内容提要:我国的天然气价格主要是采用“成本加成”的定价模式,2013年6月的天然气调价将增量气的门站价格转变成“市场净回值”的定价模式。我国目前的天然气定价机制使得天然气价格水平偏低,没有完全反映市场供求变化和资源稀缺程度。世界上三种定价模式——气与气的竞争、油价指数法和管制定价对我国有借鉴的意义。我国天然气定价机制的改革方向应从政府定价向市场形成价格转变,逐步将“市场净回值”的定价模式扩散到全国,适用范围推广到全部的天然气。在改革过程中,应认清我国的具体情况,借鉴国外经验,总结改革试点的经验,循序渐进地推进改革。

关 键 词:天然气;定价;市场化

 

天然气是优质高效的清洁澳门银河在线75060.com,二氧化碳和氮氧化物的排放仅为煤炭的一半和五分之一左右,二氧化硫的排放几乎为零,但含氢量却比石油或者煤炭高。因此,天然气被广泛赞誉为“桥梁式”的燃料,它既能为当前的澳门银河在线75060.com经济提供动力,又能够推动向将来的一种更理想的体系进行过渡。[1]

我国天然气消费占一次澳门银河在线75060.com消费的比重仅为5%,不仅远低于美、欧等发达国家,而且远低于24%的国际平均水平。[2]清洁澳门银河在线75060.com比重过低,成为影响我国大气质量,造成雾霾天气多发的原因之一。国际背景下,天然气的发展十分迅速,它在世界澳门银河在线75060.com中发挥着越来越重要的作用;国内背景下,我国亟需发展天然气行业以改变煤炭主导的澳门银河在线75060.com结构,控制大气污染。近年来,国家不断调整完善天然气定价机制,以促进天然气行业的发展。但受发展阶段等因素影响,我国天然气的定价机制仍处在调整完善过程中。

2013年6月28日,国家发展和改革委员会发布了《关于调整天然气价格的通知》,指出天然气价格调整的基本思路是“按照市场化取向,建立起反映市场供求和资源稀缺程度的与可替代澳门银河在线75060.com价格挂钩的动态调整机制,逐步理顺天然气与可替代澳门银河在线75060.com比价关系,为最终实现天然气价格完全市场化奠定基础”。可以看到,我国天然气定价的改革方向是朝着市场化前行的。我国应当制定法律政策来推动天然气定价机制朝着市场化改革,保障天然气澳门银河在线75060.com的推广使用。

一、我国天然气定价机制形成及缺陷

(一)我国天然气的定价模式

我国现行的天然气定价机制实行以国家定价为主、市场调整为辅的管理形式。依据 2005年12月国家发改委发布的《关于改革天然气出厂价格形成机制的通知》和2002 年建设部颁发的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》的规定,我国天然气价格由出厂价、管输价、城市管网价三个部分组成,出厂价加管输价形成天然气的门站价格,门站价格加城市管网价形成天然气的最终用户消费价格。在定价模式上,我国一直以来采取成本加成的定价模式,即根据天然气的补偿成本加合理利润并兼顾用户承受能力来确定我国天然气价格。[3]

2010年5月31日,国家发改委宣布,改进天然气价格管理办法,即取消双轨制,扩大价格幅度范围。20世纪八十年代以来,我国一直对天然气实行计划内、外两种价格,允许计划外气量高价销售,形成天然气的价格双轨制。发改委的这一“破冰”之举取消了价格双轨制,使价格管理更简化、用户负担更公平。同时,发改委将并轨后的出厂基准价格允许的浮动幅度统一确定为上浮10%、下浮不限,赋予供需双方更大的定价自主权。

2011年12月,国家发改委发布了《关于在广东省、广西自治区开展天然气价格形成机制改革试点的通知》,我国将率先在广东、广西省进行天然气价格机制改革,将我国现行以成本加成为主的定价方法改为按“市场净回值”方法定价,这标志着我国将从部分地区开始向全国范围推进天然气形成机制从国家定价到市场竞争形成价格的转变。

2013年6月28日,国家发展改革委发布《关于调整天然气价格的通知》。《通知》将天然气分为存量气、增量气两个部分。存量气门站价格为政府引导价,由天然气出厂(或首站)实际结算价格(含13%增值税)和管道运输价格组成。增量气门站价格按可替代澳门银河在线75060.com(燃料油、液化石油气)价格85%的水平确定(按照广东、广西试点方案中的计价办法)。因此,我国目前存量气的门站价格采用“成本加成”的定价模式,增量气的门站价格采用“市场净回值”的定价模式。

