内容提要:多年来,山西煤炭行业为全国经济又好又快发展做出了巨大贡献,同时也形成了高度依靠煤炭资源的产业结构,产业集中度低,资源浪费、生态破坏比较严重,矿山安全生产事故发生率高,产品科技含量低。煤炭资源整合工作取得明显成效,产业集中度明显提升,煤炭产量大幅提高,资源利用率明显提高,安全保障能力明显增强。后整合时期煤炭企业的任务有五个方面。一是完成企业登记和注销工作;二是开展经营活动,提高企业经济效益;三是妥善安置被整合企业的职工;四是处理好因整合而引发的各种纠纷;五是承担相应的社会责任。

词:煤炭资源整合;山西煤炭企业;后整合时期

 

2009年,山西省率先开始推进煤炭资源整合工作,引起了全国范围的广泛关注。2012年的5月,整合工作初步完成,但这种“完成”显然是初步的。后续的大量工作还需要付出更加艰苦的努力。然而不幸的是,金融危机的发酵使山西煤炭企业经历着产业的“严冬”,后整合时期山西煤炭企业的任务十分艰巨。根据本人从事相关领域法律服务的经验和参加有关会议收集到的资料,后整合时期山西煤炭企业主要有五大任务。

一、整合的背景与取得的成效

(一)山西煤炭资源整合的背景

山西省煤炭资源储量大、品种全、煤质优、埋藏浅、易开采。全省含煤面积6.2万平方公里,占国土面积的40.4%。根据山西省国土资源厅2003年度煤炭资源储量简表和山西省第三次煤田预测资料,全省煤炭资源储量6551.98亿吨(2000米以浅)。全省119个县(市、区)中,94个县(市、区)有煤炭资源分布。山西煤炭累计查明资源量在全国各省(区、市)居首位,占全国查明资源储量的27.02%。建国以来,全省累积生产约130亿吨,外运煤炭90亿吨,占全国省际净外调量的70%以上。2005年山西煤炭出口3476.8万吨,占全国煤炭出口总量的48.92%。[1]多年来,山西煤炭行业为全国经济又好又快发展做出了巨大贡献,同时也形成了高度依靠煤炭资源的产业结构。一是产业集中度低,与全国重要产煤省的地位不符。2005年底,在资源整合工作正式实施之前,全省拥有生产煤矿3811座、4278对井,平均单井能力不足14万吨。特别是乡镇煤矿,平均单井能力只有7.48万吨。山西省属五大国有重点煤炭集团的煤炭产量占全省总产量尚不足40%,占全国煤炭总产量不足10%。2008年全省小煤矿占了70.4%。二是资源浪费、生态破坏比较严重。每生产一顿煤消耗6吨煤炭资源,我省二氧化碳排放量是全国之首。三是矿山安全生产事故发生率高。中小煤矿事故频发,生命损害惨重。众多小煤矿安全装备落后、采掘机械化程度低,矿井综合防灾抗灾能力差,从业人员素质低下。全省地方煤矿采掘一线人员80%以上来自农民工,大多数为初中以下学问程度,极不适应煤炭安全生产的需要,煤炭事故几乎全部发生在中小煤矿。四是煤炭产业结构单一,煤炭资源的深度利用不够,产品科技含量低。因此,山西省委省政府立足省情,顺应民意,决定对煤炭企业进行兼并重组。

(二)山西煤炭资源整合取得的成效

200892日山西省人民政府发布《关于加快推进兼并重组的实施意见》,2009415号山西省人民政府发布《关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》。从20094月开始,实质性整合工作全面推开,到2012年的53日完成初步整合。目前看来,煤炭资源整合工作取得明显成效。[2]

[2]1.产业集中度明显提升,山西省煤矿总数由整合前的2600多座减到1053座,减幅比例达60%,办矿企业由2200多个减少到130个,矿井平均规模提高到120万吨/年,30万吨/年以下的小煤矿全部淘汰,煤矿全部实现机械化开采。

2.煤炭产量大幅提高。2011年山西省煤炭产量8.72亿吨,同比增加1.3亿吨,增幅为17.71%,比2005年增加3.2亿吨,增长58.1%。销售收入8133亿元,同比增加2 692亿元,增幅49.47%,比2005年增加6398亿元,增长3倍多,其中非煤收入3466亿元。

