内容提要:当前,我国积极发展核电具有重大的战略意义,而核电发展需要稳定的海外铀资源保障。铀资源海上运输引发了飞行自由与环境安全之间的矛盾。这个问题可分别从运输国和沿海国两个角度来协调,并依据联合国海洋法公约、国际原子能机构和国际海事组织有关规则三方面强化对风险管制。国际社会应依据风险预防原则确立运输国事先通报和获批的义务,通过健全分道通行制度保障运输国的飞行自由权利,保障铀资源的安全运输。我国应依据国际法有关规则和国家利益,阐明相应的法律立场并完美相关制度。

词:铀资源  海上运输安全  联合国海洋法公约  环境保护

 

一、铀资源海上运输的安全风险和法律争议

(一)铀资源运输的安全保障问题

当前,核电发展有着重大的战略意义,不仅担负着优化国家澳门银河在线75060.com结构、保障澳门银河在线75060.com安全的重要使命,也对于减轻迫在眉睫的生态环境恶化和长远的气候变化等压力具有巨大作用。早在2009年9月29日习大大同志在大亚湾核电站延长合营期合同的签字仪式上,就表示,大力支撑核能高效安全利用,以应对全球气候变化,不断促进资源节约型和环境友好型社会建设,促进经济社会可持续发展。而发展核能,就需要充足、稳定的铀资源作为保障。随着在建机组的陆续投产,需求缺口将更趋扩大,天然铀进口量将逐年增加。目前全球铀资源的主要生产地是澳大利亚、非洲和中亚。其中,澳大利亚和非洲所产的天然铀,必须采取海运的方式才能到达中国,使得海上运输安全保障问题尤为突出。

在过去的二十年中,核材料的跨国海运遭到了沿途国家及环境组织的诸多反对。显然,核材料运输船一旦在沿岸国家领海内遭受袭击、发生海难或者沉船事故,将会对其海洋环境和海洋经济产生极大的副作用,他们的经济可能会因此遭受灾难性的破坏,本国人民的健康也会受到极大的威胁。“一旦发生船舶沉没事故,从事故发生地进行打捞儿乎是不可能的。更何况,船只的沉没并非是最严重的威胁,如果两艘运输此类高放射性核废物的船舶不幸在海上相撞,则会造成长时间且温度极高的船只大火,此时放射性粒子则会成为空降物,将周围生物体推向灾难的深渊”。除此之外,铀资源的运输具有特殊的政治敏感性,更容易成为国际舆论关注、操纵政治影响的工具。沿岸国家担心运输路线一旦为公众所知,运输船会招致恐怖分子和海盗的袭击,而这有可能导致核材料流向黑市并被用来制造“核弹”,而他们则会成为潜在恐怖袭击的受害者。

(二)近期铀资源海上运输引发的法律争议

在过去的二十年中,铀资源等核材料的跨国海运遭到了沿途国家及环境组织的诸多反对。尽管路线严格保密,处于可能路线上的阿根廷、智利、葡萄牙、南非和马来西亚等沿海国家仍公开表态其领海并不对本次运输开放。更重要的是,加勒比海各国赶在此次运输启程之前发表声明,禁止所有核材料运输船通过加勒比海,并致力于将加勒比海打造成“非核区域”。尽管日本公开表态这样的行为违背《联合国海洋法公约》等确立的飞行自由原则,但Akatsuki Maru不得不远离抗议国家的专属经济区。与此同时,绿色和平组织在法国和日本港口组织了大规模抗议,引发了暴力冲突。1992年,日本、法国和英国开始秘密进行核材料海上运输。由于满载1.7吨钚的Akatsuki Maru号运输船在未获得授权的情况下通过相关水域,因此,消息一经纰漏,很多处于可能运输路线上的沿海国家便开始抗议,有些国家拒绝核材料运输船无害通过其领海,少数国家甚至连专属经济区海域都不对其开放。沿海国家宣称他们有权依据国际海洋法的无害通过原则和国际环境法中兴起的风险预防原则拒绝核材料运输船。

