内容提要节能减排成为21世纪我国应对环境污染和气候变化的重要举措,受到各级政府的重视。在从计划经济向市场经济转型中,地方政府将压力性体制移植到节能减排和环境治理中。目标责任制和一票否决制作为地方政府的政治激励方式在国家“十一五”规划中成为节能减排的基本方式,并在“十二五”期间得以完善。在压力型体制中嵌入市场化机制是节能减排实现长效机制的必然要求

关 键 词压力型体制  节能减排  目标责任制  实质参与

 

从上世纪70年代末开始,中国开始了“摸着石头过河”的改革开放政策,中央和地方政府关系也发生了深刻变革。与长期计划经济体制不同的是,中央政府由于受到了机构协调及财政资金不足的限制,其对经济社会发展的影响一定程度上受到了限制。[1]进入21世纪后,节能减排成为应对环境污染和气候变化的重要举措,地方政府在传统压力型体制下目标定位于经济增长和社会治安等领域,对节能减排和环境治理存在选择性实施,一定程度上导致了环境恶化。向市场经济转型将是一个长期的社会、技术和制度变迁过程,如何在传统命令-控制体系中嵌入市场机制是地方政府、不同企业面临的新课题。国家“十二五”规划及十八届三中全会提出了美丽中国与生态文明建设目标,对节能减排提出了更高要求。今后的节能减排要求重视发挥市场的决定性作用。市场化节能减排机制与传统压力型体制的冲突又需要探讨二者之间的协调思路和方法,这也是本文写作目的所在。基于此,本文探讨了节能减排在我国的制度实践、实施方式及与压力型体制之间的关系,提出了在这种转型体制下各类参与主体尤其是政府和企业的激励机制、行为选择及存在问题,进而提出市场化节能减排机制设计和实施中务必关注的核心问题。

一、节能减排实践历程

在以短缺经济为特征的计划经济时期,节能是各级政府和企业的重要工作任务,开源节流是经济重工业化的重要环节。节能工作在作为国家基本经济政策依据的国家“五年计划”中也有体现。国家“五年计划”虽然不是法律,但是它是由国家最高权力机构通过的法律性文件,其内容可以有法律效力。在具有长期人治传统的我国,许多人甚至认为国家计划的地位比法律还要高,而把法律视为实施国家计划的工具。[2] 1982年国家“六五”计划中明确提出“要大力降低物质消耗,特别是澳门银河在线75060.com消耗,有计划有重点地对现有企业进行技术改造,广泛开展以节能为主要目标的技术革新活动。”这是国家“五年计划”第一次强调节能的重要性,节能政策成为之后国家“五年计划”的必备内容。

与计划经济体制相适应,这个时期节能工作的主要特征是进行命令-控制式的管理。主要节能活动包括:澳门银河在线75060.com供应计划管理,企业用能实行配额管理,强化企业节能,进行节能技术革新,加强节能宣传和技术服务。[3]尤其是用能配额制度成为节能极为重要而有效的措施。[4]行业和企业都设立了配额,超过配额消费的澳门银河在线75060.com需要支付2-3倍的更高价格。政府在全国设立节能技术服务中心提供节能信息和培训,节能投资享受还优惠贷款利率和税收减免。结果在1981年到1995年间,节能投资大幅度增加,1980年至2001年期间,澳门银河在线75060.com消费弹性系数也较低。2001年中国加入WTO之后,由于中国加速向市场经济转型,重化工业在整个产业结构中比例快速上升,忽视了节能工作,澳门银河在线75060.com消费弹性系数处于高位。[5]在获得快速经济增长的同时,中国二氧化碳排放量迅速上升,2006年成为世界最大排放国。[6]为应对节能减排的严峻形势,中央政府在国家十一五规划中提出了到2010年单位国内生产总值澳门银河在线75060.com消耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%的约束性指标。约束性指标在预期性指标基础上进一步明确并强化了政府责任的指标,是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量,确保实现。十一五规划提出了结构节能、技术节能、管理节能强化措施,加大环境保护力度,实行强有力的环保措施等政策。

二、压力型体制在节能减排领域的运行

(一)压力型体制要义

压力型体制形成于我国从计划经济向市场经济转型阶段,压力型体制是指地方政治组织为了实现经济赶超,完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。[7]压力型体制围绕数量化指标和任务展开,要经过指标任务的确定、派发、完成和评价四个阶段。[8]

