内容摘要:在我国现有的环境法律框架下,碳税制度的运行主要面临四大挑战:与现有税收的矛盾、与碳排放交易制度的冲突、税收征管组织架构的调整以及与国际贸易规则的协调。保障碳税的施行需整合碳税与排污收费制度,调整现有环境税收的税率;需与碳排放交易制度衔接使达标排放企业享受碳税减免;需构建碳税征收动态平衡管理体系和综合性数据库系统;并设计与国际贸易规则相契合的碳关税制度。

词:碳税  法律保障  功能  建构

 

一、引言

作为应对气候变化的有益制度工具,碳税不仅得到了各国立法者的关注,更引发了国内外学者的热烈讨论,与其相关的理论和实证研究成果也如雨后春笋般不断涌现。这些成果覆盖了碳税开征的必要性与可行性、碳税征收的经济与环境影响预测以及碳税的制度构成与征收方案等核心问题。[1]由此形成的主流观点更是认为碳税开征具有必然性,需要立法者加以把握的主要是开征的时机与强度问题。可见,基于国外的部分成功实践与国内学者较为深入的前期研究,学界对于开征碳税的态度较为积极,且充满强烈的理论自信。然而,国内目前对碳税征缴所涉问题的研究确如前述这般令人乐观吗?大家认为似不尽然。碳税制度的健康运行及社会正效应的充分发挥不仅需要对其自洽性、科学性和有效性的分析与推演,更离不开对其运行环境和制度保障机制的推敲与构建。可是寻遍既有研究成果,极少有学者对后者进行深入地研究。这种状况必将阻滞碳税制度的有效施行。事实上,在我国目前的制度环境下,碳税制度的有效推行将不可避免地遭遇以下四方面的制度障碍与挑战。

首先需要协调的便是碳税与既有环境税种之间的关系。目前,我国整体税费体系复杂、税目庞多,与环境保护相关的税费项目主要有排污费、燃油税、资源税等,但这类项目数量较少且环境效益不明显,并没有充分发挥抑制空气污染的效果。因而,引入以降低能耗、减少二氧化碳排放为目的的碳税制度无疑对实现温室气体排放目标具有重大意义。[[2]]然而,税收政策涉及国民经济发展的各方面,作为一项新的环境税种,碳税的设立必然会产生牵一发而动全身的效应,对现有的环境税费制度产生广泛影响。碳税与现有税费制度产生的矛盾如果不能得到有效化解会引起整体税收的混乱,甚至会通过澳门银河在线75060.com密集型企业的成本转嫁,降低中国经济的整体竞争力。为了将税收调整产生的经济和社会成本降到最低,必须将碳税与现有环境税费项目进行一对一的整合,继而逐步实现以绿化为导向的整体税制结构的优化升级。[[3]]

其次需要衡平的是碳税与碳排放交易制度的衔接。201110月底,国家发改委下发了《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》,批准北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳开展碳排放权交易试点工作。深圳市已于2013618日正式试行碳排放交易,初步建立碳排放权交易制度。湖北省预计20138月也将正式启动碳排放交易。[4]鉴于我国已经开始建立碳排放交易制度,碳税开征必然面临着如何与碳排放交易制度相衔接的问题。碳排放交易制度与碳税具有相同的环保目标,即抑制含碳污染物排放、减缓温室效应,理论和实践均证实碳税和碳排放交易并非对立关系,关键取决于制度设计前瞻性。一方面,由于碳排放交易以设置与企业排放源直接对接的减排配额为前提,因此在已确立碳排放交易体系的省市遇到来自企业方面的较大阻力,这凸显了碳税的作用。另一方面,碳税或碳交易又各有优劣,两者的衔接模式决定了它们优劣势可能显现的不同效应。最优组合能够有效弥补制度缺陷,实现最佳的节能减排效果;次优或者劣势组合可能使碳税的运行环境更加复杂、混乱,从而对整个节能减排经济政策的稳定性和有效性产生负面影响。