3.资源利用率明显提高。据统计,乡镇小煤矿资源回采率比机械化开采的大矿低65个百分点左右,每采1吨煤要破坏和浪费近6吨煤炭资源,2.48 吨水资源。煤炭资源整合后,所有煤矿厚煤层采区回采率不低于75%,中厚煤层不低于80%,薄煤层不低于85%。全省煤矿平均回采率由47%提高至74%2011年全省煤矸石资源化利用率为22.24%,全省主要大型骨干煤炭企业均建有煤矸石发电厂。目前,山西省投入运行的煤矸石电厂装机总容量为416.5kW2008年山西省抽采瓦斯(煤层气)24.59亿m3,利用7.37亿m3,利用率为30%,整合后2010年山西省煤矿瓦斯抽采达到36.4亿m3(占全国抽采量88亿m341.36%),利用15.58亿m3,利用率为42.8%

4.安全保障能力明显增强。煤炭资源整合前,全省国有重点煤矿、地方国有煤矿、乡镇煤矿的产量分别占全省的52% 18%30%,事故死亡人数则分别占煤矿事故总死亡人数的11% 15%74%;从平均数看,地方国有煤矿和乡镇煤矿的百万吨死亡率分别是国有重点煤矿的3.8倍和11.3倍。 2010年全省事故死亡人数比2008年下降了53.2%,仅为全国平均水平的六分之一。2011年山西省共发生煤矿事故54起,死亡74人,事故总起数同比减少9起,下降了14.29%,总死亡人数同比减少65人,下降了46.76%。全省煤矿百万吨死亡率为0.085,同比减少了0.103,下降了54.79%。一些重点煤矿如山西潞安集团2011年实现零死亡。

二、后整合时期煤炭企业的任务

(一)完成企业登记和注销工作

整合后的煤炭企业需要在工商管理部门注销被整合的煤炭企业,登记新设的企业,或变更相关的登记内容。在这个过程中,需要被整合煤矿实际控制人的配合,需要清查被整合煤矿的资产,需要建立合法、科学、兼顾各方面利益的法人治理结构,需要取得一系列行政许可文件,需要获得整合主管部门的同意。要具备这些条件,还面临许多障碍。目前为数不少的被整合的中小煤炭企业仍然有法人资格,与整合后的煤炭企业同时具有法人资格,极易引发法律纠纷。

1.并购价格分歧。在被整合企业注销过程中,原来的被整合方提出了一些超出整合主体支付能力的条件,或者等待、观望、不配合,或不愿出具收款票据,或者对未计价资产提出了要求,导致注销工作进展缓慢。

特别是被整合煤矿的资产价值是否需要评估?相关法规和规范性文件的规定相互矛盾。《山西省人民政府关于推进煤炭企业资源整合和有偿使用的意见(试行)》(晋政发[2005]20号)规定:“对过去通过行政审批无偿取得的国有煤矿采矿权,由有关评估机构对煤矿企业保有资源量进行全面评估,┅”。对过去通过行政审批无偿取得的非国有煤矿采矿权, 可采取两种办法:1对资源量较多、规模较大或可以进行资源整合的煤矿,政府可与采矿权人、投资者充分协商,将其剩余资源价款,转为国有资本金, 2对资源量较少、规模较小且难以进行资源整合的煤矿采矿权可列入资源有偿出让变现的范围,采取资源一次划定、分期分段出让、价款随行就市的办法出让。《山西省煤炭企业资源整合和有偿使用实施方案》(晋国土资发[2005]247)要求,“对煤矿现有的资产由有资质的评估机构进行评估,按评估价确定其价值,按投资主体作为资本金入股。”但《关于煤矿企业兼并重组所涉及资源采矿权价款处置办法》(晋政办发[2008]83号)规定:“直接转让采矿权时,兼并重组企业应向其退还剩余资源量(不含未核定价款的资源量)的价款,并按原价款标准的50-100%给予经济补偿,或按照资源资本化的方式折价入股,作为其在兼并重组后新组建企业的股份,”事实上取消了评估。对被整合煤矿资产价值的争议,导致被整合煤矿实际控制人不支撑整合后煤炭企业的注销工作。