存量气是2012年实际使用的天然气数量,增量气是新增加的天然气数量。2013年调价涉及的存量气数量为1120亿立方米,增量气数量预计为110亿立方米,两者的比重分别为91%和9%。此次天然气调价将比重占9%的增量气价格转变为“市场净回值”的定价模式,在全国范围内逐渐将一部分天然气价格交由市场形成,是天然气定价机制改革的重要一步。

(二)我国新的天然气定价机制逐渐形成

 2011年12月底,国家发改委发布的通知指出,在广东和广西的天然气定价机制改革的最终目标是放开天然气出厂价格,由市场竞争形成,政府只对具有自然垄断性质的天然气管道运输价格进行管理。将现行以成本加成为主的定价方法改为按“市场净回值”方法定价,选取计价基准点和可替代澳门银河在线75060.com品种,建立天然气与可替代澳门银河在线75060.com价格挂钩机制。

2013年6月28日,国家发展改革委发布《关于调整天然气价格的通知》。这次天然气价格调整的主要内容有:

一是为保障居民生活,这次天然气价格只调整非居民用气价格,居民用气价格不作调整。因此居民的用气情况不会受到影响,使天然气定价机制改革可以循序渐进地进行。

二是将天然气分为存量气、增量气两个部分。存量气门站价格每立方米提价幅度最高不超过0.4元,其中,化肥用气最高不超过0.25元。增量气门站价格按可替代澳门银河在线75060.com(燃料油、液化石油气)价格85%的水平确定。调整后,全国平均门站价格由每立方米1.69元提高到每立方米1.95元。提高存量气的价格,将增量气的定价模式转变成“市场净回值”法,有利于鼓励企业增加进口,加大资源勘探开发力度,是增加天然气供应、改善澳门银河在线75060.com结构的重要保障。

三是将天然气价格管理由出厂环节调整为门站环节(上游供气企业与地方管道企业、城市燃气企业、直供用户等下游购买方交气点价格),并对门站价格实行政府引导价,即最高限价管理,由供需双方在国家规定的价格范围内协商确定具体价格。过去,国家对天然气出厂价格和管道运输价格实行分别管理,即出厂价格实行政府引导价,管道运输价格实行政府定价。这种方式,在单气源、单管道的供气方式下是合理的,成本的确定也比较简单。但随着近年来我国供气方式逐步由单气源、单管道转变为多气源、多路径、网络化,不仅用户难以区分路径和气源,而且也不具备继续分别制定出厂价格和管道运输价格的基础。此次发改委将天然气价格管理由出厂环节调整为门站环节,并对门站价格实行政府引导价,实现不同气源、不同管道运输距离之间的竞争,也使得天然气价格向市场定价迈进了一步。

(三)我国天然气定价机制存在的问题

2012年12月国家澳门银河在线75060.com局发布的《天然气发展的“十二五”规划》中指出,天然气发展的主要矛盾和问题之一就是天然气价格亟待理顺。目前,国内天然气价格水平偏低,没有完全反映市场供求变化和资源稀缺程度,不利于天然气合理使用。特别是进口中亚天然气按国产气价格亏损销售,不利于调动企业实施“走出去”引进资源的积极性。由于国内天然气用户承受能力有限,完全理顺天然气价格还需要一个过程。

2013年6月的天然气调价并没有涉及调整居民用气价格,同时此次天然气调价只将比重占9%的增量气价格转变为 “市场净回值”的定价模式,比重占90%的存量气门站价格仍然采用“成本加成”的定价模式。从总体上看,本次天然气调价是在2011年底广东、广西率先实行“市场净回值”定价试点之后,首次全国范围内在小部分天然气价格上适用“市场净回值”定价模式,但是整体的定价模式依然是“成本加成”的定价模式,天然气的定价机制依然没有实质性的改变。

我国天然气定价机制所存在的问题主要是:

