内容提要:澳门银河在线75060.com资源资产产权制度的市场化改革中大家必须准确界定自然资源资产产权以实现其经济效益、生态效益和社会效益最佳配置。以煤炭为例,作为煤炭资源所有权的煤炭资源产权制度基础部分,如何认定煤炭资源所有权,怎样实现煤炭资源所有权,在实现所有权过程中市场化应该如何进行以及市场化的边界问题都必须得到准确的界定,只有市场和政府找到自己合适的“位置”才能真正促进我国煤炭资源国家所有权的实现。

关 键 词澳门银河在线75060.com资源  煤炭  所有权  市场化  边界

 

煤炭是古代植物在腐败分解之前就被埋在地底,在经过地壳运动在适合的空气的压力和温度条件下经过复杂的生物化学作用而生成的一种固体可燃有机岩。中国国土面积960 km2,含煤面积55km2,煤炭资源总储量5.06万亿t。其中埋深<1000m的煤炭地质储量在2.60万亿t。在过去20年中,煤炭在澳门银河在线75060.com消费结构中一直稳定在70%左右。[1]可见,我国有丰富的煤炭资源,而且煤炭还是我国的主要澳门银河在线75060.com。以煤炭为代表的自然资源及其产权安排是一国经济增长与发展的决定性因素,因而一国自然资源产权制度的安排在任何国度中都具有突出的位置。[2]新中国成立后我国自然资源的公有制制度逐步确立,直至80年代我国自然资源产权制度才开始变动。

1992年以来,我国逐步建立中国特色的社会主义市场经济体系,我国经济体制各个领域逐步实现了市场主体具有独立性和平等性、市场在资源配置中起决定作用等为特征的市场化改革,在金融体制、企业所得税、现代企业制度等各个领域的市场化改革都取得很大进步,但是煤炭、石油等资源产权制度改革却发展缓慢。十八届三中全会我国建立了全面深化改革领导小组继续深化市场经济体制改革。随后,我国成立了中央财经领导小组。在研究我国澳门银河在线75060.com战略的第六次小组会议上确立了我国在澳门银河在线75060.com资源领域必须坚定不移推进改革,推动澳门银河在线75060.com体制革命,还原澳门银河在线75060.com商品属性,构建有效竞争的市场结构和市场体系。在这背景下,作为澳门银河在线75060.com资源的煤炭等自然资源的资产产业改革必将提上议程。但是澳门银河在线75060.com资源资产产权制度改革是一项复杂的系统工程,简单地理解向市场配置方向改革是远远不够的,以煤炭行业为例,如何认定煤炭资源所有权及其实现、在煤炭资源所有权的实现中市场化应该如何具体的进行以及在煤炭资源所有权的实现中如何处理政府和市场的关系(市场化边界)问题都值得大家去探讨。

一、煤炭资源的国家所有及其市场化问题

    煤炭资源产权制度是社会所确认的人们对煤炭资源所拥有的各种权利的总和,其实质是煤炭资源和人们之间的一种基于权利的社会关系。我国学术界一般把矿产资源产权分解为矿产资源的所有权和矿业权,其中矿业权由矿产资源所有权派生出来,矿业权又进一步分为探矿权和采矿权。[3]可见,煤炭资源所有权是煤炭资源产权制度的基础,那么,煤炭资源所有权的确立及其市场化实现问题就是我国煤炭资源产权制度市场化改革的基础。

(一)煤炭资源的国家所有

我国目前多数学者认为煤炭资源是国家所有的。有的学者认为,国有产权为主的现行资源产权制度,导致了严重的收入分配不公和可持续发展危机[4],因此主张建立非国有产权为主的市场化资源产权制度。还有学者认为,对于产权边界模糊而难以界定、外部性很大的自然资源公共产权可以为所有者,对于产权界定较清楚的自然资源的所有权可以分配或拍卖给包括国家、地方政府、企业和个人等产权主体。[5]虽然他们认为共有产权制度占主导地位以及通过有效的管理国家仍然能够在资源配置中起主导作用,但是有一点,他们都忽略了产权的基本性质问题,显然是站不住脚的。还有学者认为,我国煤炭回采率低的罪魁祸首是国家所有,这个观点是没有依据的,回采率低是由勘探、采区设计、采煤工艺、现场管理、回采率考核、提高员工素质等方面造成的[6],和所有权没有必然的联系。