再次需要建立成本可控而实效显著的税收征管体制。碳税开征主要涉及到税收方案的制定,二氧化碳排放的监测和计量,碳税的征缴、管理和使用,以及违法处罚四项工作。碳税制度区别于常见的经济性税收制度,它具有强烈的环境保护目的,因此单纯依靠既有税收征缴体制实施碳税是不科学的,与碳税相关的各部门之间的责权分配模式对碳税政策的实行效应有决定性影响。

最后需要确保碳税政策与国际贸易规则相契合。碳关税作为国内碳税政策的辅助措施,主要目的是抑制外国对我国的碳泄漏,本质上仍属于国内税收,只是该项税收政策的施行不仅受到国内法律的约束,还需要满足国际贸易规则的要求。在理论层面,碳关税在WTO框架下的合法性存在较大争议,有学者认为碳关税违反了国民待遇原则、最惠国待遇原则,实际上是一种贸易保护措施[[5]];也有学者认为碳关税符合《关贸总协定》第3[[6]],第20(b)(g)款的规定[[7]]。在实践层面,2009 6月底,美国国会通过《清洁澳门银河在线75060.com与安全法案》(American Clean Energy and Security Act),第一次提出了碳关税相关条款,决定从2020 年起开始实施碳关税,对进口的排放密集型产品,如铝、钢铁、水泥和一些化工产品,征收特别的二氧化碳排放关税。我国的排放密集型工业品出口量位居世界首位。根据世界银行此前发布的研究报告,如果美国碳关税全面实施,中国制造可能将面对平均26%的关税,出口量因此可能下滑21%[[8]]在国内碳税政策施行之后,我国在国际贸易中的这种被动地位有可能得以改变,但这种改变必须具备两项前提条件:一是碳关税法律规定的合法性证成;二是碳关税制度的设计有效可行。如果不能使碳关税设计有效地配套国内的碳税施行,在发达国家碳关税即将推行的复杂背景下,我国国内经济活动的稳定性和国际贸易的竞争力可能面临重创。

二、 碳税法律保障机制的功能

碳税法律保障机制是以整合碳税与现有环境税费、协调碳税与碳排放交易制度的不同功能为手段,以实现碳税环境、经济与社会效应最优化为目标的一系列协调机制和保障措施的总称。碳税制度的实行过程是一个完整的链条,主要包括碳税导入、碳税征收和效果评估三个环节,在经济全球化的背景下,国内碳税政策的实行还需与国际贸易规则相符合,因此碳关税的制度设计也是碳税法律保障制度的重要内容。

(一)碳税导入法律保障制度

我国启动全面税制改革迄今已有19年,这期间逐步开征了包括资源税、消费税、增值税在内的多个税种,但是这些税种绝大多数并非以环境保护作为直接目的。[[9]]这与世界范围内出现的税收体系绿色化的改革趋势相去甚远。而碳税的开征则恰好为我国环境税收的绿色化改革提供了契机,为建立具备自洽性的环境税费体系提供了可能。理论上所讲的自洽性(self-consistency)是带有主观性的自我协商、自我控制、自我允准和自我认同,是概念、观点、假设、结论之间的内在一致性。简单地说,一种理论体系是否具有自洽性,重点是看该理论体系能否根据社会进步要求与人的发展需要不断实现自我建构和自我完善。[[10]]具体到环境税费法律领域,其制度的自洽性指的便是各种环境税收以及这些税收的征收对象、征收范围、征收过程和征收效果能否满足环境保护事业的要求和中国生态文明社会建构的需要。由于我国此前的环境税费法律体系中并未包含碳税这一适切生态规律与经济规律的新类型,因此促成碳税与其他环境税费的相互协调便成为以自洽性建设为核心内容的碳税导入制度的重要功能。