这样的法律争议表面上是世界各国对于无害通过与风险预防这两种国际法原则的说明和适用存在分歧,实际上更是运输国与沿海国的利益交锋。运输国希翼保证核材料海上运输的安全并就此达成国际共识。他们担心运输路线一旦为公众所知,运输船会招致恐怖分子和海盗的袭击,而这有可能导致核材料流向黑市并被用来制造“脏弹”,而他们则会成为潜在恐怖袭击的受害者。沿海国家则更关心环境安全并也就此利益关切达成了国际共识。例如,1995年,英国船只Pacific Pintail载着高放射性核废物打算从法国驶往日本,成行之前遭遇了更大规模的抵制。加勒比海国家拒绝向其开放本国领海或专属经济区。Pacific Pintail被迫弃走巴拿马运河的路线。

二、铀资源海上运输的飞行自由及其风险规制

(一)铀资源运输国的飞行自由权

1、领海的无害通过制度

早在1964年《领海和毗连区公约》便规定:所有外国船舶在沿海国领海有无害通过权;凡不损害沿海国的和平、良好秩序或安全者视为无害通过。但在批准和加入公约的国家中有10余国家个对领海无害通过制度作了保留。《联合国海洋法公约》第17条对领海的船舶通过制度有如下规定:在本公约的限制下,所有国家,不论为沿海国或内陆国,其船舶均享有无害通过领海的权利。而第19条规定了无害通过的意义:“(1)通过只要不损害沿海国的和平、良好秩序或安全,就是无害的。这种通过的进行应符合本公约和其他国际法规则。(2)如果外国船舶在领海内进行下列任何一种活动,其通过即应视为损害沿海国的和平、良好秩序或安全:……(h)违反本公约规定的任何故意和严重的污染行为;……。”

同时,公约第21条规定,沿海国可依本公约规定和其他国际法规则,对下列各项或任何一项制定关于无害通过领海的法律和规章:(a)飞行安全及海上交通管理;(b)保护助航设备和设施以及其他设施或设备;(c)保护电缆和管道;(d)养护海洋生物资源;(e)防止违犯沿海国的渔业法律和规章;(f)保全沿海国的环境,并防止、减少和控制该环境受污染;(g)海洋科学研究和水文测量;(h) 防止违犯沿海国的海关、财政、移民或卫生的法律和规章。

2、专属经济区的通过制度

专属经济区是指领海以外并邻接领海的一个区域,即从测算领海宽度的基线量起,不超过200海里的区域。在此区域,沿海国家则有勘探、开发、养护和管理海洋自然资源的权利,以及保护和保全海洋环境的权利。船舶在专属经济区通过时享有飞行和飞越的自由。根据《联合国海洋法公约》第58条规定,在专属经济区内,所有国家,不论为沿海国或内陆国,在本公约有关规定的限制下,享有第87条所指的飞行和飞越的自由,以及与之有关的海洋其他国际合法用途。2)第88至第115以及其他国际法有关规则,只要与本部分不相抵触,均适用于专属经济区。3)各国在专属经济区内根据本公约行使其权利和履行其义务时,应适当顾及沿海国的权利和义务,并应遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制定的与本部分不相抵触的法律和规章。

3、海峡的过境通行制度

用于国际飞行的海峡是指公海或专属经济区的一个部分和公海或专属经济区的另一部分之间的用于国际飞行的海峡;这种海峡适用的是过境通行制度。《联合国海洋法公约》赋予了通过海峡的船舶更多的飞行自由,因为《公约》未将“无害”作为过境通行的一般条件加以规定,也没有赋予沿海国中断过境船舶的权利。[1]但是,《公约》也进行了一定的限定,即公约第三十九条规定了船舶过境通行时的义务:(a) 遵守一般接受的关于海上安全的国际规章、程序和惯例,包括《国际海上避碰规则》;(b)遵守一般接受的关于防止、减少和控制来自船舶的污染的国际规章、程序和惯例。公约还规定了不适用过境通行制度的海峡,这类海峡实行无害通过制度。这类海峡有:(1)在公海和专属经济区的一部分和外国领海之间的海峡,船舶通过这类海峡实际上是进入外国的海港。(2)如果海峡是由海峡沿岸国的一个岛屿和该国大陆形成,而且该岛向海一面有在飞行和水文特征方面同样方便的一条穿过公海,或穿过专属经济区的航道。这两种海峡适用的无害通过制度同于领海的无害通过制度的相关规定。