压力型体制具有三个结构要素:1.数量化的任务分解机制。体现为在制定了社会经济发展目标和接到上级任务后,党委和政府把它们进行量化分解,通过签订责任书的形式层层下派到下级组织以及个人,要求其在规定的时间内完成。2.各部门共同参与的问题解决机制。有两种表现方式:一种是各部门的工作要围绕党委和政府的工作计划和工作重点进行安排,这是纳入下级工作计划的常规方式;另一种是各部门抽调人员或者整个部门一起行动,完成来自上级的临时性任务或工作。3.物质化的多层次评价体系。对于完成指标任务的组织和个人,除了采用授予称号这样的传统精神鼓励的方式外,还增加了包括升级、提资、提拔、奖金等物质奖励。在惩罚上,对一些重要任务实行一票否决制,即一旦某项任务没有达标,就视其全年工作成绩为零,不能获得任何先进称号和奖励。多层次体现为,评价主体不仅包括党委系统的组织部门、政府系统的人事部门、本部门的组织人事部门,还增加了纪律检查委员会、部门内部的下级干部和普通工作人员等。[9]

(二)以目标责任制为核心的实施过程

压力型体制下节能减排是围绕目标责任制展开的,以国家“十一五规划”为例可以得到恰当说明。目标责任制在国家“十一五规划纲要”写入节能减排约束性指标后才真正移植到节能减排领域。其实施过程是:

第一步,环境污染加重使得中央国家机关认识到节能减排需要党和中央政府的参与和决策。在中央政治局2005年提出20%的节能减排目标后,国家“十一五规划”提出了到2010年节能减排的约束性指标。

第二步是将节能减排目标进行分解。在目标提出后,国务院批准了由国家发改委上报的节能减排指标分解实施方案,重申节能减排约束性指标具有法律约束力,各省、自治区、直辖市必须严格实施确保完成目标。国务院要求在科学测算的基础上,把节能减排各项工作目标和任务在省级五年规划中明确,并逐级分解到各市(地)、县和重点企业。

第三步,为了完成节能减排目标,中央和地方权力机关、政府机关及参与企业加密切协作,积极行动。在政府层面,中央政府要求地方各级人民政府对本行政区域节能减排负总责,政府主要领导是第一责任人。国家先后实施了十大重点节能工程、千家企业节能行动等重大节能减排项目,制定、提供财政税收优惠政策,提供系统节能减排技术和管理培训。国家发改委同30个省级政府和一些中央企业签订“责任书”,省级以下政府同辖区内企业签订“责任书”,逐级逐个落实节能减排目标。在权力机关层面,国家和地方权力机关对有关法律法规进行了相应修订。全国人民代表大会常务委员会修订通过了新的《节约澳门银河在线75060.com法》,规定了中央和地方政府在节能规划编制、实施、报告方面职责,并规定国家实行节能目标责任制和节能考核评价制度,将节能目标完成情况纳入地方人民政府及其负责人考核评价范围。[10]企业层面,参与的国有企业在企业内部建立起了多层级的节能目标责任体系,把节能目标分解到各个部门、车间及班组。

第四步是评价考核。中央政府强化了政策措施的实行力,加强对节能减排工作进展情况的考核和监督,国务院有关部门定期公布各地节能减排指标完成情况,进行统一考核。发展改革委、统计局和环保总局分别会同有关部门制订《单位GDP能耗统计指标体系实施方案》、《单位GDP能耗监测体系实施方案》、《单位GDP能耗考核体系实施方案》(“三个方案”)和《主要污染物总量减排统计办法》、《主要污染物总量减排监测办法》、《主要污染物总量减排考核办法》(“三个办法”)。依据这些政策规定,对各地区节能目标责任评价考核结果经国务院审定后,作为对省级人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据,实行问责制和“一票否决”制。未达标的省级政府及主要领导不得授予年度奖励和荣誉称号,并在评估结果公布后一个月内提出书面整改意见。对评价考核结果为未完成等级的企业,予以通报批评,一律不得参加年度评奖、授予荣誉称号,不给予国家免检等扶优措施,对其新建高耗能投资项目和新增工业用地暂停核准和审批。对千家企业中的国有独资、国有控股企业的考核评价结果,由各级国有资产监管机构作为对企业负责人业绩考核的重要依据,实行“一票否决”。

