内容提要:20世纪70年代初期以来,国家所有权一直是管理挪威大陆架石油资源的重要因素。然而,近些年来挪威在国家所有权的配置和管理方面取得了重大进展。本章将对这些进展予以分析。第一部分将对海底石油储藏国家所有权和许可证利益国家所有权做出基本区分;第二部分将探讨海底石油储藏国家所有权;第三部分将讨论国家如何在涉及石油的活动(即开发、生产、运输以及最终处分)中管理其所有权;第四部分进一步分析国家如何通过国有企业——佩特罗企业实现其许可证利益;第五部分总结本章内容。

词:国家所有权;财产权;石油资源;挪威大陆架

 

一、导论

20世纪70年代初期以来,国家所有权一直是管理挪威大陆架石油资源的重要因素。然而,近些年来挪威在国家所有权的配置和管理方面取得了重大进展。本章的主要目的是对这些进展进行分析。

接下来,第一部分将对海底石油储藏国家所有权和许可证利益国家所有权做出基本区分。在第二部分,本文将探讨海底石油储藏国家所有权。然后,第三部分将讨论国家如何在涉及石油的活动(即开发、生产、运输以及最终处分)中管理其所有权。虽然这些活动通过许可证制度组织实施,但是许可证利益国家所有权却直接和间接地是该制度的一项重要因素。第四部分本文将进一步分析国家如何通过国有企业——佩特罗企业(Petoro)管理其许可证利益。第五部分将对本章进行总结并得出结论。

本章主要研究石油资源管理。最近的一项重大发展涉及管理因国家所有权而产生的自然资本。尽管挪威政府养老基金(State Pension Fund)对这一资本进行管理,并引发了一些问题,但是资本管理并不在本章讨论之列。

二、海底石油储藏国家所有权

根据《海洋法公约》第77条第1款的规定,沿海国出于勘探大陆架和开发其自然资源的目的,可以对大陆架行使主权权利。但是,它并没有直接解决自然资源所有权问题,而是在这一问题上持中立态度,由沿海国决定是否就其大陆架自然资源的所有权行使主权权利。在1996年11月29日《石油法》(第72号法律)第1条第1款中,挪威政府已经宣告对海底石油储藏享有财产所有权权利。[①]该项原则在有关勘探开发海底自然资源的1963年6月21 日第12号法律中首次得到规定。如今,该第12号法律仍然有效,不过它只适用于除石油资源以外的海底自然资源。

在这种背景下,需要探讨的是,当大陆架深部地层作为储存二氧化碳的储存库时,根据1963年法律它是否可以被视为一种自然资源。事实上,《海洋法公约》第77条的规定也产生了同样的问题。挪威政府似乎认为此类地层相当于自然资源。在最近的一个《石油法》修正案筹备文件中,挪威政府已表示将来要对碳捕获和碳封存进行监管。然而,这一未来的监管在《石油法》中并没有规定,除非碳捕获和碳封存是涉及石油的活动之一或者是石油设施用于运输二氧化碳,否则这一未来的监管就属于1963年法律和《污染法》的规范范畴。[②]对于国际(管辖范围)下的情形,本章不予讨论。

三、许可证制度中的国家参与

(一)起点

首先,作为资源的所有者,国家可以亲自或者通过国有企业从事所有涉及石油的活动。世界上很多地方的石油领域都存在着这种情况。然而,挪威政府却建立了一种私有企业作为受许可人与政府共同参与的许可证制度。这样做的目的是,吸引技术先进和资金雄厚的企业在水域深且天气条件恶劣的挪威大陆架上开展涉及石油的活动。在1965年颁发第一轮许可证之前,挪威就已经建立了许可证制度,并且该项制度的主要结构至今仍然有效。它包括挪威《石油法》第2条第1款规定的开发许可、第3条第3款规定的生产许可以及第4条第3款规定的设备安装和运营特别许可。此外,开发计划和退出计划也属于许可证制度。[③]

