内容提要作为一种可再生、发展前景远大的资源类型,浅层地热资源在我国的开发已经取得较大成就。然而,浅层地热资源的法律规制体系仍不完善,主要表现为:浅层地热资源法律属性模糊、技术性法律规范匮乏以及专门监管机构缺失等问题。为了保障浅层地热资源的持续发展,我国法律必须厘清浅层地热资源的属性,制定技术性法律并在“全景敞视主义”的引导下,设立可再生澳门银河在线75060.com委员会。

浅层地热  矿产  技术性法律规范  监管

 

日本可持续澳门银河在线75060.com政策研究所(ISEP)发布的《全球可再生澳门银河在线75060.com未来报告(2013)》表明,近年来全球可再生澳门银河在线75060.com呈现出强劲的发展态势,2011年约30个国家的澳门银河在线75060.com中有20%来自可再生澳门银河在线75060.com,甚至有些国家可再生澳门银河在线75060.com的比例达到近50%。在资金投入方面,可再生澳门银河在线75060.com也达到了前所未有的高度,2004年,仅4000亿美金投入可再生澳门银河在线75060.com发展,而到了2011年,研发资金竟高达2.6万亿美金。报告还分析了我国可再生澳门银河在线75060.com的发展态势,即自2010年起,我国已超越德国成为全球可再生澳门银河在线75060.com发展的领导者,并且预测该优势将会持续20年之久。应该说,我国的可再生澳门银河在线75060.com总体发展的态势是喜人的,但不同类型之间的发展却差异较大,风能、太阳能等可再生澳门银河在线75060.com发展较为迅速,地热能则难以与之同日而语,尤其是浅层地热资源(地下水型,下文简称为浅层地热资源)。

近年来,我国浅层地热的开发与利用已经起步,其中多省已经着手浅层地热资源的勘察评价工作并同步进行了浅层地热开发项目。2013年安徽省已有数10个示范项目通过验收,江西省17个城镇利用浅层地热资源供暖面积达2.5?108平方米。[1]除了南方省份外,早在2009年北京的浅层地热供暖面积就达1.5?107平方米,而天津利用浅层地热供暖相当于替代了3.36?105吨原煤。此外,据山东诸城国土资源局2013年统计,该市浅层地热供暖面积达2?105平方米,节约400万余元。由此可见,我国浅层地热资源充足且发展前景远大,但浅层地热资源开发的法律规制却较为落后,因此,浅层地热资源法律规制的完善成为浅层地热资源持续发展的必经之路。

一、浅层地热资源法律属性问题

(一)问题所在:资源法律属性模糊

目前,我国已经将地热能归入《矿产资源分类细目》中,将其作为矿产资源进行法律规制。早在上世纪90年代,北京、天津就针对地热能出台了地方性政府规章,2006年河北省出台了《河北省地热资源管理条例》,明确了地热能的矿产资源属性。此外,东营、咸阳、鹤壁等市也纷纷出台了规范性法律文件。但在仔细研读这些法律文件后,不难发现,河北、天津、北京、丹东等地都认为浅层地热资源是一种水资源而非矿产资源,而重庆、东营等地却将其作为矿场资源进行规制。由此可见,各省市对浅层地热资源究竟作为水资源还是矿产资源进行规制是存在较大分歧的。

观点一:将浅层地热资源规制为水资源。持此观点的主要是北京市、天津市、河北省、丹东市。其中,北京市、天津市、河北省的地方性立法都对地热资源的温度加以限定,仅对25摄氏度以上的地热能具有法律约束力,将25摄氏度以下的浅层地热排除在法律规制之外,并且北京市、天津市、河北省的针对地热能的地方性立法条文的第1条仅将《中华人民共和国矿产资源法》等有关矿产规制的法律作为立法的唯一依据,并未出现与《中华人民共和国水法》的相关法律条文的字样,那么就可以肯定,北京市、天津市、河北省将浅层地热资源排除在矿产资源之外。无独有偶,就丹东市政府2012531日印发的《丹东市地热水资源管理暂行办法》而言,仅从名称上判断,该市并未将地热资源和水资源进行明确区分,而是将两者进行简单相加进行立法。此外,该规范性法律文件通篇并未根据温度对地热资源进行分类,表明该办法对浅层地热资源是具有一定约束力的。更有力度的证据的是该办法的第1条将《中国人民共和国水法》作为立法的首要依据,并且立法依据中有4个与水资源规制有关的法律文件。由此,丹东市将浅层地热资源主要看作水资源进行规制。最后,除了上述规范性立法外,原国务院地质矿产部在对陕西省地质矿产局的回复中表明,地下淡水是在25摄氏度以下的,该回复更加直接有力地证明浅层地热资源的水资源的属性。