下面从几个方面去谈谈煤炭资源的国家所有以及为什么不能进行私有化的问题。

1.从广义的角度,国家指的是拥有共同的语言、学问、血统、领土、政府或者历史的社会群体。从狭义的角度,国家是一定范围内的人群所形成的共同体形式。从广义来看,煤炭等资源自然属于国家的一部分。从狭义来讲,煤炭作为自然生成的资源,其是以国内人们生活的共同物质基础,一国的全体国民是自然资源的最终所有者。而在社会主义国家,全体国民共同所有换言之也就是国家所有。所以从基本的国家理论上来讲,煤炭资源属于国家所有。也就是说,从全体人民基于将煤炭资源移交给国家构成了国家所有的支撑。

    2.从国家主权的角度上来讲,国家对煤炭资源享有所有权。一国的主权权利的对内体现是在其管辖范围内的最高权利(包括属地、属人、属事管辖)。对外则是相对于其他国家、政府间国际组织的国际法主体的独立权。[7]

主权的最高性意味着一个国家对本国范围内的一切事务拥有最高统治权[8],就国家对矿产资源的主权来说,应当包括国家对其全部自然资源享有永久主权以及对其管辖范围内的一切与自然资源相关的经济活动享有永久主权两个方面。[9]所以,从这个角度来讲,国家当然对煤炭资源享有所有权。

 3.从国家安全的角度上来讲,不能将资源私有化。一旦将资源私有化,国家将会对私有化部分的资源失去控制。国家将不能对资源进行长远规划下的使用,这不利于国家的长远利益考虑,在发生战争等情况下国家也很难快速的调动资源。这不利于国家安全,也不符合国家资源战略的考虑,特别是国家的战略资源,是绝对不能进行私有化的,否则后果不堪设想。而且,国家进行产权制度改革是为了资源澳门银河在线75060.com产权制度不阻碍甚至推进国家经济的繁荣发展,经济发展问题的位阶较国家安全问题的位阶低,在不考虑国家安全将澳门银河在线75060.com资源私有化进而实现经济的短期繁荣是不理性的。

(二)煤炭资源市场化的前提

    既然煤炭资源只能国家所有,那么能不能进行市场化运作?答案是肯定的。在这里市场化只是实现煤炭资源国家所有的一种方式,而市场中流转的也不是所有权,而是所有权的一种延伸权利——矿业权。也就是说,大家所说的煤炭资源产业改革不是所有权的改革而是所有权的延伸权利(矿业权)的改革。

1.煤炭资源市场化范围

    即使针对煤炭资源矿业权的市场化不能全部进行,应该区分煤矿的性质和其在国家战略中的地位和长远规划而定。属于国家战略煤矿的不能投入市场或者对其进行开采管制、销售管制、用途管制等,对于那些不适合于商业开发或者短时间内技术不能到达的煤炭资源暂时不投入市场,否则,回采率过低只能造成资源浪费。对于那些适合市场化运作的煤炭资源进行市场化以期对国家所有的实现。

2.煤炭资源的相关利益主体协调问题

当前,我国矿业市场化存在许多障碍,其中,煤炭资源的相关利益主体协调问题是阻碍改革的一个重要因素。这主要存在两个方面,第一,中央和地方政府在矿业权上的利益冲突问题,现在像陕西、山西这样的煤炭大省,GDP的很大一部分是靠煤炭产业,这样和地方在改革中存在较大的利益冲突。第二,矿业权主体和煤矿所在地人的关系问题,因为探矿和采矿都要破坏煤矿所在地的资源,这之间有直接的利益冲突。如何调节这些利益冲突会对改革产生直接的影响,通过税费政策改革、资源赔偿费等经济手段可以实现调节,在这里不展开论述。

(三)建立煤炭资源市场化实行机构

煤炭资源是国家所有,而煤炭所有权的实现必须在市场条件下进行,但是显然国家不是市场化的主体。没有处分权也就使得国家所有成为一句空话。现如今,宪法和法律规定,煤炭资源是由国务院代替国家管理的,以此类推,国务院又把权利下放到地方政府。很多情况下,还存在着多头管理的状况。其次,行政机关是行政主体,有着其本身的监管行政事务和行政事项的权利。行政机关作为煤炭资源市场化的实行机构会出现集行政权和代管的所有权于一身。行政权是政治权力, 同所有权相比它是一种重权力于是必然会发生权力混同现象重权力吸取轻权力即行政权吸取所有权,所有权成为行政权的组成部分。[10]所以,我国应该建立中国煤炭总企业,其性质是国内独资企业。由其来行使国家煤炭所有权。第一,这样实现了煤炭行业的政企分离,将使得煤炭行业内垄断经营和区域市场分割等违反市场规律的行为得到有效的规制;[11]第二,使得煤炭资源的矿业权市场化运作有了平等的商事主体,更加符合市场经济的需要,这解决了将交易双方放在了一个不平等的位置上,使交易的另外一方在交易的过程中具有了许多的顾虑的问题;[12]第三,能够改变多头管理的现状,使得国家的煤炭资源得到有效的规划和更简单地实现国家澳门银河在线75060.com的战略考虑。