在“十一五”规划20%的约束性指标下,我国“十一五”期间节能减排取得了巨大成就,“十一五”期间的大部分量化指标已经达标,这期间,行政的高效压力功不可没。

(三)“十二五”时期的完善

“十二五”规划沿袭了“十一五”规划节能减排约束性指标和节能减排目标责任制的有效做法。首先,“十二五”规划《纲要》提出到2015年全国万元GDP能耗下降16%,单位GDP二氧化碳排放降低17%,非化石澳门银河在线75060.com占一次澳门银河在线75060.com消费比重达到11.4%等约束性指标。其次,国务院印发了《“十二五”节能减排综合性工作方案》(以下简称《方案》),提出了50条政策措施,从三个方面提出强化节能减排目标责任的任务。一是合理分解节能减排指标。综合考虑经济发展水平、产业结构、节能潜力、环境容量及国家产业布局等因素,将全国节能减排目标合理分解到各地区。二是健全节能减排统计、监测和考核体系。加强澳门银河在线75060.com生产、流通、消费统计,建立和完善建筑、交通运输、公共机构能耗统计制度,完善节能减排统计核算、监测方法及考核办法。三是加强目标责任评价考核。把地区目标考核与行业目标评价相结合,把落实五年目标与完成年度目标相结合,把年度目标考核与进度跟踪相结合,以解决“十一五”时期节能减排工作前松后紧等问题。国务院每年组织开展省级人民政府节能减排目标责任评价考核。之后,为贯彻落实十二五规划《纲要》,推动重点用能单位加强节能减排,强化管理,国家发改委等12个国家部委局制定了《万家企业节能低碳行动实施方案》。该方案明确了万家企业范围、强化节能减排目标责任制的要求、有关部门工作职责等内容。“十二五”规划及后续的政策措施对新时期节能减排低碳战略具有非常积极的保障作用。

党的十八大把生态文明建设摆在“五位一体”的高度,美丽中国的提出成为我国节能减排各级政府工作的新挑战和新契机,以各级政府主导的节能减排目标责任制为核心的环境治理机制将延续并得以完善。

三、压力型体制对市场化节能减排机制的限制

压力型体制是在经济社会转型过程中产生的,带有明显的政府主导色彩。这在相对较短时期内实现节能减排目标,改善生态环境质量,构建环境友好型社会具有非常积极意义。同时,压力型体制下的惯常做法直接移植到节能减排实践中具有不容忽视的问题,需要分析、甄别。

(一)压力型体制是以指标和考核为核心的政治激励

压力型体制在节能减排领域的适用晚于经济发展、社会治安治理等领域,一个主要原因是环境污染问题在进入21世纪后才真正成为我国各级政府关注焦点。在中央政府没有把节能减排指标作为“硬约束”之前,地方政府推动节能减排是不受欢迎的、不明智的做法,不但会对GDP做“减法”,对地方政府干部考核也影响甚微。在这种政治激励逻辑中,节能减排显然不是地方政府最优选择。比较制度分析显示地方政府的财政激励与地方经济绩效之间存在正相关关系。在较强财政激励的国家,地方商业发展会更健康。反之,弱财政激励国家的地方经济发展较差。强财政激励国家非国有企业发展较快,国有企业也会进行更大力度改革创新。[11]

为了向国际社会和国内民众展示政府对重大国际民生问题的重视,中央政府不断将干部考核指标体系中的“硬指标”内容和数量扩大化。由最初的经济增长、财政收入、计划生育扩大到社会治安、信访及群体性事件等维护社会稳定相关的指标。有学者指出,干部考核指标体系是目前中央政府对地方官员的核心政治激励方式,仍然体现出明显的“压力型体制”的特点。这种以指标和考核为核心的“压力型”政治激励模式,由于其在指标设置、测量、监督等方面存在的制度性缺陷,未能对地方的政策实行者起到有效的直指激励作用。[12]对改革开放后湖北、浙江地方主要官员政治流动性的经验研究发现,自上而下的干部管理体制形成的政治激励很大程度上造成了扭曲的政策实行结果。因为干部考核指标只看重地方干部在经济增长方面的政绩,忽视了其他方面的政策领域。[13]

