内容提要:矿产资源利益并非单纯的经济利益,而是包含生态利益在内的复合利益。矿产资源生态利益是社会公共利益,需要政府公共权力予以保障。而我国目前的矿产资源利益保障立法引导思想及法律制度均缺乏对生态公共利益的保障。本文对此立法缺陷提出通过重构资源税制度寻求保护生态公共利益的资金,同时通过矿山环境恢复保证金制度和矿产资源开发生态环境国家补偿制度分别治理属于“新账”和“旧账”的生态环境问题,实现对矿产资源生态利益的系统保障

词:矿产资源利益  生态利益   公共利益  制度保障

 

一、矿产资源生态利益厘定

(一)矿产资源利益是包含生态利益的复合利益

矿产资源利益是指矿产资源具有的能对人们包括物质、精神、生态需要在内的各种社会需要的满足。矿产资源利益对社会主体需要的满足是多方面的,不是一种单一利益,而是一种复合利益。

首先,从时间维度上来看,矿产资源利益包含代内利益,也包含代际利益。矿产资源本身是一个具有动态性的概念,其随着时代的不同而有所发展。因此,矿产资源利益在不同的时代包含的内容也不相同。随着可持续发展理念的提出及完善,代际发展与代际公平成为大家社会发展关注的重点内容。随之而来的,矿产资源利益除了包含当代人可以享有的利益(即代内利益)之外,自然也含有后代人应当可以享有的利益,即代际利益。理论上讲,对矿产资源利益后代人拥有和当代人同等分享权,但是在当下的利益分配中,后代人尚未出场,无法在下表达自己的诉求,这就要求大家在利益分配中考虑后代人的代际利益。

其次,从利益的外在表现来看,经济利益、社会利益和生态环境利益是矿产资源利益应有的内涵表现。

矿产资源的经济利益是指矿产资源可以为主体带来的经济上的好处:开发矿产资源、出售矿产品可以获得销售收入,这是矿产资源经济利益的最直接体现;矿产资源出租、矿权作股可以获得收入,如美国联邦在1955年至1989年34年间矿产使用费就高达150亿美金,收入了地租1.82亿美金,这构成美国政府财政收入的一部分;储备矿产资源可以增值,矿产资源越来越少,越来越稀缺,但在未来很长时期内资源替代和重复利用均不能彻底解决矿产资源的供需矛盾,矿产资源会变得越来越贵重,为储备主体带来增值利益。

矿产资源具有社会利益满足的特征:一方面表现为正的社会利益,即矿产资源会为人类社会带来人们所积极追求的那些利益,如矿业所带来的工作岗位对社会就业需要的满足,矿产资源本身所具有的科研、美学、史学价值[1]对于人类社会需求的满足,这些均是矿产资源社会利益的正的体现,表现为对人类社会需求的积极满足;另一方面矿产资源的社会利益也会表现出人们所不追求或不希翼的负利益,如矿产资源开发利用所产生的一系列社会问题,包括贫富分化以及社会冲突事件的发生。

矿产资源是由地质作用形成的天然富集物,它本身就是自然生态环境的组成部分,其存在本身就是生态环境利益的体现:矿产资源存在,不构成其生态环境利益的消耗;矿产资源被开发减损,则意味着其生态环境利益的损耗。长期以来,人类一直认为环境是大自然赐给人类的财富,不是资源,矿产资源生态利益一直被大家片面追求经济利益的经济活动所忽视。但事实上,环境中的环境要素在很多场合下同时被表述为自然资源,这体现了环境本身的资源性;也即环境既包括有形物质性实体,也包括具有舒适性服务和环境自净功能的实体。

(二)矿产资源生态利益的公共利益属性

    矿产资源生态利益是矿产资源利益的重要组成部分,是社会公共利益。“生态利益”作为一种客观存在越来越多地被人们关注,同时在不同学科领域中被广泛研究。通过对学界关于生态利益的定义研究可以看出,无论是哪种学说,均体现出生态对于一定主体的满足,这种主体有限定为人类的,也有将其扩大为生物的。据此,生态利益有广义狭义之分:广义的生态利益是指生态系统各要素以及生态系统本身为人类的生存和发展所提供的经济满足和生态功能的满足;而狭义的生态利益则仅指生态系统及其各要素对人类生存和发展的生态功能的满足。