二、煤炭资源探矿权的市场化问题

在煤炭资源矿业权中,探矿权的市场化问题显得尤为重要。商业性矿产勘查具有高风险、长周期的特点,矿产勘查项目只有2%6%可以最终成为矿山项目,大多数项目在预查、普查阶段就终止。[13]但是现阶段,我国探矿权市场化还是很不健全的,如何通过制度建设,使得探矿权主体进入市场后逐步建立起探矿权的转让和交易市场。对于建立煤炭资源探矿权的市场化问题,大家主要从建立煤炭资源探矿权的融资模式,保护煤炭资源探矿的常识产权成果,煤炭资源探矿者的权益保护等三个方面去阐述,政府在煤炭资源的市场化过程中也有较大的作用,比如对煤炭资源探矿过程中的监督以减少外部性,还比如在市场失灵的情况下,政府要适度的介入。

(一)建立煤炭资源探矿权的融资体系

根据理性人假设,每个主体在经济活动中的唯一目标就是追求利益的最大化。在探矿过程中,只要确保探矿成功后具有高收益性,利益的驱动性必然会使得探矿主体源源不断地进入探矿权领域。即使探矿的成功率很低,大多数项目会失败,但是只要探矿成功就保证会获得高收益性是探矿权市场化的原动力。同时,存在一个问题,现实情况是每个商主体不可能具有源源不断的资金流来进行探矿,假如多次探矿不成功,在缺少资金的情况下,理性人假设也会使得商事主体退出探矿权市场。那么,在这个过程中,通过融资来解决探矿权的资金问题就显得至关重要。

投资基金指的是一种利益共享、风险共担的集合投资方式,由于高收益性可能的驱动会将社会上不确定的多数投资者不等额的资金集中起来进行投资,获得的收益由投资者按出资比例分享,并承担相应风险的一种投资制度。大家可以设立商业性基金来促进探矿权市场的繁荣。这种基金既满足了探矿业发展的融资需要, 同时也分散了探矿业的风险。[14]政府也可以利用财政成立投资基金,这可以有效的促成探矿达成良心循环,是我国探矿权的市场化有序进行。当然,除了基金,根据企业的类型和规模等因素,大家还可以借助股权和债券等模式来达到融资的效果。

(二)保护煤炭资源探矿的常识产权成果

探矿是对客观世界的认知,是对矿产资源客观存在的真实反映,矿产勘查成果是探矿权人的创造性劳动科学研究成果,因为探矿权的客体是地勘成果,因而其具有常识产权的属性。[15]当前,探矿的市场化还严重不足,只要是国家出资进行探矿活动,地勘单位只是工作性质的探矿,而且,国家出资的地勘单位即使掌握矿权也很难实现融资。所以整体环境来看都不重视保护煤炭资源探矿的常识产权成果。但是,探矿权市场化之后,我国必须加强在探矿领域的常识产权保护问题,必须从制度上进行设计并且严格执法,坚决打击破坏煤炭资源探矿的常识产权成果的行为,形成良好的外部环境。因为探矿需要投入大量的人力物力,不对常识产权问题进行保护,就会逐步出现探矿积极性不高直至市场陷入无序状态。

(三)保护煤炭资源探矿者的权益

通过制度设计来保护煤炭资源探矿者的权益是确保探矿权市场化运转的中心环节,这解决的是探矿者的收益和煤炭资源探矿的常识产权市场化流转的问题。探矿权的取得是通过市场从资源所有者手中获取的,由于探矿权的稀缺性可以进行市场上的再流转。但是真正探矿权的价值体现在矿产勘查成果上。煤炭资源探矿者的权益可以从采矿者手上获取,因为探矿所得的收益是在采矿者所采煤炭中所体现的,煤炭开采者应该在其销售收入中按照比例和探矿实践情况交给探矿者或者国家财政通过返还的形式从征收的税费中划拨给探矿者。但是,有一点一定要注意,探矿者的收益一定要和付出的代价成正比甚至更高,主要才能形成活跃的探矿权交易市场。