(二)碳税运行法律保障制度

碳税运行法律保障制度是看得见的手看不见的手的相互配合。人类生产生活负外部性对大气带来的污染是导致气候变暖的原因之一。一般而言,解决环境负外部性的方式主要有三种:政府命令控制、市场调节和企业自我调节,在应对具体的负外部性时这三种工具通常相互结合、共同作用。依据庇古税和科斯定理,降低二氧化碳排放的手段分别是实施碳税和碳排放交易制度。碳税虽然依赖市场作用,但在本质上是一种经济性的政府控制措施,具有行政强制性,而碳排放交易则更自然地体现了市场经济的调节作用,交易行为须依据等价交换的市场规律运行。因此,将碳税与碳排放交易制度相协调在本质上是政府管制与市场调节有效结合的必然要求。无论是碳税还是碳排放交易,二者的主要作用对象均包括大型澳门银河在线75060.com企业,因此调动企业的主观能动性可以更好地实现节能减排任务。碳税与碳排放交易制度结合的实质是将三种有效解决经济负外部性手段有机统一。

企业自我调节手段的运用体现了国家对企业公民资格的敬重。在每个国家中,公民身份的规定与国家本身的法律规定是一致的。许多社会已经从一种绝大多数人被看作统治对象的状态发展为另一种状态:在这种状态下,权利和义务变得同等重要,公民的权利已逐渐变得普遍化了。[[11]]公民资格一方面密切地相关于自由主义的个人权利和资格的理念;另一方面又内在地相关于社群主义的共同体成员资格和忠诚纽带的理念。[[12]]传统观念中,企业只是一个经济主体,通过运用市场竞争规则和商业战略实现利益最优。随着全球化的发展,在更加多元的商业环境中,企业尤其是跨国企业慢慢意识到社会责任的重要性,于是企业公民的概念应运而生。[13]企业主动承担道德性的社会责任体现了企业公民的社会性,即企业的基本职责和行为限制均由社会规定,这种道德层面的限制往往会以法律条文的形式表现出来,从而赋予企业明确的法律义务和责任。[[14]]现代社会中,国家对企业公民资格的认可程度越来越高,不仅强调企业履行对社会的义务和责任,同时也注重赋予企业公民对等的身份权利。

确保在发展经济的同时不得对人们赖以生存的生态环境造成污染和破坏是现代企业公民应负的社会责任。企业承担碳减排的义务就是在履行其作为企业公民对社会承担的环境责任。不论是通过上缴碳税还是加入碳排放交易体系,都是履行责任义务的行为表现。因此,应通过碳税运行的法律保障制度赋予企业在一定条件下享有自主选择参加碳排放交易或者缴纳碳税的权利。这既体现了国家对企业公民身份的认可和对私主体行为自主性的敬重,又实现了政府干预、市场调节和企业调节三种工具的优化组合。

(三)碳税效果法律保障制度

碳税效果法律保障制度即构建碳税征缴与动态平衡制度,是为了确保碳税征收管理的合理有序、保证税收收入合理使用而构建的技术性措施、行政管理体制、减免优惠措施以及奖惩激励等措施的集合,是对碳税导入和运行机制的深化与拓展。

构建专业化税收管理机构、明确不同管理部门的责任和分工是发挥碳税运行正效益的组织保障。20 世纪80年代以来,新兴古典经济学家阿林·杨格认为,分工和专业化是效益递增实现的机制,分工和专业化程度一直伴随着经济增长的全过程,他的主要思想后被称为杨格定理Young Theorem)。[[15]]税收管理机关依据国家法律法规,对税收参与国民收入分配的全过程进行决策、计划、组织、协调和监督,以保证税收作用得以发挥,专业化的税收管理机关是税收顺利开展的组织保障。[[16]]碳税作为一种新型的税收形式,必然也需要建立这种科学且高效率的运行管理机构。

构建碳税的激励机制旨在降低碳税的累退效应,保持企业的竞争力。碳税运行会加重整个社会的经济负担,产生一定的制度运行成本,要降低这些负面影响就应在实施碳税的同时,寻求社会整体税负水平的稳定。根据国外经验,实行碳税的国家都会采取相应的激励措施,通过税收优惠、税收返还等制度,以合理的形式将碳税收入返回到整体国民经济各个环节中,从而保证碳税实行对社会产生正效益,克服其负面效果。