2.被整合煤矿资产权属不清晰。由于整合工作做得不够细致,匆忙签署了煤炭资源整合的协议,进行了资源的整合,资产交接的时候没有严格履行资产交接程序,办理了营业执照的变更,甚至有些被整合煤矿的老板拿钱以后失去了联系。整合主体接管被整合煤矿以后,问题逐步显现出来。被整合煤矿的很多资产权属不清,有的没有证件,有的不在账上,有的账实不符,有的债权债务不清晰,有的账目根本无法搞清,给注销和登记工作造成很大障碍。

3.被整合资产的处置困难很大。按照省政府的要求,整合完成后,原来的矿井要进行关闭、填埋。实际操作中发现,有些矿井根本没有办法进行清查;能够撤回来的设施几乎不能使用,需要报废,但国有资产报废手续很复杂,况且有些设备根本就没有必要的资料。如果在整合资产未得到妥善处理的情况下,擅自对矿井进行关闭、回填,将会承担严重的法律责任。

4.登记手续不齐。国务院在2001年小煤矿整顿的过程中,要求所有的煤矿都必须进行工商登记,前提条件是获得采矿证、生产证、安全证。山西省人民政府办公厅《关于加快兼并重组整合煤矿企业注册登记若干问题的意见》(晋政办发〔201060号)规定:“实施兼并重组整合后的煤矿企业,凭新换发的《采矿许可证》、《安全生产许可证》和《煤炭生产许可证》,依法申请工商登记;也可凭许可证复印件加盖发证机关印章,并注明与原件一致,依法申请工商登记。”但实际情况是,获得煤炭生产许可证的不足整合后企业的三分之一。为解决这个问题,推进煤炭资源整合,山西省人民政府办公厅发布了《关于进一步做好兼并重组整合煤矿企业工商登记注册工作的通知》(晋政办发〔201150号),规定:“对涉及的‘十关闭 ’煤矿企业,原则上应办理清算注销登记;因故不能及时办理注销登记的,凭县级以上人民政府出具的证明文件,说明所属‘十关闭 ’煤矿采矿权已收回,在此次兼并重组整合中仅对资源进行整合,兼并重组主体企业可依法先行申办整合后煤矿企业的工商登记。┅被兼并煤矿企业存在法律纠纷的,兼并重组整合后煤矿企业进行工商登记时,对已经进入司法程序的,凭司法部门的司法文书,或地方人民政府已介入解决的,凭县级以上人民政府的相关行政文书,可暂缓办理被兼并煤矿的资产处置及企业的注销或变更登记,但兼并主体企业可依法先进行整合后煤矿企业的工商登记注册。” 这一规定似乎解决了整合后煤炭企业在登记环节的注销障碍,但这种做法违反国务院的规定,而且在以后的生产经营过程中也会引发更多行政许可方面的问题。

5.法人治理结构失衡。《山西省人民政府关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》(晋政发[2008]23号)兼并重组后的煤矿企业要在明晰各方产权关系的基础上,严格依照《中华人民共和国企业法》规定,组建股份有限企业,完善企业治理结构,保护各投资主体的合法权益,实行同股同权同利,企业股东按股依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利,但国资委规定,董事长、总经理、总会计师不能由民资代表担任,这与企业法的规定冲突,侵犯了民营企业的股东权利。这也导致整合后的煤矿不能顺利开展后续工作。实际的操作过程中,整合主体利用其股份占比优势,把所有重要岗位都安排了自己方面的人员担任,被整合方的人员甚至没有机会出任财务副总的岗位,被整合方对整合后煤炭企业的生产经营情况根本无法做到有效了解。因为不能建构合法科学,统筹兼顾各方面利益的法人治理结构,必然导致被整合方离心离德,消极对待注销和登记工作。