1.价格机制不能适应市场的变化,不能如实反映生产成本和市场供求状况

目前,我国的天然气门站价格从以前的“政府定价”向“政府引导价”改革,但是采用的“成本加成”定价模式依然是由政府以天然气的成本加上合理利润来确定天然气的价格,依然难以摆脱政府对天然气价格的过度干预,这使得价格机制不能适应市场的变化,不能如实反映生产成本和市场供求状况。首先,由于政府与天然气企业的信息不对称,政府难以掌握企业真实、合理的成本,使得政府难以确定能反映合理成本的天然气价格。天然气的价格对生产者进行勘探开发投资和努力降低成本、提高效率缺乏有效地激励和约束,无法提高投资者的积极性。其次,与天然气相关的产品和一些可替代澳门银河在线75060.com的价格已放开,随市场情况而变化,天然气价格的稳定性使得用户的利润随产品价格变化,使得用户的利润缺乏可预测性。在供需双方之间没有建立起随市场变化、利益共享、风险共担的纽带,影响了生产和消费双方的积极性。

“市场制度的第一个澳门银河在线75060.com可持续发展特征是确切的澳门银河在线75060.com价格。澳门银河在线75060.com的可持续发展要求确切的澳门银河在线75060.com价格,取消过度消费的补贴和激励,以便消费模式受到真正生产成本的影响,用户不得不支付澳门银河在线75060.com资源的真正成本”。[4]天然气的价格应当反映其真正的生产成本,释放出正确的市场信号,引导供需双方趋于平衡,才能真正促进澳门银河在线75060.com的可持续发展。

2.政府容易低估天然气的市场价值,造成天然气供应紧张以及价格倒挂

政府无法确定天然气的合理成本,很有可能制定出过低的价格,造成资源浪费以及天然气供应紧张。在本次调价前,国内天然气出厂价格比中亚进口天然气到岸完税价格每立方米还要低1.5元。[5]严峻的价格倒挂形势,不但不利于扩大进口天然气,也无法激励包括民营资本在内的投资者勘探开发天然气资源的积极性,影响到市场资源供应和天然气市场的持续发展。

3.主要的天然气定价方法单一,不适应市场经济体制逐步完善的客观要求

目前,我国占天然气总量90%的存量气价格还是采用“成本加成”的定价模式,定价方法单一,没有与可替代澳门银河在线75060.com的价格挂钩,也没用考虑到国际上天然气价格的变动,不利于提高天然气工业的竞争力。

二、全球范围内的三种天然气定价机制的比较借鉴

在全球范围内,天然气定价模式主要存在三种模式:气与气的竞争、油价指数法和管制定价。美国、加拿大、英国等天然气资源丰富、市场发育成熟的国家实行“气与气的竞争”;在欧洲大陆以及日本、韩国和中国台湾,多种定价机制并存,但油价指数法占据着主导地位;拥有丰富天然气资源的国家在天然气发展初级阶段时通常采用管制定价的定价模式。

(一)美国的天然气定价机制——气与气的竞争

美国的天然气定价方法主要是“气与气的竞争”。“气与气的竞争”(gas-on-gas competition),是指在竞争性市场中,由于实行“第三方准入”,在天然气生产者和消费者之间建立直接的买卖关系,从而形成开放性的市场,天然气供应之间形成高效率的良性竞争。[6]首先,天然气井口价格已完全市场化,管道实行了“第三方准入”,国家以法规形式强制管道开放,所有管道必须面向供气商和用户开放,在公平费率基础上提供无歧视准入。其次,管输价格采用服务成本定价法,以合理的输气成本为基础来确定管输价格,这一部分因具有典型的自然垄断特征被政府严格监管。最后,鼓励使用和发展天然气市场交易中心,天然气交易价格主要通过市场交易中心(hub)由众多买方和卖方竞争形成。[7]

(二)欧盟的天然气定价机制——油价指数法

在欧洲大陆,多种定价机制并存,但油价指数法占据着主导地位。油价指数定价法(oil price indexation),是指在天然气价格与反映外部市场环境变化的经济指标(燃料油或原油国际市场价格)之间建立正式联系,当外部市场环境发生变化时,天然气的价格也随之进行自动调整。[8]通过油价指数法,买卖双方就能够合理地管理各自的商业风险。欧盟虽然出台了多个天然气法令来建立统一的天然气市场,但由于国与国之间、企业与企业之间、管道与管道之间的差异,至今还没有做到像美国那样的自由准入和市场流动性。