确立碳税违法处罚制度体现了碳税法律保障制度对正义价值的追求。这里所说的价值追求不同于经济学和伦理学中的税收正义。它们眼中的税收正义多聚焦于对税收本身是还是的评价。而碳税法律保障制度的价值追求则侧重于使守法者的利益得以维护,使失序者的行为受到追究。碳税适用于碳排放行为的所有主体,缴纳碳税是每个行为主体的法律义务,任何个体的偷税、漏税或者逃税行为都会对其他社会成员的利益产生危害。因此需要建立欠税、偷税、漏税处罚系统,使违法者的社会成本内化于其自身,从而实现碳税制度对正义价值的追求。

(四)碳关税法律制度

关于碳关税的概念,目前学术界主要有三种观点:一是直接针对产品或服务征收的关税;二是通过边境调节税的手段对产品或服务的进口环节征税;三是强制要求从总量排放与交易体系或排放交易体系下购买排放额度。[[17]]其中,第二种观点是以进口国国内有相应国内税为前提在边境采取的调整措施,因此,在我国探讨开征碳税的背景下,碳关税在本质上是一种边境税收调整措施(Border Tax Adjustment)。而其对我国国际贸易的保障功能则体现在如下四方面:[[18]]

第一,就产业发展而言,对不采取二氧化碳减排的国家进口到我国的产品征二氧化碳税,可以保护我国同类产品及相关产业的竞争力。第二,就国际贸易而言,它是应对外国碳关税的必要手段。一方面,我国在国内对相关产品征收碳税后,依据禁止双重征税的原则,该产品出口到其他采取碳关税措施的国家时可避免被再次征收碳税;另一方面,对国内的产品征收碳税,否定了他国征收碳关税的基础。例如,美国《清洁澳门银河在线75060.com法案》规定的边境碳调整的对象是没有采取减排措施国家的出口产品。碳税本质上属于减排措施的一种,碳税制度实施后,我国出口到美国的产品便剥离于被征收碳关税之列,从而有效地保护了我国产品的出口竞争力。第三,就外交谈判而言,制定碳税政策促使我国在国际温室气体减排中处于积极主动的地位,有助于为我国参与国际规则制定创造更多的话语权。第四,就环境保护而言,碳关税能够弥补外国澳门银河在线75060.com密集型产品在我国消费过程中排放的温室气体的治理成本,抑制外国的碳泄漏,保护我国的大气环境。

三、 碳税法律保障机制的构建

(一)碳税导入法律保障的设计

1.与排污费的整合

开征碳税可以弥补排污收费制度的不足,有效减少温室气体的排放。西方各国普遍开征的环境税主要有:空气污染税、水污染税、固体废弃物税、噪音税、垃圾税、注册税。其中,空气污染税就包括二氧化碳税、二氧化硫税、碳氢化合物税,而我国排污费的作用、目的和国外环境税相似。有学者认为我国排污费改税在理论上可行但实际操作困难,我国现行的纳税人自主申报、税务机关重点稽查的税收征管模式,无法适应排污费改税的需要,因为排污企业容易为逃避税收而瞒报、少报污染物排放量,而税务机关事后稽查又很难取得可靠的凭据(如废气已经飘散、污水已经流走等),反而可能导致大量税收漏洞的形成。[[19]]但实际上排污费的问题远比排污税多。排污收费强制力弱、固定性差,容易产生议价收费人情收费的情况。[[20]]因此,尽管费改税存在一定的困难,但费改税可以强化税收的刚性并明确经济活动的成本预期,企业的社会效益和环境效益反而都会提高。

在理论上,为避免重复征税,我国开征碳税后需要将排污费中针对含碳废气征收的污染费剥离出来,亦即将排污费中的空气污染费改为空气污染税,归入到碳税中。但在实践中,由于包括二氧化碳和氮氧化物在内的空气污染物多属于混合污染物,所以前述的剥离手段在技术上很难实现。因此大家建议废止空气污染费制度,对向大气排放废气的企业征收包括二氧化碳税在内的空气污染税,以提升费改税尝试的实际效果。