根据《石油法》第1条第3款的规定,国家开展涉及石油的活动不需要许可证。在实践中,挪威政府在没有许可证的情况下,对石油进行了开发。大家在这里所谈论的主要是地震波反射法勘探。[④]这些活动主要由挪威石油部(Norwegian Petroleum Directorate)负责实施,其目的是勘探挪威大陆架上新区域内的潜在资源,即,针对根据《石油法》第3条第1款先前不曾对外开放的区域。此类实践活动已稳定实施了好多年。[⑤]然而,企业也可以通过获得单独的开发许可证开展这些活动。

国家深度参与是挪威许可证制度的典型特征之一。国家参与范围广泛,既包括在持有许可证利益的企业中国家所有的股份(间接所有的许可证利益),也包括直接所有的许可证利益。这两大方式至今仍然存在;但是,正如本章所讨论的,随着时间的推移,国家参与的重心已从间接所有转变为直接所有。不过,首先有必要说明许可证制度的目的——资源管理。

(二)资源管理

挪威《石油法》第1条第2款第1项如下规定资源管理者:国王,即挪威国家层级体系中的最高行政机关。实践中,国王仅仅发挥形式上的作用;实际的实行权由内阁掌控,内阁又在很大程度上把权力授予政府部门,而政府部门又进一步把某些权力授予其下属部门。[⑥]这种授权体现在《石油法》和依据该法制定的附属法规之中。

《石油法》第1条第2款第2项规定,石油资源管理应当从长远角度出发,着眼于挪威社会的整体利益。该条款列举了一些资源管理者(许可证颁发机构和监管机构)必须考虑的主要问题,包括创造收入、福利和就业。此外,资源管理者也应该考虑受涉及石油的活动影响的各种利益,包括环境、挪威工业以及区域和地方政策考量。相对于佩特罗企业管理的国有许可证利益的范围,资源管理的范围在一般情况下要广泛得多。本章第四部分将再次讨论这一问题。

(三)挪威国家石油企业模式

许可证制度中的国家参与一开始是通过国家石油企业实现的。国家石油企业成立于1972年,最初是完全国有的有限责任企业。其目标是:(1)增加国家财政收入;(2)增强国家在石油领域的影响;(3)与通过常规许可证制度所能获得的专有技术相比,增加挪威的专有技术。简而言之,国家石油企业是挪威政府的一个工具。

这产生了一些后果。根据该项制度,国家石油企业被授予第3轮所颁发许可证中全部许可证参与权益的50%。联营协议(Joint Operating Agreement)含有国家石油企业的数项特权,包括勘探阶段的附带权益,以及如果发现石油储藏,增加其参与权益的选择权。[⑦]另外,联营协议所设置的投票规则赋予国家石油企业在决策过程中具有支配地位。

更一般的规则是,1997年6月13日《有限责任企业法》设置的适用于完全国有企业的特殊规则。根据这些规则,国家作为所有者可以更加直接地引导相关活动。例如,该法第20条第4款规定由股东大会选举董事会。所有权职能通过国有企业的股东大会来实现。对于国家石油企业而言,企业章程第10条对这些规则进行了补充;根据补充规定,董事会应该向企业股东大会提交一般活动计划。因此,国家作为所有者就可以通过股东大会来引导国家石油企业的活动,从而促进一般资源管理目标的实现。此外,国家也可以作为许可证颁发机构和监管机构推动该目标的落实。

(四)国家石油企业管理的国家直接财政利益模式

国家所有权经过重组于1985年1月1日发生效力。[⑧]国家石油企业和国家达成了一项协议,借此,国家石油企业许可证利益被分为国家石油企业经济性份额和国家经济性份额,后者也被称作国家直接财政利益(State Direct Financial Interest)。[⑨]不过,这只是国家石油企业和国家之间的一项内部协议。据此协议,在该组许可证中,国家石油企业产生的累计成本份额和与之相应的收入份额直接转移给国家。从外部看,对于许可证组中的其他成员、合同当事人和第三人,国家石油企业仍然是正式的受许可人并保留其先前的许可利益。然而,国家石油企业在许可证组中的支配地位却因联营协议中投票规则的变化而大幅下降。投票规则的变化对包括国家石油企业在内的所有受许可人都具有溯及力。[⑩]