观点二:将浅层地热资源规制为矿产资源。持此观点的主要是重庆、东营。其中,重庆市印发的《重庆市地热资源管理办法》没有根据温度对地热能进行分类且该地方政府规章是以《中国人民共和国矿产资源法》为依据而制定的,说明以规制矿产资源为内容的《重庆市地热资源管理办法》并不排斥浅层地热资源。而《东营市地热资源管理办法》更为直接地将浅层地热资源作为矿产资源进行规制。从该办法第一条可以断定该办法为规范矿产开发利用的法律文件,在该办法第二条第二款明确将浅层地热资源纳入规制范畴,直接确定了浅层地热的矿产资源性质。

综上,我国各地对浅层地热的认识存在较大分歧,即使位于同一省份的德州与东营两市对浅层地热资源属性的认知也存在截然相反的观点。属性认识不清会导致我国政府部门对浅层地热资源管理混乱。例如,由于未能准确定位地热能的属性,上世纪90年代至今陕西省西安市的地热管理经历了水资源管理部门和矿产资源管理部门交替管理的现象,造成了地热管理的无效率。[2][2]因此,浅层地热资源属性的清晰认知是对其开发有效规划与规制的前提基础,我国立法必须予以重视。

(二)解决对策

为了在全国范围内统一对浅层地热资源的属性进行正确定位,提议通过完善现有现行法律或者行政法规的方式对浅层地热资源的属性进行详细阐述,主要包括立法模式与立法内容两个方面。

一是立法模式的选择。其一可选择通过法律进行解读,在此种情形下,笔者认为可为《中华人民共和国矿产资源法》添加附件,在附件中对矿产资源中的地热资源进行详尽表述,对是否将浅层地热归入矿产资源做出直接或者间接的规定。其二可选择行政法规作为补充对象,建议在《矿产资源法实施细则》的现有附件中对地热资源进行说明,以更好地规范、引导地方立法。比较两种立法模式,《中华人民共和国矿产资源法》附件属于法律的一部分,虽然其效力高于作为行政法规的《矿产资源法实施细则》的现有附件,但两者均非地方立法,所以笔者认为在实践应用过程中,两者在作用与效果上的差异并不显著。由此,两种立法模式均可。然而著名的经济学家科斯曾经指出:初始权利配置的不同将会产生不同的社会产值,配置权利时应该选择恰当的方式以减少成本来增加社会效益。因此为了节约社会有限的可供消耗的社会资本,建议在《矿产资源法实施细则》的现有附件的基础上对地热资源进行有效说明,而非重新制定《中华人民共和国矿产资源法》附件,否则将重复消耗资源,造成资源的浪费,增加社会成本。