2.替代燃油税

整合碳税与燃油税的前提是考察两个税种的征收目的和效果是否重合。碳税的征收主要为了减少二氧化碳等温室气体的排放,保护大气环境;燃油税最初是替代养路费开征的,目的是节省化石澳门银河在线75060.com、减少环境污染,因此二者在税收目的上有一定的重合。但它们也有三个明显的区别:一是碳税可以同时作用于煤炭、石油等澳门银河在线75060.com开采阶段和终端消费阶段,而燃油税只作用于末端的燃油消费环节;二是碳税作用于存在碳提取行为的所有领域,而燃油税仅针对交通运输领域的燃料使用;三是碳税税款可应用于政府行政管理的多个领域,而燃油税的用途则仅限于建设、保养或者管理高速公路、水路和航空运输。[[21]]在北欧国家的税法实践中,瑞典对铁路运输及其他陆地运输使用的天然气征收碳税,对个人运输设备的燃料和润滑油征收碳税;丹麦对铁路运输及其他陆地运输使用的汽油征税;丹麦、芬兰、挪威对个人运输设备的燃料和润滑油征收碳税;大部分北欧国家对柴油都征收碳税;荷兰对航空运输业征收碳税。[[22]]北欧国家针对交通领域征收的碳税其实质与我国的燃油税类似,据此,大家认为碳税可以替代燃油税在交通运输领域发挥更明显的碳减排效应。

3.与其他相关税收的协调

1994年税制改革以来,我国逐步形成了以流转税和所得税双税并重的税收体系,设立了23个新税种,其中增值税、消费税、资源税、车船税等都与澳门银河在线75060.com生产消费有直接或间接关联。为避免对长周期投资行为的打击,碳税的引入一般都避免直接与所得税发生关联,而多是通过调整包括增值税在内的流转税、资源税和车船税的税率来实现税收中立和抑制减排的效果。[18]2同理,由于对消费税或者增值税的微小提高便会对整体的消费行为和投资行为产生消极影响,因此以附加税的方式间接实现碳税的引入不仅更易被纳税主体接受,还可以通过税收返还、税收减免等优惠措施缓解税收调整给经济活动带来的消极影响。[[23]]

流转税,主要包括增值税和消费税。增值税的目的是促进清洁澳门银河在线75060.com的使用,最大限度的减少环境污染,因此可以将碳税附加在与化石澳门银河在线75060.com相关的增值税税目中,包括煤气、石油液化气、天然气、居民用煤制品、原油。[[24]]同时,应将消费税中对成品油的税收适当调低,如汽油、柴油、润滑油、溶剂油、石脑油、航空煤油、燃料油,将碳税作为成品油的附加税开征。最后,应当新设煤炭消费税,和其他成品油一样,将碳税作为其附加税进行征收。以附加税形式开征的碳税税率通常很低,且可通过降低流转税税率的方式来保障社会总体税负水平的稳定。

资源税。资源税的应税产品包括原油、天然气、煤炭、矿产、盐等。资源税中与污染相关的税目主要集中在矿产品、澳门银河在线75060.com产品的开采环节,而碳税的重点主要聚焦于消费环节,因此碳税的引入对资源税的影响不明显。

车船税,是行为税的一种。由于碳税与车船税的征收效果和作用形式不同,碳税无法替代车船税发挥调节社会财富分配的作用,因此车船税仍应该保留,至于其节能减排的效用可以通过开征机动车碳税来填补。

4.新征机动车碳税

机动车碳税不仅不会重复征收,反而是对燃料碳税的有益补充。消费者对于环境效应的考虑具有盲目性和短视性,在购买机动车时,更多地只考虑机动车的价格、款式,而不是今后燃料的品种和燃料的消耗量,因而有必要在机动车购置时设置一项碳税,用以培育低碳消费的观念。机动车碳税通过价格信号和低碳信号引导企业生产节能环保车型,促进机动车市场结构的优化。这种效果是其他环境税无法实现的。开征机动车碳税后,应将消费税中的小汽车、摩托车使用税废止或者调减,以配合碳税的实施。

综上所述,碳税与现有环境税的整合应该坚持以下原则:首先,保持社会税负水平稳定,避免整体经济活动产生较大波动。其次,碳税具有附加税和独立税两种形态。在经过一段过渡期后,可通过将二氧化碳税固定化的形式实现碳税由附加税向独立税的转化。最后,碳税制度设计应体现较高的灵活性。通过对税率、作用领域和作用对象的动态调整,确保碳税生态效益的持续性。