资源的社会性及公共物品属性决定了生态利益是一种公共利益,而非私人利益。资源的社会性,是指在现实制度框架中无论资源为私人所有还是国家所有,究其根本,资源最终应属于全社会成员共同所有,应通过其利用最大限度地增加社会的整体福利。其核心在于全社会的人只有合理、节约、高效利用资源的义务,而没有浪费资源的权利[2]。资源的社会性在保障现实权利主体对资源享有资源物权的同时,限制其对资源生态功能的破坏,满足全人类对于资源狭义生态利益的追求。这就决定了生态利益,尤其是狭义的生态利益,不是为某一特定主体享有的私人利益,而是为社会公众所享有的公共利益。生态利益不同于私人物品,具有一定的公共物品属性,不能为私人所独占,是公共利益。所谓公共物品,依照萨缪尔森的理论是指消费上具有非竞争性和非排他性的物品。所谓非竞争性,是指一个人对公共物品的使用或消费不影响其他人也对该物品的消费和使用;非排他性则是指一个人在消费某公共物品时并不会使别人丧失对该物品消费的可能性。生态利益具有以上部分属性。当一个人或一些人享受生态系统或其要素提供的生态功能时,并不影响他人继续享有的可能性,但是若无限制地消费该生态利益,则会对他人生态利益的满足造成一定的影响。因此,对于环境要素的使用并不单纯是权利主体“个人”的事,它会影响到其他人公共利益的享有。正如有的学者指出的那样,人的环境利益包括经济利益、资源利益、精神利益、生态利益,其中除了经济利益具有极强的个人性,可以为民商法、经济法调整之外,其他三类环境利益属于公众环境利益,只能为公众集体享有,只能由环境法予以整体保护。现代的环境法律体系正是在为这三种不同的公众环境利益提供保护的基础上建立起来的。通过对公众环境利益的维护可以有效地实现环境利益平衡[3]”。

二、矿产资源生态利益保障制度的缺陷

(一)立法引导思想上忽视生态利益保护

矿产资源利益实现过程侵害生态公共利益,然而,在矿产资源利益分配以及保障的诸多立法中却忽视了生态利益的保护,只是着重关注经济利益。矿产资源是十分重要的自然资源,通过对其的开发利用,人们可以获得各种满足并实现若干价值。这种满足和价值就是矿产资源利益,其包括经济利益、社会利益及生态利益。一般而言,人们在矿产资源利益实现与分配过程中较多关注经济利益,对社会利益及生态利益则较少关注,社会利益、生态利益的分配与保障则长期处于真空状态,既没有法律制度的保障,在实践落实中也往往以极少量的经济补偿草草了事。但事实上,矿产资源的开发利用活动,也就是矿产资源利益的实现过程对于生态公共利益的损害是极为明显的。一方面,矿产资源存在于地球生态系统的岩石圈,本身即是生态环境的重要组成部分,与大气圈、水圈中的其他资源一起组成生态系统。矿产资源被开发利用即意味着组成生态系统的岩石圈受到了侵扰,不再是原本完整的生态面貌,而这种侵扰本身就是对生态系统完整性的破坏与损害。这种破坏、损害后果并不是由几个开发者自行承担的,而是由全社会共同承担,侵害的全社会对于生态系统完整性享有的应有利益,是对社会公共利益的损害。另一方面,矿产资源利益实现除本身构成生态系统完整性的破坏外,还会额外产生大量污染物造成环境污染。矿产资源的开发既要利用大量澳门银河在线75060.com与材料,又会产生大量污染物,排放废气、废水、废渣。这些污染物并不是生态系统原本就有的组成部分,而属于生态系统的“外来物”,需要生态系统进行降解、净化,而且有些污染物是根本无法在生态系统中降解净化的,只能是长期累积。在生态系统的降解净化过程中,若污染物排放过量,或者排放的污染物属于无法降解的物质,则生态系统就无法完成这些污染物的降解净化,产生水污染、大气污染、土壤污染等各种环境污染,直接或间接地侵害社会公众的生态利益,进而影响公民的身体健康。

(二)法律制度设计忽视生态利益保障

矿产资源利益实现过程对生态公共利益产生了诸多负面影响,但我国现有分配制度却并未考虑这一利益的损失,存在立法空白。矿产资源开发活动具有显著的外部性,其在生产经营过程中产生了大量的环境污染和生态破坏。而生态环境本又具有公共物品的属性,对生态环境的负面影响显然是对社会公共利益的侵害。目前,因矿业开发造成的生态环境恶化已经相当严重。较为明显的包括地面沉降、土地塌陷引发的山体滑坡和泥石流等地质次生灾害,地下水源枯竭,地表水污染严重,植被破坏严重加剧水土流失和土地沙化、干化,矿业“三废”产生严重的污染并危害人体健康以及生态环境整体恶化等严重后果。目前我国涉及矿产资源开发利用的法律制度包括矿业权制度、矿产资源有偿使用制度。其中前者是实现矿产资源价值的法律手段,为潜在的矿产资源价值转化为现实矿产资源利益提供法律通道;后者则是矿产资源价值实现的经济手段,通过资源补偿费、资源税、矿业权价款以及矿业权使用费实现国家所有者对国有矿产资源享有的经济利益。但是值得大家注意的是,这一系列制度设计中,无论其本身是否完善与否,却并未考虑生态利益的保障,存在生态利益保障的立法空白。虽然实践中注意到了这一问题,采用了矿山环境恢复保证金制度,在一定程度上弥补了对生态利益缺失的保障;但是我国的矿山环境恢复保证金制度只是一些地方做法,并没有全国性立法保障,多体现在地方性立法的一些零散规定中,无法适应生态利益保护的需求。