4、公海的自由飞行制度

由于公海的范围在多次争议商讨之后,最终确定为不包括在国家的专属经济区、领海或内水或群岛国的群岛水域内的全部海域,即公海对所有国家开放,并不属于任何国家的主权控制之下。所以,有关运载铀资源的船舶在公海上可能引发的争议问题和以上几种水域比起来并不是那么棘手,但是,大家还是不能忽视一个问题,就是人类对于自身生存环境和生命健康安全问题的日益关注,以及海洋的流动性带来的污染面扩大而影响沿海各国的问题。

(二)运输自由的环境风险管制

1、《联合国海洋法公约》的风险管制

根据《联合国海洋法公约》有关规定,沿海国管辖权的最重要内容之一就是海洋环境的保护和保全。其中,第192条规定:各国有保护和保全海洋环境的义务,并规定各国有依据其环境政策和按照其保护和保全海洋环境的职责开发其自然资源的自主权利;第194条规定:各国应该在适当情形下个别或联合地采取一切符合本公约的必要措施,防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染;此外,各国应采取一切必要措施,确保在其管辖或控制下的活动的进行不致使其他国家及其环境遭受污染的损害,并确保在其管辖或控制的范围内的事件或活动所造成的污染不致扩大到其按照本公约行使主权权利的区域之外。本条款中的污染包括一切来源,而其中就包括来自船舶污染。[2]

如前所述,《联合国海洋法公约》针对不同的区域就沿海国的管辖权做了不同的规定:1)在其“领海”内行使主权,可以制定法律和规章,以防止、减少和控制外国船舶,包括行使无害通过权的船舶对海洋的污染。2)也可对其“专属经济区”制定法律和规章,以防止、减少和控制来自船舶的污染。但在专属经济区内应该符合一般接受的国际规则和标准。关于船舶污染的实行,更是一项极具争议性的问题。焦点在于实行主体的确定上。发展中国家为了严格保护其海洋环境,主张应该由沿海国实行,而美国等发达国家主张应该由船旗国实行,《公约》规定了一揽子解决办法,即分别由港口国实行、沿海国实行和船旗国优先实行。分别规定于《公约》的第218条、220条、217条等。

2、国际原子能机构(IAEA)的风险管制

国际原子能机构(IAEA)有关规定涉及核材料货运安全及核材料包装安全。1979年《核材料实物保护公约》明确了保护船只运载的放射性物质的责任,见该公约第三条:“每一缔约国应在其国内法范围内采取符合国际法的适当步骤,以便尽可能切实保证其国境内的核材料,或装载在往来该国从事运输活动并属其管辖的船舶或飞机上的核材料,在进行国际核运输时,均按照附件一所列级别予以保护。”附件一对于第一类核材料的运输提出了明确要求,包括如下内容:运输时要待别小心,发送人、收受人和承运人之间要作出提前安排,而且凡是受输出国和输入国法律规章管辖的自然人或法人也要提前达成协议,具体规定转移运输责任的时间、地点和程序;要派有护送人昼夜看守,并保证同适当的后援部队保持密切联系。但该公约并未要求运输国事先照会国际社会并获得相关国家的授权,如其第六条所示:本公约不要求缔约国提供任何按照国家法律不准揭露或任何危及有关国家的安全或核材料的实质保护的情报。

1997年《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》,其在第27条写到:参与超越国界运输的每一缔约方应采取适当步骤,以确保以符合本公约和有约束力的相关国际文书规定的方式进行此类运输。除了以上的公约,国际原子能机构还提供非强制性的核材料跨国运输的安全建议,比如IAEA1990年达成了《辐射废物国际跨境运输行为守则》。尽管该守则承认每一个国家都有权拒绝核材料运输船的通过,但紧接着又声明该守则遵从联合国海洋法公约和其他相关国际法。IAEA《放射性物质安全运输规程》规定了包装和运输放射性物质的具体标准,并建立起了一个复杂的双边和多边批准系统,并以此来决定哪些核材料运输需要获得事先的授权。尽管其也明确要求运输超过一定数量的核材料需要事先照会并获得相应授权,但与陆上运输相比,海洋运输的标准还是不够严谨,因为其需要处理包括常见的国际安全特例在内的诸多特例。