国家石油企业的特权逐渐减少。国家石油企业的全部许可证都没有从第15轮所颁发的许可证中获得利益。这是挪威实行欧盟《许可指令》(Licensing Directive)的结果。[11]根据该指令,国家石油企业必须被视为一般的商业实体来对待,这就排除了对其有利的任何形式的特权。另一方面,该指令并没有排除或者限制国家的参与。这项原则在《石油法》第3条第6款中得到了落实:“根据本法,国王可以决定国家是否应当参与涉及石油的活动”。

根据该指令第6条的规定,国家可以亲自或者通过法人实现此类参与。在实践中,对于国家石油企业和国家直接财政利益均享有经济利益的许可证,国家石油企业通过其一般机构管理国家直接财政利益。然而,在只有国家财政利益享有经济利益的许可证中,国家直接财政利益则由国家石油企业中的一个独立实体进行管理。[12]从外部看,国家石油企业一直是受许可人。

(五)2001年改革

2001年,发生了一项重大的新的重组活动。这就是在作为所有者的职能和作为资源管理者的职能之间做出根本性区分。后者最好由许可证颁发机构和监管机构承担。[13]从而,国家石油企业不再被视为挪威政府的工具。另外,国际上出现了国有石油企业私有化的趋势。[14]于是,国家石油企业被部分私有化,并在股票交易所上市。尽管如此,国家仍然是绝大多数股份的持有者。[15]

然而,《有限责任企业法》中适用于完全国有企业的特殊规则,并不适用于部分私有化的国家石油企业。因此,国家作为国家石油企业的所有者并不享有完全的控制权。可是,《挪威宪法》不允许部分私有化的国家石油企业管理国家直接财政利益。[16]由于这一原因,国家直接财政利益的管理被转移给一个新的完全国有企业,即佩特罗企业。

如今,国家石油企业作为一般的石油企业运营,因而本章不再进一步讨论。

(六)丹麦模式

在丹麦,有关许可证制度中国家直接参与的模式已经演变为类似于挪威的模式。这类许可证中的国家参与由丹麦北海基金(Danish North Sea Fund)代表实施。该项基金是由国有行政实体丹麦北海合作伙伴(Danish North Sea Partner)进行管理的一项公共基金。[17]

四、佩特罗企业管理的国家直接财政利益模式

(一)同国家的关系

管理国家直接财政利益是佩特罗企业的主要目的,《石油法》第11章对佩特罗企业的管理作出了规定。[18]

佩特罗企业同国家之间的关系是此前国家石油企业和国家之间关系的一种延续。因为佩特罗企业是完全国有的有限责任企业,所以国家作为所有者可以根据《有限责任企业法》规定的关于完全国有企业的特殊规则,通过股东大会引导佩特罗企业的活动。但是,与国家石油企业不同的是,作为一项主要规则,佩特罗企业的活动限于《石油法》第11条第1款第1项规定的范围。这意味着,佩特罗企业的活动必须限于该法第1条第4款规定的职能范围。根据这一规定,该法规制的范围是与挪威大陆架上的海底石油储藏相关的石油活动。

佩特罗企业必须按照商业原则管理国家直接财政利益。尽管这是以往模式的延续,如今却在《石油法》第11条第2款第1项中予以明确规定。根据《石油法》,许可证颁发机构和监管机构将追求更广泛的资源管理目标。[19]该法第11条第1款第1项明确规定,国家享有保留给它的许可证利益。[20]佩特罗企业只是这些许可证利益的管理者。

在涉及石油的活动中,产生的国家直接财政利益的收入和支出均直接纳入国家财政预算。另外,佩特罗企业必须按照《石油法》第11条第8款的规定提交关于国家直接财政利益的年度报告和年度报表。根据《有限责任企业法》的规定,佩特罗企业对于自己的活动则采用独立的报表和报告。在税收方面,国家直接财政利益和佩特罗企业都享有豁免。事实上,国家直接财政利益的收入同税收、费用以及从国家石油企业获得的股份收入一样,都是政府总收入的一部分。同时,佩特罗企业本身实际上并不产生任何收入。

