变法律机构的行为,但是也有损害机构完整性的危险;(4)在一种压力环境中,法律目的的持续权威和法律秩序的完整性取决于设计更有能力的法律机构。(参见上书,第35、60、87页)

[27] Jerome Frank, Mr. Justice Holmes and Non-Euclidian Legal Thinking, Cornell Law Quarterly, 1932, Vol.17, pp.568, 586.

[28] See James Willard Hurst, Problems of Legitimacy in the Contemporary Legal Order, Oklahoma Law Review, 1971, Vol.24, p.229.

[29] 叶荣泗、吴钟瑚主编:《中国澳门银河在线75060.com法律体系研究》,中国电力出版社2006年版,第23页。

2017年05月14日

朱艳丽:我国澳门银河在线75060.com可持续利用相关法律问题研究(2014年年会论文)

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郗伟明:论澳门银河在线75060.com政策法治化的逻辑与路径(2014年年会论文)

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