3、国际海事组织的风险管制

国际海事组织涉及核材料海上运输的规则见诸《国际海运危险货物规则》及《废物规则》,这两项规则均具有强制性并已成为《海上生命安全公约》的附件。《废物规则》体现了前文提到的诸多国际原子能机构的规则,并设置了核材料运输的强制规则。其最为关切的是放射性物质的包装与运输船的结构、设计和船员,但有评论认为这些并不足以消除沿途国家受到的威胁。另外,《废物规则》并未强调沿途国家的需要被通知并给予相关授权,也缺乏对危机应对计划的规定,虽然这些都应是该被采纳的内容。

(三)途经国家的法律主张及其对飞行自由的限制

正如夏威夷大学Van Dyke(范·戴克)教授认为:“在过去的几个世纪,飞行自由支配了整个国际海洋法,但它现在面临着有关海洋环境保护和安全需要的争论……虽然大家还不完全清楚如何整理这些相互冲突的环境和安全措施,但是有关如何寻求飞行自由和沿岸国家基于自我保护进行的飞行限制这二者之间的平衡大家正在处于一个重新评估期和过渡期。大家正处在一个制定有关飞行权利和义务的法律的异常活跃时期,这个法律似乎和以前存在的法律是不同的。” 例如,智利于2002年10月修改《核安全法》:其中规定,任何通过智利专属经济区的“核物质”或“放射性物质”的运输都需要由智利政府事先授权。这种授权要求运输方保证货物不对环境造成污染 ,并且提供以下信息:船期、运载物的特征,拟采取的安全和应急措施。2004年1月阿根廷法庭作出一项判决:禁止核反应堆通过其专属经济区;阿根廷官方表示,如果此类货物通过阿根廷专属经济区,其上的负载物将被军方拦截并护送出本国领海。正因为沿岸国家纷纷施加的立法限制,2004年2月,美国放弃了把一个770吨重的退役核潜艇反应堆从南加州核电厂运往南卡罗来纳州进行埋葬的计划。

一些国家单方面采取行动以阻止核运输:如前所述,1992年南非和葡萄牙的明确要求:日本运载钚(一种放射性物质)货物的船舶要驶出其专属经济区,并且响应了来自澳大利亚的调查。日本表示,原则上所有的船舶应该留在200海里以外的区域。1995年,巴西,阿根廷,智利,南非,瑙鲁和基里巴斯明确禁止英国名为“Pacific Pintail”的核货船进入其专属经济区,智利派出了船只和飞机迫使该船舶其驶出专属经济区。1999年,新西兰发出了强烈的声明,抗议这些货物,并说明他们不应该被允许通过新西兰的专属经济区,因为“里约宣言”中规定的“风险预防原则”。

虽然核材料海上运输未曾发生过意外或放射性结果,也未对环境造成危害。但是,沿海国家认为自己拒绝核材料运输船的无害通过并不过分,具备合理担忧的理由:1)缺少沉船的应对措施。1997年,巴拿马籍轮船MSC Carla 在从法国驶往美国的途中,在距离亚速尔群岛70海里的地方发生沉船事故,这部分船体上载着11吨铯,辐射量达到330兆贝克。由于事发水域较深,法国和美国政府认为危害微不足道,并未打捞沉入海底的核材料。2)对核材料船舶的未授权造访。1998年,绿色和平组织的成员借着黎明时尚未褪去的夜色,乘小船靠近并通过绳索爬上了英国籍船只Pacifif Swan。一经登船,他们便升起了写有“No Plutonium”的抗议板,并将自己绑在了船上。虽然绿色和平组织声明,这样做的目的是为了抗议核材料海上运输,并使人们意识到核材料海上运输正严重威胁巴拿马和中美洲国家的人民和环境安全,但世人却从这起事件中意识到核材料运输船极易受到海盗和恐怖分子袭击。3)篡改安全记录。1999年,拥有包括Pacific Pintail 和Pacific Swan 在内的五艘核材料运输船的BNFL企业篡改了安全检查记录,从而使大批的核燃料容器被秘密运往日本。日本政府发现了安全记录中的猫腻,便要求这家英国企业将这些东西运回去。BNFL无奈之下职能照做,并向日本方面赔偿由此造成的损约合6000万美金。