除了现货市场交易的天然气外,通过长期合同交易的天然气主要采用市场净回值方法确定天然气价格,以天然气的市场价值为基础,倒算天然气出厂价格或边境价格。

(三)俄罗斯的天然气定价机制——管制定价

管制定价的定价方法(regulation, cost of service or below cost)普遍存在于垄断市场中,包括成本加成定价法和低于成本价的定价方法。俄罗斯天然气的定价方法属于管制定价中的低于成本价的定价方法,这是由于俄罗斯的天然气资源非常丰富,为了刺激天然气的消费而采用了管制定价的方法。然而这几年来,俄罗斯的低气价造成了国内天然气的过度使用,并打击了投资者的积极性和天然气企业开发新气田的积极性。因此,俄罗斯的天然气定价机制正经历着从政府管控向市场化的转变。2011年7月,联邦物价局颁布了新的《天然气价格公式规定》,非居民用户气价从政府管控向定价公式转变,但政府保留对居民用气的价格控制。[9]同时,俄政府将逐渐放开对天然气价格的直接控制,并开始酝酿成立天然气交易所。

三、我国天然气定价体制改革方向与法律选择

(一)政府定价向市场形成价格的转变是大趋势

随着天然气工业与市场的发展,无论各国以前采用什么价格管理模式,最终都将走向通过市场竞争来形成,其价格管理相应地要经历了政府定价到市场形成价格的过程。随着我国天然气工业的进一步发展及天然气进口量的增加,我国也必然要逐步迈入竞争性天然气市场,这是我国天然气发展的大方向。因此,大家在下一步的天然气价格改革中就要向这个方向发展,要积极引入竞争机制,适当放松政府管制。

(二)认清我国的具体情况,稳步推进天然气定价机制改革

从垄断到竞争是天然气价格形成机制未来发展的必然选择,但在不同的资源禀赋条件下和天然气工业发展的不同阶段,可以有所不同。如在资源极大丰富的国家,如俄罗斯,最初选择依据成本定价,对国内低价供应天然气,以刺激国内天然气消费。[10]再如美国,在天然气工业发展初期,实行严格的政府监管;中期,由于联邦政府制定的价格过低,阻碍了天然气的供应,导致全国出现大范围气荒,于是1978年的《天然气政策法案》开始放松对天然气价格的控制,但是随后发布的《燃料利用法》禁止天然气用于发电;最后,20世纪90年代美国解除了使用天然气发电的禁令,并实行了管道运输第三方准入,全面进入竞争性市场。[11]

我国天然气工业刚进入大发展时期,还不具备形成完全竞争性市场的条件。我国现在广东、广西的改革试点以及全国范围内的增量气价格上所采用的“市场净回值”定价方法是我国天然气价格市场化和与国际接轨的过渡性方案。天然气是关乎国计民生的重要资源,大家不能一味地追求放开市场价格,盲目地放松政府管制,使得人民和企业受到市场的冲击。我国应当拟定天然气定价机制改革的时间表,每个时间段所做的事情必须符合我国当前的具体情况,从而逐步推进天然气定价机制的改革。

(三)借鉴国外经验,总结改革试点的经验,来确定具体的定价机制

我国在广东、广西的改革试点以及全国范围内的增量气价格上所采用的是与欧盟定价机制相类似的“市场净回值”法,应当在日后成为中国天然气的总体定价模式。欧盟市场跟中国有很多相似之处。首先是本土资源的缺乏导致依赖进口,欧盟的进口比例已超过60%,大部分来自俄罗斯。[12]2007年到2012年,我国天然气进口量从40亿立方米增加到425亿立方米,5年增长9.6倍;进口依存度从2%提高到27%,每年提高5个百分点。[13]其次是欧洲内部的管网目前尚没有完全联网,因而缺少流动性和灵活性,无法落实像英美市场那样的不同气源之间的竞争。但通过从其他替代澳门银河在线75060.com的价值倒推的“市场净回值”定价方法,欧洲大陆从天然气市场起步阶段就使气价与整个澳门银河在线75060.com体系挂钩。这不但能规避成本加成定价模式的弊端,使天然气能反映其真正的成本,也使得进口的天然气具有一定的竞争力。

在广东和广西改革试点中,并不区分存量气与增量气,对所有的天然气实行“市场净回值”的定价模式。而在2013年6月的全国改革中,只针对增量气实行“市场净回值”的定价模式,对存量气依然采用“成本加成”来定价。大家应当总结改革试点的经验,分析改革对各方面的影响,日后将天然气定价机制改革推广到全国范围,推广到所有的天然气中。全国各个省市的具体情况与广东和广西不同,应当预测在全国范围内改革可能会遇到的困难,经过对各方面问题慎重的考虑之后,才能出台我国新的天然气定价机制。