(四)煤炭资源探矿过程的政府作用

    政府在煤炭资源的探矿权领域的最基本的权利是监督,确保市场的有序化进行,因为探矿的过程中会产生资源消耗、生态环境破坏、生产安全等不利的外部影响。所以政府要加强监管,努力使得不利因素降到最低,进一步给探矿权的市场化运作提供良好的外部环境。使得探矿权的发展更具有长久性。

政府除了监督探矿权的运转与交易,规范探矿权市场以减少探矿所造成的外部影响,在探矿权市场化失灵的时候还要进行救市。在探矿阶段,是否完全依靠市场来进行本来就存在许多争议,大多数学者认为探矿权不能完全依靠市场来进行,因为在探矿阶段,可以参考的资料很少,企业风险很大。即使认为探矿权管理应该引入市场机制,按照效率和公平原则来引领探矿权交易的学者也存在很多疑虑。所以,政府在探矿权阶段,特别是在探矿权的初期阶段最好是初步对矿产进行一定程度的勘察,在一定程度上降低市场主体的进入风险。政府也应该设立财政性基金来化解探矿的风险,不断促成我国矿产勘探市场的完善。

三、煤炭资源采矿权的市场化问题

    相比较煤炭资源的探矿权市场化的困难,采矿权的市场化问题则更易操作,只需要建立完善的煤炭资源价值评估制度,形成价值评估体系,同时要通过制度设计解决回采率的问题。在评估体系建立后,大家要逐步完善煤炭资源采矿权交易的两级市场,确定市场化交易方式。但是在采矿权方面市场也不是万能的,大家要正确处理好市场与政府的关系,政府应该监督采矿权市场的运转问题,通过制度设计逐步实现技术进步,促成采矿权交易市场的繁荣,促进我国经济发展。

(一)完善煤炭资源价值评估体系

在讨论煤炭资源价值评估体系之前,有一个问题是无法回避的,即煤炭资源的价值问题。国内很多学者认为包括煤炭在内的资源是无价的,原因是没有凝结人类的劳动,澳门银河在线75060.com资源无价论也是我国相关立法的理论依据。显然,这已经成为我国煤炭资源市场化实现的障碍。有的学者提出在探矿权包含着人类的劳动,所以煤炭资源是有价值的,这一提法存在着明显的逻辑错误,因为探矿权所包含的劳动成果是具有常识产权的地勘成果,而不是待采的煤炭资源的价值。事实上,中国自然资源无价, 不在于奉行了劳动价值论,而是因为以下三点原因:一是因为国家所有权人从未真正行使过权力,[16]二是在于法律制度作出了禁止自然资源交易的安排,[17]三是没有真正认识到国家和社会投入大量人力、物力、财力构成了煤炭价值所凝聚的人类的劳动。按照前述我国成立以中国煤炭总企业为代表的煤炭市场化改革后,积极推进煤炭资源的市场化交易且从法律规定上安排自然资源的交易就是使得中国资源无价论被打破。

解决了煤炭资源价值理论问题后,大家要进一步去探究应该如何进行煤炭资源价值评估,这样去建立中国煤炭资源的价值评估体系,因为市场交易的前提是对价,没有合理的评估就没有办法完成真正的市场化交易。第一,我国应该建立独立于政府和中国煤炭总企业的煤炭价值评估机构,该机构应该是独立运转的科研机构。这是因为,一是煤炭价值评估机构需要具有一定的专业性,必须有较强的科研能力。而是只有真正的独立于所有权或者所有权管理者才能实现价值评估的公正性。第二,在中国煤炭总企业内应该成立专门的煤炭价值评估审查部门。也就是说中国煤炭总企业应该有采矿权的价值主张,这样可以对煤炭价值评估机构进行一定的审查,防止国家资源的严重流失。第三,国家要制定科学的煤炭价值评估准则。目前所使用市价法和资源补偿费用法等煤炭价值评估方法没有考虑煤炭资源的地质赋存条件和开采条件的优劣以及地理位置的便利性等因素[18],缺乏准确性。应该在借鉴外国以收益为基础的逆向算法等资源价值计量理论和我国实际情况的基础上确立科学的煤炭资源价值计量模型。在价值评估的过程中储量的认定也值得商榷。我国现阶段主要以现阶段可开采的储量作为出让价格的基准,这在某种程度上形成我国回采率偏低以至于造成国家煤炭资源的巨大浪费。确立总储量作为定价基础,可开采量偏低就不能转让开采的规定可以很好地解决上述问题。