三、国际社会解决铀资源运输安全问题的法律建议

(一)风险预防原则与运输国事先通报和评估的法律义务

风险预防原则开始纳入国际法是开始于1992年里约联合国环境和发展大会。《里约宣言》第15条要求当环境受到威胁时使用“预防途径”,其表述如下:为了保护环境,各国应该根据自身能力而广泛采取预防途径。当严重的或不可逆的损害发生时,为了阻止环境恶化,缺乏充分的科学依据不能作为一个借口从而拖延使用有效措施。而且,国际法委员会(ILC)已经把预防原则纳入到关于来自危险活动的预防跨国界的损害的2001号草案中。这些草案要求事先授权、风险评估、公告和协商。然而,值得注意的是,草案还有一项条款---出于“国家安全”而隐瞒信息。这很有可能是给那些运输核原料却坚持声称他们的运输出于安全原因需要保密的国家留有余地。虽然风险预防原则可能现如今并不能进入国际习惯法,但它是“正在发展的惯例”。

在风险预防原则的前提下,运输的国家有责任在运送核材料之前采取一些措施。这些措施包括:准备一份环境影响评估书;提前通知运输途径的国家,以便让他们准备应急方案防止意外事故的发生;与途经国家协商共同制定应急方案;预测所有可能会发生的损害。而且,沿岸国家有权要求运输核材料的船舶通过他们领海或专属经济区前收到通知,否则这些国家将终止这些运输的无害通过。同时,风险预防原则实际上是践行了举证责任倒置原则:某些特定行为可能产生的破坏环境的影响尚不确定的情况下,承担举证责任的义务转移到了行为人身上,行为人需要证明其行为并不污染环境。从法学理论上讲,这是一种保护弱者的表现,如果让途经国家去证明运输船国的行为会对海洋坏境带来损害,难度会相当大,也不具有可行性,无法更好防范风险。

1989年《关于有害危险物质以及残渣跨界运输的巴塞尔条约》普遍被认为是第一部把风险预防原则纳入法律的国际条约。《巴塞尔公约》规定:如果运输国没有提前告知并获得途径国家的批准,允许途经国家可以拒绝有害物质的运输。据此,有学者认为,铀资源运输需要提前通知沿岸国家,并事先获得其批准,以便从海路运输放射性物质。然而,《巴塞尔公约》并不适用于核材料运输。事实上,关于核材料的海洋运输,巴塞尔公约》已被两部国际条约所取代:第一部是由国际海事组织1993年制定的安全运输放射性核原料、钚以及高能级放射性污染物法典(INF法典),后纳入《海上人命安全公约》(SOLAS);第二部是1973年《关于防止倾倒废渣及其他物质而造成海洋污染的伦敦条约》。

1990年,IAEA起草了一份关于国际跨国界放射性废料运输法典,整合了风险预防原则的一些方面,包括要求在核原料海运之前提前通知和批准。这部法典很明确的阐述了沿海国家终止无害通过的权利,包括:禁止放射性废料进入、通过国家领土是每个国家的主权。每个国家在不违背相关国际法条例的基础上,可以采取适当必要的措施来保证国际跨国界放射性废料的运输。但前提是:运出、接收和途经国家在各自的法律法规范围内,收到了提前通知及得到了许可。[3]