(二)碳税运行法律保障的路径

作为控制温室气体排放的两种典型制度实践,碳税与碳排放交易各具特点。前者具有公开透明与成本可控的优点,却伴有生态效益不确定的固有制度缺陷;[[25]]后者具有敬重价值规律与生态效益确实的优点,却伴有成本不确定兼具政治复杂性的缺陷。[[26]]因此,单凭碳税和碳排放交易制度任何一方的作用都不能实现最佳的节能减排效果,这便激发了国外关于碳税与碳交易制度两种不同衔接模式的研究。

一是瑞士模式。瑞士在国内先后引入了碳税制度和碳排放交易制度,并且出台了相关的法案允许企业在缴碳税抑或加入碳排放交易体系两者之间进行自主选择。[[27]]瑞士模式的特征是在碳排放交易的减排效果不明显时开始征收碳税,但如果企业签署减排协议,则可以避免被征收碳税;碳税和碳交易制度是同时运行的,但不同时作用于一个共同的企业或者澳门银河在线75060.com领域。采取瑞士模式的国家还有荷兰。例如,荷兰的澳门银河在线75060.com税并不对煤碳和天然气用户开征,因为碳排放交易体系已经将煤碳和天然气领域的排放企业纳入其中,这两种澳门银河在线75060.com的使用者已经对碳排放支付了对价。[28]

二是英国模式。碳税和碳交易制度同时存在,但是并不排除在共同领域同时作用的可能性。英国政府出台了应对气候变化的一揽子方案,同时施行碳税制度和碳排放交易制度,但是允许企业签订气候变化协议,依据该协议,澳门银河在线75060.com密集型企业只要达到一定能效或减排目标,即可获得减免80%气候变化税的优惠。[29]瑞典也采取这种方式,但是为了避免对企业竞争力产生过大的影响,规定了被纳入排放权交易体系企业的碳税减免规则。

上述两种模式都致力于节能减排的目标,但是政策实行方式却存在很大差别。瑞士模式的优点在于开征碳税对企业产生的压力可控,因为企业有自主选择适用何种机制的权利,因而自愿减排的效果很明显,但是这种模式的缺点在于排除了碳税和碳排放交易制度互补适用的可能性,反而容易受到碳税或碳交易制度单方面缺陷的影响。比如碳税单独作用难以克服碳税累退效应的负面影响,而碳排放交易制度的单独作用则面临着排放权初始分配领域存在利益输送与寻租空间等突出问题。由于现实国情的制约,我国在短时期之内很难建立起真正以大气环境容量为基准的碳排放交易制度,因此为发挥这两种制度的协同效应,建议采用互不排斥的英国模式来处理我国碳税与碳交易制度的衔接问题。对上缴碳税且已加入碳排放交易体系的企业,可以适当的降低碳税或者给予同等标准的碳税优惠。值得注意的是,很多碳价格机制的基础都很狭窄,确保碳税开征具有广泛的税收基础和较低的操作成本尤为重要。

(三)碳税效果法律保障的框架

开征碳税涉及到碳排放监测计量、碳税宏观政策制定与调整、碳税与碳排放交易的动态协调、碳税征缴与处罚等多项工作,较一般税种的征收与监管复杂得多。因此,需要建立一套综合性的行政管理机制与之配套。在此方面,欧洲国家挪威、丹麦、瑞典、荷兰和比利时等国建立绿色税收改革委员会(Green Tax Reform Commission)的实践值得借鉴。如荷兰的绿色税收委员会(Green Tax Commission)建立于19953月,由包括环境、会计与法律专家、政府官员、大型企业管理者以及国会议员组成。委员会建立之初就明确其职能具有综合性的特点,既包括评估和制定促进环境保护与可持续发展的所有税收政策,同时还有权调整现有税收结构并协调税收与相关政府管制工具的关系。