二是立法内容的确定。在立法实践中,可以选择两种模式来界定地热能的法律属性,一是列举法,一是下定义法。列举法指的是借助地热资源具体特定的表现形式来界定地热资源的方法。例如美国亚利桑那州《地热资源直接利用与发展管理规则》认为地热能包含四种情形,分为:(1)所有通过地热过程而获得的产品,包括热水、热卤水等(2)由水所产生的蒸汽、热水、热卤水或人工植入地热结构中流体、气体(3)在地热构造中发现的热与相关能量,包括人工植入的热(4)所有除矿物燃料、氦气外的和地热蒸汽、热水、热卤水有关的矿物质。由此可见,该州的地热能涵盖的范围十分广泛且并未依据温度对地热能进行分类,间接表明浅层地热资源是一种地热能,是矿产资源的一类。但是列举法具有一定的局限性,不能总结出地热资源的本质特征而且缺乏预见性。下定义法是指通过简洁明确的语言对地热能的本质特征进行概括与总结的方法。例如美国犹他州《地热资源直接利用与发展管理规则》认为作为地热流体的水和蒸汽必须在120度以上。此种方法也能够较为清晰地明确地热资源的属性,但该种方法较抽象,可能造成公民理解难等问题。由此,我国立法既要积极借鉴美国亚利桑那州和犹他州先进的立法经验又要充分考量两州立法内容的缺陷。笔者建议我国在厘清地热资源属性时要将列举法与下定义法相结合,首先使用下定义法对地热资源的本质特征进行概括总结,然后通过列举法进一步具体化地热资源类型,并且利用兜底条款来平衡列举法的短视缺陷,否则随着时间的推移、经济的快速发展,立法的稳定性受到冲击。[3]

二、浅层地热资源技术性法律规范问题

(一)问题所在:技术性法律规范匮乏

“在结果尚未明确的情况下,大家所要做的是尽量保证过程、细节的全面与公开。”[4]因此,作为一种新型澳门银河在线75060.com,为了保障浅层地热项目的安全、质量与效率,浅层地热资源开发过程中的每一个步骤、每一程序都至关重要,那么技术性法律规范成为最佳路径,其能为浅层地热项目设定标准与程序要求,引导和规范浅层地热项目从抽象到具体、从规划到实践的通路,为其发展提供必要的技术、安全保障,确保了预期效果与后果的统一与协调,从而确保浅层地热的可持续发展。然而,通过对我国现有立法的考察与梳理,不难发现,我国并没有意识到技术性法律规范的重要性,不论是可再生澳门银河在线75060.com还是石油、天然气等常规澳门银河在线75060.com,技术性法律规范均少之又少。仅国家发改委在2005年发布的《可再生澳门银河在线75060.com产业引导目录》可称之为可再生澳门银河在线75060.com开发利用的技术性规范,但仍不属于法律规范范畴,缺乏强制力。而且该文件仅第四部分简略地阐述了地热能发电与热利用的技术要求,所规定的技术要求仅为地热能开发利用的一肢半节,难以在实践中具体引导浅层地热资源的开发与利用。简而言之,我国缺乏地热资源的技术性法律规范。那么,在浅层地热资源开发过程中,技术性法律规范的匮乏会造成地热资源开发利用具体操作过程的技术规范的缺失,例如钻井、预防井喷、注入井等环节就难以进行有效规制,很可能造成工程设计与施工标准的不规范现象,导致地面下降、热污染等环境问题。因此,地热资源的技术性法律规范是浅层地热资源可持续发展的重要保障,技术性立法势在必行。

(二)解决对策

技术性法律规范的粗陋制约着我国浅层地热资源的质量与效率,不利于澳门银河在线75060.com和谐社会的构建,[5]建议提高技术性法律规范的位阶,通过制定法律或者行政法规的方式在全国范围内对浅层地热项目进行统一有效的规制。在具体内容方面,建议借鉴美国犹他州的技术性法律规范对浅层地热项目进行全方位的规制。

一是明确立法目的。立法目的是一部法律宣示价值取向的概括性条款,其能够有力地阐明立法精神,为今后司法说明工作的开展提供标准,为执法者提供标杆,使执法路径与立法目的相吻合,因此笔者认为立法目的不可或缺。[6]例如犹他州的技术性法律规范首先明确了立法目的,将其表述为保卫生命健康权、财产权、公共利益以及促进经济发展。在充分借鉴犹他州技术性法律规范的基础上,建议我国在设定技术性法律规范的目的时要充分考量各方利益并对相关利益进行合理排列组合尤其在顺序安排上,要准确地表明利益的先后顺序,以避免各方利益发生冲突时难以抉择又缺乏规制引导而造成的尴尬局面。