(二)开展经营活动,提高企业经济效益

煤炭资源整合以后新组建的企业要根据企业法和企业章程来进行市场化运作,但在开展经营活动的过程中,面临许多障碍。

1.政策障碍,主要表现为股份不能转让,变更开采方式受限制,账目长期被查封。

企业法规定,股东可以依法转让自己所持有的股份,但山西省政府规定,煤炭资源整合主体不能变更,整合主体所持股份不能转让,致使整合后的企业发展的融资方式受到限制。

有些被整合的煤炭资源埋藏比较浅,适宜露天开采,需要根据实际情况,变井下开采为露天开采,但需要政策法律允许,实际情况是企业提出申请后,该问题被长期搁置。

整合过程中,必然会出现大量的纠纷。纠纷发生后,一旦被起诉到法院,账目就会被查封。账目被查封后往往两三年不能解除查封,企业长期无法正常经营。企业希翼政府出台一些保护性的规定,针对煤炭资源是不动产的特性,在法院审理期间,不查封企业账目,只对企业账目实施监控,为企业提高经济效益创造宽松的经营环境。

2.后续融资困难。由于煤炭市场疲软,煤炭企业经济效益不好,从2009年到2013年,小股东基本没有分红。但整合后煤炭企业后续建设投资很大,小股东若不能继续投资,所占股比就会缩小。但小股东融资能力有限,所以小股东既不愿意投资,也不愿意缩小股比。有些煤老板提出,整合后的煤炭企业实行固定分红,但这种要求与企业法的规定存在冲突,也会加剧整合后煤炭企业的融资困难。

3.企业化的决策理念有待确立。被整合企业多是民营企业,老板一个人说了算,管理上有固有的一套经验,成本非常低,但不规范。整合后,家长制的决策方式行不通了,要按照股权确定在决策过程中的发言权,而且要实现规范经营,成本会大幅增加。所以小股东参与整合后煤炭企业经营决策的理念需要转变,但这个过程会引发许多矛盾。

国有煤炭企业的决策理念是行政命令式的,上级管理机构的意见会对国有煤炭企业的决策造成重大影响。整合后,行政命令式的决策理念行不通了,小股东的权利需要得到敬重,而且有企业法的保护。所以国有煤炭企业参与整合后煤炭企业经营决策的理念也需要转变,但这个过程也会引发许多矛盾。

4.被整合煤矿资源不足,不适合扩建。由于整合过程中,对被整合方资源没有进行评估,被整合方虚报产量,或者被整合资源处于自然保护区范围内,导致整合以后,整合主体实际获得的矿产资源很少,不值得投资扩建。

5.政府决策实行者角色影响企业经济效益

山西煤炭企业事实上是山西省重大经济决策的直接实行者,山西经济结构转型,许多大项目的实施要由煤炭企业承担。这种角色,会给煤炭企业提升经济效益带来一定的困难。

(三)妥善安置被整合企业的职工

煤炭企业职工安置问题,影响到社会的稳定。一方面,整合后的煤矿,对劳动者的素质要求高了,被整合煤矿的职工安置出现比较大的困难。另一方面,一些民营乡镇煤矿对职工安置工作采取了不负责任的态度,造成职工长期上访告状。造成这一问题的原因是:一些乡镇民营煤矿借兼并重整之名,对煤矿职工撒手不管,或拖欠工资;有的煤矿企业不给职工上医疗保险、养老保险、工伤保险等社会保险;有的煤矿对原来职工不给安排工作,造成职工下岗、失业;有的企业给职工的安置费用过低,职工接受不了。这些问题如果处理不好,将会发生群体性事件,影响社会稳定。

(四)处理好因整合而引发的各种纠纷

1.被整合主体金钱债务。实践中拖欠各种资源税费的情形比较普遍,而且数额比较大;相当一部分企业拖欠职工工资、医疗保险和养老保险;还有一些企业拖欠银行债务或企业债务。这些债务,如果是隐性债务,极易引发纠纷。

2.转让股权引发的纠纷。如整合主体提前介入,但实际上未整合成功,被其他主体替代,由此形成纠纷。又如,整合前,花费大量投资购买的煤炭企业的资源和资产被整合,被关闭,形成纠纷。