三、完善矿产资源生态利益保障制度的法律思考

矿产资源公共利益的保障实际就是与矿产资源密切相关的生态环境利益的保障,这需要在矿产资源利益分配过程中为其留出相应的保障资金。矿产资源开发利用对生态环境的破坏越来越严重,并日益恶化,并且在没有有效制度约束的情形下,新开办的矿山企业依旧没有为生态环境问题做出成本核算。这就属于“旧账未清,又添新债”,针对这种现实状况,通过重构资源税制度、完善矿山环境保证金制度、建立生态环境补偿制度的公共利益保障制度体系以维护社会生态环境利益。其中,摒弃过去对资源税的错误定位,重构资源税制度,为政府保护生态环境利益提供资金来源;完善并严格落实矿山环境保证金制度,为新开办的矿山企业产生的生态环境问题储备治理资金;建立生态环境补偿机制,对于已经产生的生态环境问题予以恢复治理。这三者有效地结合起来,既杜绝新办矿业产生生态环境问题污染治理无人治理,又为历史欠账寻求治理途径。

(一)重构资源税制度

资源税,简单而言是指以资源为征税对象的税种。理论上讲,自然资源范围十分广泛,包括矿产资源、海洋资源、土地资源、水利资源、动植物资源、太阳能资源、空气等,但是我国的资源税目前主要就矿产资源进行征收。我国的资源税最初见于合作开采海洋石油领域,随后在1984年将资源税的开征范围确定为原油、天然气、煤炭。凡是销售利润率超过百分之十二的利润,均是纳税依据。资源税的初衷在于调整矿产资源的级差收益,占有资源条件好的开发企业因为能获得高于12%的销售利润,因此需要缴纳资源税。随后在1986年和1994年对资源税进行过两次大的调整,形成了现行资源税制度。改革后的资源税普遍征收、级差调节,征税范围突破了原有的三种矿产品,而将黑色金矿原属矿、有金属矿色原矿、其他属非金矿原矿和盐等四类矿产业纳入进来。

资源税违反了税收的设征原理。政府在社会经济政治生活中可以代表国家作为矿产资源的所有者,也可能是投资矿产资源开发活动的投资者,也可以社会管理者身份出现,凭借政治权力征收各种税金,体现行政管理的强制性[4]。我国资源税设置在于调整级差收益,而税的征收的实际根据是国家的政治权利,国家依据政治权力强制收取的费用是税,这与级差收益这一超额利润间并没有理论上的必然联系[5]。我国对矿产资源开征的资源税本质上是国家凭借所有权获得的社会分配,并非是依据政治权力获取的。因此,本质上属于财产收入而非税收。

应该纠正资源税的定位偏差,回归其本身的面貌。现有的资源税本质上是级差收益,应更名为资源级差调节金。而国家凭借政治权力征收的资源税应回归其真实本质。矿产资源开发活动在产生各种经济利益的同时具有外部性,而这种外部性并未内化在生产成本中,由社会承担。这要求大家为这种由社会承担的后果寻找其成本来源,这才是真正意义上的资源税应该发挥的作用。因此,资源税是将矿业活动产生的外在社会成本内化,拿这笔资金治理矿业环境污染和生态破坏,并负责弥补国家矿业管理支出,这实际上是将企业生产的负外部性内部成本化,实现权利义务一致,促进社会公平[6]。政府具有公共事务管理的职能,当社会公共利益受到侵害时,其应当站出来予以保护。其资金来源就是针对矿业活动的负外部性征收“庇古税”这样一种矫正税,用于纠正负外部性的影响,这就是资源税的本来面貌。