 

(二)同其他受许可人的关系

在这方面,2001年改革意味着真正意义上的重大发展。[21]作为一个起点,国家可以参与《石油法》第3条第6款规定的活动。该法第11条第1款第1项对此予以进一步明确:国家可以参与许可证制度和经营依据该法建立的合资企业。根据该法第11条第2款第1项的规定,佩特罗企业作为国家直接财政利益的管理者在许可证和合资企业中代表国家。根据该法第11条第2款第2项的规定,佩特罗企业在形式上既是一位受许可人,又是联营协议的一方当事人。联营协议调整佩特罗企业与合资企业中其他受许可人之间的关系。[22]作为联营协议的一方当事人,佩特罗企业参与合资企业的决策。这意味着佩特罗企业是合资企业中所有委员会的参与者,包括作为合资企业的最高权力机构的管理委员会。然而,佩特罗企业从来不是对石油企业最具吸引力的合资企业经营者。这是因为佩特罗企业不是一个普通的石油企业,而是国家直接财政利益的管理者。因而,佩特罗企业是一个大约拥有60名雇员的相对较小的企业。

因为佩特罗企业作为新的参与者进入合资企业,所以必须修改合资企业的投票规则。但是,大家这里所探讨的是尽可能小地影响其他企业投票权的最小调整。[23]佩特罗企业在股东大会及管理委员会中的投票权起源于先前的国家石油企业作为国家直接财政利益管理者的国家参与模式。在这里应该注意的是,根据《石油法》第11条第7款的规定,佩特罗企业董事会有义务向股东大会提交事关政治和社会经济利益的重大事项。此外,董事会应当按照商业原则履行向股东大会提交重大事项的义务。[24]

在投票权方面,根据《石油附属法规》(Petroleum Regulations)第12条第3款和《联营协议法》第2条第3款的规定,对于管理委员会违反有关消耗政策和国家财政利益的生产许可证具体规定的条件和要求而做出的决策,佩特罗企业可以反对。这些条款反映了《许可指令》第6条第3款第3项的规定。通过行使否决权,佩特罗企业成为国家进行控制的一种工具。[25]在实践中,否决权从未被行使过;目前,它只是国家进行控制的一个安全阀。[26]

(三)同国家石油企业的关系

在先前的国家参与模式(国家直接财政利益由国家石油企业管理)下,国家石油企业负责销售国有石油。国家石油企业同时管理国有石油和自己所有的石油的销售。这增强了国家石油企业在天然气和石油市场中的竞争地位,但是并没有被认为违反了竞争法。

按照新的模式(由佩特罗企业管理国家直接财政利益),国家石油企业虽然继续销售国有石油,目前却要受到佩特罗企业的监督。[27]这种监督对佩特罗企业提出了行政性挑战,但并不需要为此建立一家石油企业。

(四)合同义务和第三人责任

从外部看,受许可人将对第三人承担合同义务和责任,例如《石油法》第7条规定的污染损害责任。对于佩特罗企业来说也是如此,只是由国家直接承担佩特罗企业因合同或者其他事由而产生的任何义务。佩特罗企业只需接受合同方当事人和第三人的诉求,然后将诉求提交给国家。根据《石油法》第11条第3款的规定,不得对佩特罗企业提起破产程序。

此外,根据《石油法》第11条第4款的规定,佩特罗企业在未获议会同意的情况下,不得贷款。这并不是一项非常切实可行的规定,因为佩特罗企业因管理合资企业中国家直接财政利益而产生的经营成本和资金成本都包含在国家预算当中。同时,根据《石油法》第11条第2款第3项和第4项的相关规定,佩特罗企业自身的经营资金也由国家提供。