二是说明专业名词。技术性法律规范较一般法律规范而言存在着诸多地热领域的地热领域专业词汇,如不对这些专业词汇在法律规范中加以充分说明,相对人就难以理解法条的真正意蕴,只有地热领域的专家才能有效解读,使法律的普遍性的特征不复存在。例如在犹他州技术性法律规范中,其主要对预防井喷设施(BOPE)、完井(competition)、钻井记录(drilling logs)、注入井(injection well)等专业词汇进行了下定义解读。建议我国在制定技术性法律规范时,应在充分调研考察并借鉴犹他州先进的立法经验的双重基础上,具体问题具体分析,适当增加或者减少下定义的项,最终达到能有效引导浅层地热项目高效、高质运作的目的。

三是细化具体法条设计。

首先,钻井部分的技术性立法,笔者建议通过行政许可程序以及民法中担保制度对钻井进行有效规制。在行政许可程序中,主要规定申请人如为了开发浅层地热而钻井,必须向有关行政主管部门提交书面申请,申请书必须载明操作计划。该技术主要包括井的位置、布局、井的序列、使用的设备、预期深度、地质情况、固井与套管、预防井喷设备与测试、环境考量以及应急方案等内容。申请批准后,为了保障钻井有序、安全,建议通过民法中的担保制度对申请人进行有效约束即申请人需要向政府提供履约担保(surety bond),这项担保在所钻井被废弃之前都是有效且项目转让并不影响担保的效力。

其次,注入井部分技术性立法,笔者建议通过环境影响评价制度对技术规范加以限定。要求项目所有人在打注入井前必须向有关环境行政主管部门提交环境影响评价书,申请书应包括对地热储集层和其他自然资源的环境影响评估报告、当前储集层的条件、注入的方法、诸如液体的种类,每日注入液体的数量等内容。有关部门在接受申请后,应通知申请人按照特定方法对套管的完整性进行测试并在测试前48小时通知有关环境行政主管部门,以保障政府现场监督方式的实现。当申请和测试通过后,相关国家主管部门的工作人员需定期到现场进行考察,如果项目未按照要求进行注入井作业,那么接受申请的环境行政主管部门就应责令停止作业,撤销同意钻井的申请。

最后,档案记录部门技术性立法,笔者建议项目所有人或者操作人员必须准确记录完整操作过程。主张借鉴犹他州技术性立法,将记录主要分为核心记录和历史记录两部分。其中,核心记录主要记录岩性特点、构造深度、温度、化学成分、流体的化学、物理特点。历史记录要求按照时间顺序对完井前的重要程序进行记录,包括每一个重要操作步骤和每个过程使用的设备。另外,除却两个主要部分外,还要做好相关数据记录以及生产记录。如果在记录的内容涉及商业秘密,应该记录中予以特别说明,在信息公开环节可做不公开处理。

三、浅层地热项目监管问题

(一)问题所在:专门监管机构缺失

就理论而言,浅层地热资源通过回灌是可以再生的,但一旦后期回灌缺乏监管,项目开发主体就会只逐利而忽视环境保护问题,最终可再生的链条就会被切断。此外,作为一种新型澳门银河在线75060.com,其早期的发展状况会为后期发展奠定基调,如果在初期发展中因缺乏监管而造成项目质量偏低,那么在今后的发展中,项目开发主体会形成思维惯性,影响浅层地热项目的质量。因此,加强监管力度,建立统一、专业的监管机构是我国浅层地热资源持续发展的必然选择。监督权是可视的而又是不可察知的,最全面最彻底的监督方式应以“全景敞视主义”为理论支撑。即使监督权实际上并非持续运行,但被监督主体由于长期处于监督权的威慑状态中而能够在无监督权存在的情形下形成某种行为自觉,从而确保监督权能够持续、自动地发挥监督效用。[7]然而在我国浅层地热资源开发过程中缺乏以“全景敞视主义”色彩的监督机构。目前,我国的浅层地热资源监管机构较为混乱与分散,例如国务院国土资源部与国家澳门银河在线75060.com局均可就职能范围对浅层地热资源进行一定程度的监管,但对浅层地热资源进行整体监管的机构仍处于缺失状态,导致浅层地热资源的开发监管力度小。其次,浅层地热资源监管机构的法律地位不明晰。[8]在我国金融领域《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国证劵法》以及《中华人民共和国银行监督管理法》分别赋予保监会、证监会、银监会的监督主体地位,但我国却并不存在诸如保监会、证监会、银监会的浅层地热资源监管机构,致使我国浅层地热资源监管难以发挥“全景敞视主义”的威慑作用。