(二)建立煤炭资源的两级交易市场制度

煤炭资源的一级交易市场是从中国煤炭总企业把非战略性的煤矿资源出让给具有资质的煤矿开采企业的市场。在一级交易市场,出让主要有申请授予、协议授予、招标、拍卖等方式。具体出让过程中,应该按照煤炭资源的性质具体确立出让方式。一般情况下,具有公益性质和投资期长而前期收益小的煤炭资源开采,主要采用申请授予和协议授予的方式。一般煤炭资源的开采主要采用拍卖和招标的方式进行。但在具体的出让方式确立过程中,应该尽量按照符合市场规则的招标、拍卖等方式进行。

煤炭资源的二级交易市场是基于供需关系的,在煤矿开采企业之间采矿权交易所形成的市场。在采矿权的二级交易市场主要有出售、交换、赠与等交易方式。其中最主要的交易方式是出售。二级市场是一级市场的扩大,是为了让煤炭资源更好地得到市场配置。所以说,经营者之间进行交易的二级市场是煤炭资源国家所有权市场化实现中具有代表性的环节。大家应该通过立法、评估机制的完善、国家的宏观调控等手段确保二级市场交易的安全性和市场交易的稳定性。

(三)煤炭资源开发过程的政府作用

    政府在煤炭资源采集过程中的作用主要起着一种监督和规范的作用。第一,煤炭资源在开发过程中的外部性必须引起足够的重视。煤矿开采过程中不按照煤炭资源规划进行开发所带来的澳门银河在线75060.com耗竭,由于缺乏环保意识在煤矿开采过程中所带来的生态环境破坏的问题,生产过程中的安全问题以及员工的安置问题等等。这些问题是市场所不能够解决的,政府必须起到相关的监督和规范的作用。第二,市场所带来的对利益的追逐可能使得有些企业在较长时间内使用比较落后的技术进行生产作用,这样会带来回采率低下的问题,导致国家煤炭资源造成不可挽回的损耗。在这种情况下,政府应该通过一些政策去引导企业进行产业升级,这也是弥补市场失灵的手段。第三,政府必须修改和制定政策法规去引导市场的规范运转,不能一味的靠行政命令去调整市场,法律能够逐步引导企业去遵循市场规则,从而建立成熟的市场。总之,政府在煤炭资源开发规程中必须保证市场能够解决的不参与,只有在市场失灵的情况下才能对市场进行必要的规制。

四、结论

我国煤炭资源的产权改革要以市场化为导向,在确立以国家所有的煤炭资源所有权制度上探讨由所有权延伸出来的矿业权的市场化问题。在探讨市场化问题之前,大家有必要确立煤炭资源市场化范围和煤炭资源的相关利益主体协调问题。而且,还应该建立中国煤炭总企业对国家所有的煤炭资源进行代为管理。市场化主要是为了提高澳门银河在线75060.com的产供销效率从而增加澳门银河在线75060.com供应(经济发展)[19]而作为资源澳门银河在线75060.com的煤炭还涉及到经济安全、国家安全、国家主权等方面的问题,再者,煤炭行业的市场化还存在市场失灵的风险,所以大家应该实行有限的市场化。

矿业权又进一步分别探矿权和采矿权。就探矿权而言,大家应该建立煤炭资源探矿权的融资体系、保护煤炭资源探矿的常识产权成果、保护煤炭资源探矿者的权益等制度来实现市场化,但是市场不是万能的,尤其在探矿权的市场化运转方面,政府除了监督、规范市场之外,还要对市场失灵的方面进行政策性的弥补。就采矿权而言,大家首先要建立一套完善的煤炭价值评估体系,通过制度设计来解决回采率的问题之后逐步建立起以采用市场交易方式等为特征的采矿权交易的两级市场,同时,政府在参与煤炭资源的市场化过程中的监督、协调等作用是保持煤炭开采市场化正常运转的不可或缺的因素。在实现煤炭国家所有的过程中,要充分依靠市场、敬重市场规律。市场能够解决的政府绝对不插手,政府的角色仅仅是市场的守护者。但是在市场失灵的时候,政府要以强有力的姿态去稳定市场,减少市场失灵所带的严重后果,只有靠无形之手有形之手恰到好处的合力才能使得煤炭资源国家所有权得到根本的实现。


2017年05月11日

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