国际法院在“乌拉圭河沿岸纸浆厂案”中认定:“事先通知义务是基于风险预防的考虑,通过必要的合作与协商将两国利用乌拉圭河时可能导致的不利影响最小化;事先通知义务是双方合作判断拟定工程的环境影响、消除或减少损害风险的基础。”但是,国际法院也认为事先通知不等于事先知情同意,不意味着反对国有实质的否决权。斯科特尼科夫法官(Skotnikov)发表声明,反对本裁决关于《规约》的说明,认为事先通知义务应当是事先知情同意。尽管回避了风险预防原则的国际法地位,但国际法院仍确立风险预防原则所涵盖的一个重要方面,即,在涉及跨界影响的活动上,环境影响评价(EIA)是国际法上的一项习惯国际法上的义务。最近,很多国际协议和条约都承认了应该事先对环境影响进行评估的必要性,甚至有个别协议草案清楚的规定了如何在国际范围内作出环境影响评估报告的程序。在Pacific Pintail运输事件中,就在Pacific Pintail抵达日本后,日本核燃料有限企业承认,他们在运输固化核废料的28个集装箱表层发现了少量的放射性物质,这一发现证实了日本并没有对其运输核物质的运输装置进行提前的评估,违背了环境影响评估的强制性规定。

(二)采取分道通行制度来确保运输国的飞行自由权利

《联合国海洋法公约》第22条作了特别规定,允许沿海国为核物质船舶的通过划定特别的海道,核物质船舶仅在该特定的海道内享有无害通过权。该公约第22条第2款规定:特别是沿海国可以要求油轮、核动力船舶或者载运核物质或材料或其他本质上危险或有毒物质或材料的船舶只在上述海道通过。该海道和分道通航制在国际飞行的海峡以及群岛水域制度中均有规定。同样也在《船舶安全载运包装式辐射核燃料、钚及高放射核废物国际章程》中有所涉及。

《联合国海洋法公约》这种特别规定,允许沿海国为核物质船舶的通过划定特别的海道,核物质船舶仅在该特定的海道内享有无害通过权。为了解决飞行自由与保护海洋环境之间的矛盾,分道通行制是一个不错的选择。既然大家害怕运载铀资源等核材料的船舶发生意外情况给沿海国家带来灾难,那么为运载核材料的船舶划定一个特殊的通道就是一个解决办法。关于这个航道的选定问题,运输国可以与沿海国家进行协商,商定的航道尽量避开可能对沿海国家造成最大影响的领海,此外,应该避开环境敏感地带,有的地区受天气、周围地形等影响容易造成污染的扩大影响,这些区域就应该避开。这样即使船舶发生了核泄漏事故,因为并不在环境敏感区,就减轻了核泄漏对于环境造成的破坏。

分道通行制度可以有效地减少有关国家的秘密运输事件。因为没有划定特殊航道,一些国家为减少麻烦又不愿意履行提前通知的义务,而且还面临着通知之后不被允许的风险,所以许多国家选择秘密运输这一危险的做法,但是如果划定了特殊航道,运载核材料的船舶不经通知和允许既可以在特定的航道上通行,而且此航道应该是经过诸多考虑之后选择下来的最优的路线,既有利于出现事故时的营救工作,又减少了与普通船舶(即未运输核材料的船舶)碰撞的几率。

但是,分道通行制在实践中也是处处碰壁的。但在实践中,使运输国家和沿海国家之间达成这样的协议,似乎是一项艰巨的任务。首先,哪片海域在海道内?沿海国家对这项协议可能有相同的看法:大家支撑它的路线,只要不经过大家的水域。这种“不要在我家后院”的邻避主义心态很可能会导致协议无限期的拖延。此外,运输国将最有可能对分道通行制度持谨慎态度,因为他们有保密性的利益,还有对保障国家安全的担忧,因为使用一个单一的海上航道会导致预测的运输模式,这很可能会被海盗和或恐怖分子团体所利用。所以实践中的一些问题还值得大家进一步去完善此种制度的适用问题。