(四)完善我国天然气价格监管机制以及一系列相关机制

天然气定价机制的改革具有相当的难度,牵一发而动全身,涉及到方方面面的问题,定价机制的改革应当带动一系列相关机制的改革。对于天然气行业而言,由于其具有一定的资源性和垄断性,政府应当完善天然气价格监管机制,真正做到立法先行、依法监管。同时,我国应当建立起与定价机制相关的一系列的体制改革相配套,包括价格激励及约束制度、财税制度等。

(五)我国天然气定价机制的立法思考

总之,我国天然气定价机制的改革方向应从政府定价向市场形成价格转变,在改革的过程中,大家应认清我国的具体情况,稳步推进天然气定价机制改革。在制定具体定价机制的过程中,应借鉴国外经验,总结改革试点的经验,并完善一系列相关的配套机制。天然气定价机制的立法应从以下几个方面来考虑:首先,在未来出台的《澳门银河在线75060.com法》中,应当体现澳门银河在线75060.com价格的形成机制,作为天然气定价机制的立法基础。200712月国务院发布的《澳门银河在线75060.com法》征集意见稿中提到,“国家按照有利于反映澳门银河在线75060.com市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的原则,建立市场调节与政府调控相结合、以市场调节为主导的澳门银河在线75060.com价格形成机制;具备市场竞争条件的澳门银河在线75060.com产品和服务价格,实行市场调节价”。未来《澳门银河在线75060.com法》的出台能够为天然气定价机制的市场化改革建立法律基础,明确改革方向。其次,应当适当提高天然气定价机制立法的法律位阶。2013年6月国家发改委发布的《关于调整天然气价格的通知》属于部门规章,在法律体系中处于最低的位阶。之前发布的有关天然气定价机制的规范性文件也都是部门规章、地方规章,容易造成法律规定之间的重叠或矛盾,影响法律法规的发挥其应有的作用。最后,我国天然气定价机制应当采用“市场净回值”的定价模式,将广东、广西改革试点的定价模式扩散到全国,并且应当不分存量气还是存量气而在所有的天然气中运用。“市场净回值”定价模式会使我国天然气市场的价格与整个澳门银河在线75060.com体系挂钩,能规避成本加成定价模式的弊端,使天然气能反映其真正的成本,使我国的天然气定价机制逐步向市场化过渡。


 



[1] []保罗.罗伯茨:《石油恐慌》,中信出版社2008年版,第133页。

[2] 《发改委解读天然气价改 保障居民基本生活不受影响》,资料来源:http://money.163.com/13/0629/11/92HITSD700254TI5.html(访问日期为2013820日)

[3] 李永波:《对我国天然气定价机制改革的思考——兼论国外天然气价格管理模式的经验借鉴》,载于《价格理论与实践》,2009年第12期。

[4]  []艾德里安?J ?布拉德布鲁克主编:《澳门银河在线75060.com法与可持续发展》,曹明德等译,法律出版社2005年版,第345页。

[5] 林伯强:《天然气调价方案有利解决价格倒挂 保障供应》,资料来源:http://energy.people.com.cn/n/2013/0628/c71890-22013052.html(访问日期为:2013820日)

 

[6] 李宏勋、王光东、刘怀增:《从美英天然气市场的发展看我国天然气市场的开发》,载《中国石油大学学报(社会科学版)》,2006年第1期。

[7] 洪波、许红:《欧美的天然气定价机制及价格监管对我国的启示》,载《石油规划设计》,2009年第1期。

[8] 洪波、许红:《欧美的天然气定价机制及价格监管对我国的启示》,载《石油规划设计》,2009年第1期。

[9] 岳小文:《俄罗斯国内天然气价格改革及其影响》,载《国际石油经济》,2012年第8期。

[10] 曹琛:《我国天然气定价机制研究》,载《中国优秀硕士学位论文全文数据库》。

[11] []丹尼尔?耶金:《澳门银河在线75060.com重塑世界》,石油工业出版社2012年版,第282283页。

[12] 北京国际澳门银河在线75060.com专家俱乐部报告:《国际天然气定价新趋势》,2011218日。

[13] 国务院发展研究中心市场经济研究所:《沿着市场化的方向完善天然气价格形成机制》,资料来源:http://finance.sina.com.cn/china/20130705/065616023357.shtml(访问时间为2013821日)。

2017年05月11日

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