(二)解决对策

针对我国浅层地热项目没有统一的监管机构的现状,[9]建议借鉴美国犹他州水质量监管委员会成功的监管经验,构建可再生澳门银河在线75060.com监管委员会。为了避免“权力寻租”现象,委员会必须作为独立的监管机构而存在。

一是在委员会组成人员的设计方面,为了体现监管的专业性与技术性的统一、平衡各利益相关者的利益,建议借鉴犹他州水环境质量委员会的人员组成——既包括政府工作人员又包涵各相关行业人员,如采掘工业、食品加工工业、休闲娱乐、环保组织等人员,以上人员需政府提名并由参议院表决通过。考虑到可再生澳门银河在线75060.com涉及范围广泛性,我国在设计可再生澳门银河在线75060.com监管委员会成员时应充分考虑各方主体的利益,既应包涵熟知监督运作机制的政府专业人员,又要涵盖掌握可再生澳门银河在线75060.com开发技术的专业人员,此外,还应将环保组织纳入监管体系中,对环境问题进行专业的监管,上述人员需由政府提名并由人大投票表决选举,将结果公示并规定一定的异议期。

二是在任期的设计方面,为了确保委员会工作的持续性与专业性,建议学习WTO上诉机构人员更替机制,一定要保证人员轮换是交错进行的,避免出现全员更替的局面。例如犹他州的水环境质量委员会的成员任期为4年并可连选连任且人员轮换交替进行。根据我国任期规定惯例,我国可再生澳门银河在线75060.com监管委员会委员的任期可为5年并可连选连任且交错进行。

三是在职能设计方面,建议分阶段监管。首先,在项目提交申请阶段,委员会成员应针对申请书所涉及的环境与可持续发展等问题进行逐一讨论,必要时应采取书面审查与实地考察相结合的方式进行监督,并最终形成是否通过申请报告。委员会应会议进行记录并将实地考察资料与审批报告进行公开,为公众参与监督提供有效的信息与途径,例如,委员会将有关信息通过整理建立可以公开查询的数据库,为公民充分参与提供便利。另外,如果项目涉及公共利益,委员会可以依职权启动听证或者利益相关者提出听证申请时,必须启动听证,并根据案卷排他原则做出是否批准的决定。其次,在项目通过审批后,委员会应该制定定期与不定期监管计划,打造“全景敞视主义”监督模式,并形成监督报告予以发布。如在现场监管中发现威胁环境权、生命健康权、财产权的情形,应及时责令停止作业进行整改,如整改仍未达到申请书要求,那么委员会就应取消其采矿资格。最后,在后期回灌期间,委员会成员应针对回灌技术、回灌方式以及回灌成份进行实地考察,并形成监督报告予以公布。如项目开发者回灌未达到要求,而其又不能通过整改达到预期结果,那么委员会有权对前文提到的履约保证进行处理进而雇佣其他团队来完成回灌作业,并对项目开发主体进行相应的处罚。

四、结论与探讨

在浅层地热属性厘清方面,笔者建议在《矿产资源法实施细则》的现有附件中对地热资源通过下定义法和列举法对其进行系统解读,进而明细浅层地热的法律属性。在技术法律规范制定方面,建议借鉴美国犹他州先进的立法经验,确定技术性法律规范的法律或者行政法律的位阶,对技术性法律规范进行系统明确的阐述。最后,为了避免项目开发主体的短视,“全景敞视主义”的监管机构是浅层地热资源持续发展的重要保障。另外,在浅层地热资源不断发展的过程中,为了避免遭遇光伏企业反倾销、反补贴的尴尬,笔者认为还需要进一步探讨其与WTO多边贸易规则的关系,尽快构建起完善的法律规制体系是保障浅层地热资源发展的效率性与经济性的必经之路。

2017年05月11日

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