现实中,即便沿海国家和国际社会为其划分出特别的航道,很多国家,比如日本、英国、法国往往通过秘密运输的方式,这样比较方便和避免不必要的麻烦,但是,在没有更好的解决方案的情形下,要寻找飞行自由与保护海洋环境之间的平衡点,为运载铀资源的船舶划定一条适合的特定航线仍不失为一个较好的选择,具体点,就是相关国家通过一纸协议的方式确定此类船舶的航线。通过指定特定航线,与预防原则相配套,当不幸的出现海上事故时,使有关国家迅速及时地做出反映进行救助。在沿海国各国和运输国都知道运输航线的情况下,各方能迅速的做出反应以使得损害降到最低,这远比大家都不知道航线或者运输国保密的情况下好的多。其次,在选定路线时要多方考量环境、天气等科学因素,尽量避免运输有铀资源的船舶经过环境敏感地带。这样避开环境敏感地带,即便遇有事故,也可以减少其对环境所带来的损失。再次,同一个航线应保证尽可能少的船舶同时飞行,避免碰撞带来的铀资源泄露造成核事故。最后,划定特定的航道作为铀资源运输的航道后,要通过各种途径进行特定航道的公示,尤其是要保证沿海国和运输国提前的知晓,并加强相关的安保措施,避免航线公布后被恐怖分子利用。同时,日常的监管也尤为重要,加强对秘密运输、不按照规定航道通行的国家的惩处力度,这样才不至于使政策流于形式。

四、中国的立场和对策

中国加入的一系列国际条约和国内立法也表明中国在飞行自由和无害通过方面的立场。《中华人民共和国领海及毗连区法》第六条规定:“外国非军用船舶,享有依法无害通过中华人民共和国领海的权利。”第八条第三款:“中华人民共和国政府有权采取一切必要措施,以防止和制止对领海的非无害通过。”第九条规定:“为维护飞行安全和其他特殊需要,可以要求领海的外国船舶使用指定的航道或者依照规定的分道通航制飞行。”[4]1975年,中国在海底委员会会议上又指出:“沿海国为了保护、管理、利用、探测和开发其专属经济区内的自然资源,并为进行其他经济活动,有专属管辖权,有权制定法律规章,对有关事情管制,其中就包括环境保护。”

特别值得注意的是,《中华人民共和国领海及毗连区法》第八条第二款,外国核动力船舶和载运核物质、有毒物质或者其他危险物质的船舶通过中华人民共和国领海,必须持有有关证书,并采取特别的预防措施。根据我国《放射性物品运输安全许可管理办法》核材料等放射性物质的过境运输,根据危险系数的不同,需要进行过境运输的审批或者备案,并且要持有环境影响评估的报告书。同样,《公安部、国家原子能机构核材料国际运输实物保护规定》,其中第十五条 办理外国核材料在我国过境,承办单位必须提前三十天报告公安部核材料保护办公室,经批准后,方可过境。笔者认为,中国既不能盲目的像某些运输国家那样主张绝对的飞行自由,也不可完全为了预防风险而拒绝一切核材料运输船舶的无害通过。因此,除经领海需经我国政府申请批准外,对于专属经济区等其他海域适宜只确立提前通知和环境影响评估的义务,即要求运输铀资源等核材料的国家在海上运输核材料之前,将此次运输核材料的事件以及时间和运输线路,以及相关的环境影响评估报告,提前通知途经国家,以使途经国家心中有数并提前做好相应的预防措施。这样的考虑,既是基于前述国际法规则的分析,也是基于国家间互惠规则的考虑,当我国采取通知和评估义务时,我国从澳洲安全运输铀资源时也不至于遭遇过多的阻碍。[5]

同时,中国政府在践行风险预防原则并致力于将环境损害和危险系数降到最低的同时,也可:1)推动划定铀资源运输航道路线;2)推动国际海事组织或者国际原子能机构合作建立一个中立性质的进行运输前的风险评估的国际机构和程序,从而避免完全由运输国所做环境影响评价不客观、不真实的倾向,应该由具有中立环境影响评价;3)国内应当确定由有甲级环评资质的机构来制定报告书,并且做出的环评报告书应该由国务院相关核安全部门制定格式和内容;4)建立健全与沿海各国的磋商交流机制,为运输铀资源保驾护航。

 

参考文献:

【1】   陈德恭:《现代国际海洋法》,海洋出版社2009年版。

【2】   国家海洋局政策法办公室编(第三版):《中华人民共和国海洋法规选编》,海洋出版社2001年版。

【3】   孙昌銮:《习大大如何表态核安全》,载《北京青年报》2014年03月25日。

【4】   王曦:《国际环境法》,法律出版社1998版。

【5】   谭建生:《天然铀运输难题》,载《澳门银河在线75060.com》2012年第6期。

【6】             David D. Caron & Haeey N. Scheiber, The oceans in the nuclear age.