(二)压力型体制制约市场机制,导致选择性实施

市场化节能减排机制的核心是通过构建市场主体内部激励约束,以契约为中心的交易安排,典型的如发电权交易、碳排放交易、合同澳门银河在线75060.com管理、环境自愿协议等。节能减排太过依靠行政手段忽视了市场机制的作用导致只有在行政手段的推力下节能减排才有可能出现进步,一旦行政手段松懈,或将出现倒退情况。由此,若“十一五”节能减排告一段落,那么“十二五”期间的节能减排是否还能继续?因此,有必要在“十二五”期间继续以量化指标带动经济结构的转变,由行政向市场方向过渡。[14]我国地方政府在经历财政分权改革以后,地方政府及其领导者与当地经济发展存在着密切关联。地方政府行为与当地经济发展和当地企业存在着千丝万缕联系,通常把发展当地经济作为优先目标。这样一来,分权实施体制就给节能减排政策实施带来了挑战。在经济社会转型期,节能减排大政方针及法律法规虽然由中央供给,其实施则主要由地方政府负责。由于对当地经济发展的传统关注,地方政府往往有不同的价值追求,包括忽视环境保护和可再生澳门银河在线75060.com发展等方面,这与中央政府的追求不可避免存在一些冲突。[15]既然可以在经济发展和社会治理的不同领域、不同目标之间做出选择,地方政府优先实施干部人事考核评价体系中权重较高的目标和任务,尤其是偏向具有“硬约束”和“一票否决”性质的“政治任务”。由于节能减排和环境保护等在“十一五规划”之前未成为中央政府的“政治任务”,也没有作为干部人事考核评价体系的重点,地方政府有意识地忽视环境治理在所难免。许多地方政府的实践也表明,“一票否决制”在我国已实行了30多年,在社会治安综合治理、招商引资等领域起到了重要作用,但是一些地方政府存在借用“一票否决制”给当地优先发展事项“加压”,导致下级不惜造假穷于应付、依上级行政不依法行政等。各地普遍在中央要求的计划生育、综治、减轻农民负担、环保、食品安全等事项的基础上,追加了安全生产、信访、招商引资等指标的一票否决。

环保领域,同样存在考核指标“一票否决制”。但是环保领域的一票否决在地方未落到实处。一家民间智库对全国各省市的政府环境绩效评估进行广泛调研后发现环境保护指标“往往成为虚设的指标”。[16]地方政府和企业节能减排指标“软实行”的一个结果是,到“十一五”中后期,大部分省市未能完成中期目标。在中央政府强力推动下,一些地方政府动用了临时强制性措施,包括强制性拉闸限电、关停交通灯等有损生产生活的行为。[17] 由此观之,严格认真贯彻落实中央环保政策和法规,在节能减排领域真正实施目标责任制和一票否决制,加大节能减排指标的考核力度,是推动地方政府切实重视环境保护的必要手段。这种体制将使得地方政府将节能减排作为优先选择,从而在短期内收到实效。

(三)节能减排是一项长期事业,需要市场主体实质参与

“冰冻三尺非一日之寒”,节能减排是一项复杂长期的事业。这就要求把政府主导与企业、组织、个人的参与紧密结合,环境治理要从政府“独奏”变成多方主体合奏的“交响乐”,使企业、组织、个人尤其是“两高一低”企业有动力去选择从事节能减排事业。需要注意的是,国有企业与民营企业在节能减排中的动力和压力有着明显区别,相应的激励机制也必须有所不同。例如,参与“千家企业节能行动”的企业均为国有企业,政府对国有企业管理者制定了相对完整的监测考核评价体系,国有企业和《节约澳门银河在线75060.com法》所规定的重点用能单位会优先选择实质性参与。对于民营企业而言,更为关注节能减排给其带来实实在在的经济利益。如果节能减排不能提供适当经济激励,民营企业会倾向于不参与或仅仅形式上参与实质上应付。笔者近年对一些企业、行业协会的实地调研事实上也说明了,民营企业参与节能减排的基本动力是经济利益考虑。在不太重视声誉机制和考虑违规成本-收益之后,一些高耗能高污染企业选择了不参与。政府对民营企业的约束明显比国有企业低,民营企业节能减排过程中处于压力型体制的边缘,受政府制约也少,主动参与目标责任制的动力也较低。[18]这说明,在节能减排机制设置中,需要考虑企业性质,差别对待不同性质企业,诱导不同企业承担“共同而有区别”的责任,通过不同的强制性、诱致性制度变迁实现节能减排目标上殊途同归。

四、结语

压力型体制在我国经济社会转型期将继续成为一种制度化存在,这种体制下的节能减排也将延续和完善“十一五”期间的有效做法。在压力型体制中嵌入市场化机制是节能减排实现长效机制的必然要求,企业和地方政府需要做出调整。对于企业而言,我国节能减排法律、法规、政策及措施不可避免地会比之前更为缜密严格。外部宏观政策制度变化将“倒逼”企业更加重视节能减排。企业需要做出战略调整才能在新的市场竞争中胜出。积极参与、提升形象、与政府和当地组织合作是企业必不可少的发展策略。对于地方政府而言,要在压力型体制下驾轻就熟,既要必须考虑节能减排的“政治压力”,又不能割裂与当地企业的传统紧密联系。在很难找到一劳永逸的节能减排措施情况下,地方政府需要深入理解不同企业的真实需求并尽可能把实现市场化节能减排机制嵌入、内化到企业需求实现过程中,这样才能避免作为节能减排主体的象征性参与或者不参与。

2017年05月11日

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