五、结论

在挪威,国家所有权一直是涉及石油的活动中的重要组成部分。1963年以来,地下石油资源的所有权已被授予国家。此外,国家和石油企业一道参与涉及石油的活动。但是,这种国家参与在过去25年里发生了重大变化。大家已经历了从通过掌握国家石油企业实现对石油资源的间接所有到通过国家直接财政利益实现对石油资源的直接所有,最初由国家石油企业管理而后由佩特罗企业管理的发展。与此同时,国家对所有权所持的态度已经从广泛的资源管理和社会经济视角发展为纯粹的商业视角。目前,资源管理目标是作为许可证颁发机构和监管机构的国家的责任。换言之,作为所有者和作为许可证颁发机构/监管机构,国家行使着不同的职能。这一明确的区分是2001年改革的基础。

 

 



[] 相同做法已被其他很多法域所采纳。See N. Bankes and M. Roggenkamp, Legal Aspects of Carbon Capturein Beyond the Carbon Economy (D. Zillman, C. Redgwell, Y. Omorogbe, L. Barrera-Hernandez, eds, 2008) 354.

[] Ot prp No 48 (2008–2009) 11.

[] For an overviewSee F. Arnesen, U. Hammer, P.H. H?isveen, K. Kaasen and D.Nygaard, ‘Energy Law in Norway’ in Energy Law in Europe (M. Roggenkamp, C.Redgwell, I. del Guayo, eds, 2008, vol 2) 889–91.

[] 《石油法》第1条第6款第5项界定了 “开发”这一术语。

[] Ot prp No 48 (2008–2009) 1.

[] F. Arnesen et al, ‘Energy Law in Norway’ in Energy Law in Europe, vol 2 (M.Roggenkamp et al, eds, 2008) 884.

[] 联营协议是在持有生产许可证的企业之间达成的协议。联营协议由石油和澳门银河在线75060.com部制定,同时,根据《石油法》第3条第3款第4项的规定,达成这类协议也是一项许可证条款。

[] Based on St meld No 73 (1983–84) and Innst S No 321 (1983–84).

[] 国家直接财政利益是一个涵盖所有许可证国家经济性份额的术语。

[] 这些变化因同样有利于其他受许可人而在形式上没有造成问题。国家石油企业必须接受其所有者的安排。

[11] 欧洲议会和欧洲理事会1994530日第94/22/EC号《关于授权以及行使勘探、开发和生产烃类澳门银河在线75060.com授权条件的指令》。该指令199591日在挪威开始实施。

[12] St prp No 36 (2000–2001) 38–9.

[13] 请参见上文第三(二)部分。

[14] St prp No 36 (2000–2001) 28–30.

[15] 2009315日,国家享有这些份额的67%

[16] 《宪法》第19条。

[17] 关于丹麦模式的更多信息,请参见下列文献: A. R?nne, ‘State Participation in Danish Oil and Gas Licences’ in European Energy Law Report VI (M. Roggenkamp and U. Hammer, eds) 277–86.

[18] PA ch 11 is based on Ot prp No 48 (2000–2001).

[19] Ot prp No 48 (2000–2001) 8–9.

[20] 此规定还可见于《石油法》第3条第6款。请参见上文第三(四)部分。

[21] 请参见上文第三(五)部分。

[22] 需要注意的是,丹麦的情况则恰恰相反。许可证利益由丹麦北海基金会授予。该基金会的管理者丹麦北海合作伙伴在许可证组中没有正式职责:请参见上文第三(六)部分。

[23] Ot prp No 48 (2000–2001) 6.

[24] Ot prp No 48 (2000–2001) 14.

[25] See U. Hammer, ‘Norway: Security of Supply in Liberalized Energy Sectors: A new role for Regulation’ in Energy Security: Managing Risk in a Dynamic Legal and Regulatory Environment (B. Barton, C. Redgwell, A. R?nne and D. Zillman, eds, 2004) 331.

[26] 投票规则(包括投票权利),可见于下列文献的有关讨论F. Arnesen et al, ‘Energy Law in Norway’ in Energy Law in Europe, Vol 2 (M. Roggenkamp et al, eds) 906–8.

[27] St prp No 36 (2000–2001) 67.

2017年05月11日

梁亚辉:美国天然气管道公开准入制度变迁初探(2014年年会论文)

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