【7】             David B. Dixon, Transnational shipments of nuclear materials by sea

【8】             Mark Beaufoy, Is the Law of the Sea Ready for Nuclear Leasing?

【9】             Van Dyke, Recent Developments in the International Law Government Shipments of Nuclear Materials and Wastes and their Implications

【10】          Duncan E J Currie and Jon Van Dyke, The Shipment of Ultra hazardous Nuclear Materials in International Law

【11】          David Van Hoogstraten & Peter Lawrence, Protecting the South Pacific from Hazardous and Nuclear Waste Dumping






[1] 过境通行是指以继续不停和迅速过境为目的而行使飞行和飞越自由,并不排除在一个海峡沿岸国入境条件的限制下,为驶入、驶离该国或自该国返回的目的而通过海峡。

[2] 按照1973年《防止船舶污染国际公约》的规定,船舶污染是指船舶由于违反公约规定排放有害物质或者含有这种物质的废液而污染海上环境。“排放”一词此处是指不论由于何种原因所造成的船舶排放,包括任何溢出、处理、渗漏、泵出、冒出或排空。可见,不论是主观原因还是客观原因,只要是发生了排放情节,就是此处所规制的内容。

[3] 根据《联合国海洋法公约》第194条有关“海洋环境保护和保全”的规定,要求各国应在适当情形下,个别或者联合地采取一切符合本公约的必要措施,防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染,并且采取一切必要的措施,确保其管辖和控制下的活动的进行不致使其他国家及其环境遭受污染的损害。。此条款也说明,作为运输铀资源等核材料的船舶的船旗国,也应该采用该预防原则来防止核事故对环境可能造成的严重损害,船旗国和运输国都应当对其船舶行为负责。也就是说,根据预防原则,运输国应该做出环境影响评估以及安全方案,并将其提交给沿海国或相关的国际组织,以便确认此类运输行为符合环境标准及安全标准。《联合国海洋法公约》第204条规定:各国应在实际可行的范围内,尽力直接或者通过各主管国际组织,用公认的方法观测、测算、评估和分析海洋环境污染的危险或者影响。特别应不断监视其所准许或者从事的任何活动的影响,以便确定这些活动是否可能污染海洋环境。

[4] 1972年中国代表海底委员会第三小组发言,指出敬重沿海国权利,各国有权在邻接其领海的一定范围内采取必要措施,保护自己的海洋环境免受外来的污染,即防止海洋污染的管辖权,特别是对防止船舶污染。1976年,联合国海洋法第三委员会议上,中国就船舶污染的防止进行发言,指出:“沿海国在领海内有制定法律和规章防止船舶污染的权利,当然,也要考虑到国际飞行便利这个因素;在经济区和大陆架上,沿海国有权根据本国的实际情况制定法律和规章以防止船舶污染;对于国际海域,在国家一律平等的基础上,共同制定防止船舶污染的国际规则和标准。”关于专属经济区通行制度的立场,中国在1973年7月14日的海底委员会上,提出了《关于国家管辖范围内海域的工作文件》中规定:一切国家的船舶和飞机在经济区内的水面和上空的正常飞行和飞越,应不受妨碍。其他国家在沿海国经济区内进行的一切活动应该遵守沿海国有关的法律和规章。

[5] 由于没有国际上统一的规定,不同国家对于运输船舶在提前通知方面有着不同的要求:(一)只要求提前通知的国家有:阿拉伯联合酋长国、巴基斯坦、吉布提、加拿大、葡萄牙等;(二)要求不仅是提前通知,通知后还必须得到本国授权才能通过的国家有:马来西亚、沙特阿拉伯、伊朗、埃及、土耳其、几内亚、阿曼等;(三)即使提前通知,基于安全考虑也不允许通过的国家有:菲律宾、尼日利亚、海地、委内瑞拉、阿根廷等。

2017年05月14日

陈刚:核安全法热启动的静思考(2014年年会论文)

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