同理,我国开征碳税也将涉及环境保护部、国家发改委、财政部与国家税务总局等多个机构职能的协调与整合。因此大家建议比照欧洲国家开征碳税的实践,分设宏观、中观与微观三个层次落实碳税实施的管制平台。在宏观层面,建立一个类似于欧洲绿色税收委员会的高级别碳税征管委员会,由相关政府部门的主要官员、大型企业管理者、非政府组织与公众代表及专家学者共同组成,以综合引导并监督碳税的计量、征收、奖励和处罚等宏观政策与法律环节的工作。在中观层面,可以将碳税实施所涉及的碳排放监测计量、碳税宏观政策制定与调整、碳税与碳排放交易的动态协调、碳税征缴与处罚等工作分别授权由环境保护部、国家发改委、财政部与国家税务总局具体实行,以形成各部门依各自专长分工负责的管理格局。在微观层面,需要建立一个包括上述各部门、涵盖各项工作且具有实时动态分析功能的综合性数据库系统,作为碳税征缴与动态调整的技术基础和碳税实践状况的发布平台。建立在实时监测基础之上的这一平台,将使我国税收征管机关真正具备对碳税缴交主体的动态监管能力。以此为据,监管机关可针对不同类型纳税主体的实际情况动态调整税收优惠、税收返还等激励类政策实施力度并强化对违法排放与欠税行为的跨地域、跨部门、跨层级监管力度,提高税收执法的透明度。[[30]]在条件成熟时,可以借鉴美国环保署碳排放量披露制度的做法,将该平台所掌握的排放源缴交碳税或参与碳排放交易的状况向公众披露,[[31]]以构建更广泛的碳税实施监督基础。[[32]]

(四)碳税与国际贸易规则的协调

       虽然学界对碳关税合法性的研究存在重大分歧,但是大部分学者并不否认,经过科学的设计,碳关税能够符合WTO贸易规则的相关要求。

       碳关税属于国内碳税的组成部分,是环境税的一种。[[33]]因此,碳税立法需符合WTO中有关环境问题,亦即GATT2条第2款的规定。该条款要求不得阻止任何缔约方对任何产品的进口随时征收下列关税或费用:(a)对于同类国内产品或对于制造或生产进口产品的全部或部分的产品所征收的、与第3条第2款的规定相一致且等于一国内税的费用……据此,碳关税的设计必须保证:(1)对进口产品征收与同类国内产品相等的税收;(2)使国内外相同产品的税负相等;(3)在边境征收,从而符合GATT3条第2款的规定。[4]78

       WTO规则允许针对最终产品征收关税(产品税),并且只允许对融入最终产品的投入征收过程税。如果碳关税针对的是产品生产过程中排放的二氧化碳量则不符合WTO可征税的范围,例如美国在《清洁澳门银河在线75060.com与安全法案》中的规定就违反了WTO的规则。[4]78-79因此,我国碳关税的设计应该回避以产品生产过程中排放的二氧化碳量为基准征收的方式,而应以产品的含碳量或者在消费中可能排放的二氧化碳量为征税依据,进而实现由不符合WTO规则的过程税到符合WTO规则的产品税的转变。碳关税应当被认定为适用GATT20条环境例外条款的规定,因而是合法的。

此外,由WTO争端的相关案例可知, 碳关税可以被视为对GATT20条的引言及环境例外条款的适用。[34]因此,我国在碳关税的立法技术上要重点考虑三个因素:一是碳关税的目的应旨在保护可用尽的自然资源;二是碳税对国内和进口产品均应施加限制;三是不基于产品进口国不同而给予不同的待遇。

四、 结语

碳税制度的有效运行有赖于作用于碳税导入、运行和产出三个环节的碳税法律保障机制的先行确立。而作为碳税重要表现形式的碳关税的施行还与国际贸易活动密不可分,必须与WTO规则巧妙衔接方能作用于法律实践。可见,碳税法律保障机制的构建是一项长期而复杂的工程,需要在我国环境税改革的总体实践中不断斟酌和深化。因此笔者希冀本文的一孔之见能诱发学界对这一问题的关注与深入思考,从而为实现碳税制度设计的最优化略尽绵力。




2017年05月11日

董 岩:我国区域碳交易法律风险的识别、评估与应对(2014年年会论文)

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