(二)完善矿山环境恢复保证金制度

矿山环境恢复保证金,是指由矿山企业承担环境治理的外部成本,实际上也就是让企业在获得利润的同时,承担部分环境负利益[7]。换言之,矿山环境恢复保证金是要求矿权人将在矿产资源开发利用过程中所获得的部分收益拿出来用以补偿其行为产生的环境外部性,是矿业权人在享受矿产资源开发利益的同时承担一种负利益,是矿产资源开发活动外部性的内在化。在矿产资源开发过程中,矿业权人开发矿产资源的行为产生的直接效应是生产出矿产品,随之而来的,是随生产行为所产生的环境恶化后果。矿山环境恢复保证金的设置以明确企业的治理义务为前提,从影响企业成本与效益入手,引导矿权人进行选择,将其生产过程中产生的环境负影响予以治理、恢复,间接调控矿山企业的生产行为。在此调控过程中矿产品价格就已经当然地内含了矿山环境治理成本,该成本最终由生产者通过成本核销以及消费者支付矿产价格来完成矿山环境治理的“买单”过程,完成外部性的内部化。

目前,我国尚没有针对矿山环境恢复保证金的全国性立法,矿山环境恢复保证金制度的相关规定多见于地方性立法。截止到2008年2月,我国包括天津、吉林、辽宁、湖北、福建、云南在内的二十一个省、市、自治区颁布了有关矿山环境恢复治理保证金的立法,其他省份虽没有快速颁行规范性法律文件,但大多也开始为收缴和管理矿山环境恢复保证金以及进行相关立法做出准备。从我国矿山环境治理与恢复现有政策的实施情况来看,主要还是依据命令控制型的管理手段,而不是真正的经济刺激制度,不能从根本上触及矿业权人的经济利益,也就不能将开发行为产生的社会成本内化为企业成本,无法形成激励企业自觉、自发、自愿地保护环境的良性经济机制。

完善我国的矿山环境恢复保证金制度,首要的是将其上升为法律制度,提高立法层次,通过国家法律将其固定下来,形成全国范围内普遍适用的制度规范。矿山环境恢复保证金,是指为了保证矿业权人履行矿山生态环境恢复治理的义务,而在矿业权人申请矿业权许可证时就予以核算并进行部分征收的资金,矿业权人完成生态环境恢复治理并通过验收的,由征收机关将保证金归还矿业权人,若采矿权人未按要求履行环境治理的义务,则相应数额的保证金由政府扣划委托专人恢复矿山环境。其征收方式应当科学化,不能要求一次性缴足,这会增加矿业权人投资负担,而是要采取分阶段征收。环境恢复保证金数额的计算要科学化。恢复内容不仅是矿区土地恢复,还包括更深层次上的生态功能的恢复。

(三)建立矿产开发生态环境国家补偿制度

目前,对矿产开发的生态环境补偿尚无统一的界定,这缘于对生态补偿的概念尚无统一界定。矿产开发生态环境国家补偿是国家对于矿产开发过程中产生的负外部性进行的补偿,包括环境和生态功能两方面的补偿,而不包含对丧失的发展机会的补偿。矿产开发产生的负外部性不能一概而论,而应区别对待,区分“新账”“旧账”,分别对待。对于新建矿山和正在开采的矿山而言,其责任主体十分明确,造成污染和破坏的开采者有义务去恢复治理生态环境,这可以通过大家前述的矿山环境生态保证金制度予以落实;对于“旧账”,即废弃矿山,其受益人或可找到或已无法找到,或是找到后也无法落实补偿义务,此时由政府来组织治理,作为资源所有者代表的政府有责任恢复治理废弃矿山[8]

我国关于矿产资源开发生态环境补偿制度的研究及实践已略显雏形,但是还不完善。20世纪90年代以来,我国环境保护的呼声不断增强,建立健全生态补偿机制的呼声也越来越高,国家相继出台了一些生态补偿政策。但在立法方面则相对缺失,没有专门的关于矿区生态环境恢复的法规,有关矿山资源环境治理的要求较为分散,散见于诸多法律规范中,既不具有系统性,也缺乏可操作性。

完善矿产开发生态环境国家补偿制度,首先应明确该制度的法律定位。之所以构建矿山开发生态环境国家补偿制度而不是矿山开发生态环境补偿制度,是因为要将矿产资源开发过程中全部的利益分配统筹起来,而不是采用“头痛医头,脚痛医脚”的模式。对矿产资源利益实现过程中所产生的生态环境问题区分“旧账”与“新账”。对于正在形成或即将形成的“新账”而言,其生态环境恢复的义务主体是矿山企业,通过构建矿区环境恢复保证金制度完成生态利益的保障;但是那些已经形成的属于历史“旧账”的矿区环境问题,或者难以找到当时的矿业权人,或是受益人根本就不存在的矿区环境问题,则需要矿山开发生态环境国家补偿制度来保障,由国家承担这一部分的生态恢复和治理。既包括对生态的补偿与恢复,也包括对环境问题的治理


2017年05月11日

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