3.被整合煤矿由于多次转包租赁,债权债务约定不明,引发纠纷。实践中,承包人为尽快收回投资往往实施破坏性开采,掠夺性开采,不仅浪费国家资源,而且容易发生安全事故,破坏生态环境,迫使当地政府买单。同时,通过承包、转包、租赁等方式开采矿产资源往往出现多个投资人,由于企业经营机制不完善,造成产权不清,债权人合法权益得不到保障。

4.被整合主体名义股东侵犯隐名股东权益引发的纠纷。主要是名义股东未经隐名股东同意,擅自转让企业资产引发的纠纷。

5.开采煤炭引发的纠纷,这也是常见的法律纠纷。侵权人是煤矿,受害人一般是农民和驻地单位,受损害的是道路、桥梁、房屋、庄园、树木等财产。这类纠纷法律关系比较简单,难点是损失大小、因果关系难以确定。

6.因环境污染引发的赔偿纠纷。这类纠纷表现出这样一些特点:第一,污染的是空气、水和人类生存环境,污染的时间更长,范围更广,受害人群不特定;第二,可以提起公益诉讼,受害人、社团、机关等,很多主体都可以起诉。第三,举证责任倒置,受害人只需举出受害事实,由侵权人对因果关系等承担举证责任。第四,采用无过错责任原则。受害人受到损害是判定侵权人责任的标准,不考虑侵权人是否有过错。

7.超层越界开采引起的损害赔偿纠纷。超层越界开采行为不仅破坏了国家的煤炭资源,而且造成煤炭开采的安全隐患,属于严重违法行为,应严厉查处。处理超层越界开采行为的难点是对于侵权客体的确定。目前有两种观点。一种观点认为超层越界开采行为侵害了采矿权人的民事权益,是民事侵权纠纷;另一个观点认为超层越界开采行为侵害了国家的煤炭资源,而且破坏了国家的煤炭开采秩序,侵犯的是国家的民事权利和管理权利。

8.被整合煤矿用地纠纷,包括被整合煤矿办理土地出让手续引发的纠纷和煤矿整合后土地关系未理顺引发的纠纷。

9.办理采矿许可证和营业执照产生的纠纷,主要是与工商局和相关政府部门的矛盾引发的纠纷。据调研的情况,60%的整合企业获得了采矿许可证,还有40%的整合企业没有取得采矿许可证。工商营业执照作为煤炭资源整合的最后一道程序,由于前期手续不完善,法律法规不明确,核发工作进展缓慢,已经出现一些整合企业起诉工商局,要求尽快注销、颁发或变更营业执照。

10.以货币形式取得补偿的被整合的煤矿所有者,其个人所得税如何缴纳?相关政策规定,被整合的煤矿所有者继续投资的,可以不缴纳所得税,但对不继续投资的情况如何处理,有关政策没有明确规定。目前,129个被整合的煤矿所有者中,有57个没有缴纳所得税。

11.有关方面不兑现承诺引发的纠纷。比如说整合的时候约定村庄要搬迁,而且整合主体已经支付了很大一部分资金,但整合以后,有关方面不兑现当时的承诺,致使整合后的煤矿不能按照预期的方案进行建设,由此引发纠纷。

(五)社会责任承担

1.妥善处理与地方政府的利益关系。虽然按照宪法和矿产资源法的规定,煤炭资源属于国家所有。但煤炭资源毕竟存在于地方,由于煤炭资源开采引发的问题的处理离不开地方政府的工作。所以,在煤炭资源开采利用过程中要妥善处理国家和地方的利益关系。实际上,多数被整合煤炭企业在被整合以前,每年都要安排一定资金支撑所在乡村和乡政府的工作。煤炭资源整合以后,这项工作仍有客观需要,但整合后的煤炭企业因为有大量的国有股份,处理这部分资金在财务上有巨大法律障碍。国资委规定,国有企业向社会捐赠,一年最多额度是50万元人民币,超过50万就是违规行为。但实际上,整合以前的煤炭企业向所在乡村和乡政府的捐赠远远超过50万元/年。

2.妥善处理与所在地居民的利益关系。煤矿资源的开采客观上也会给所在地居民造成环境污染,生态破坏等问题,煤炭企业有义务对所在地居民的损失给予一定的补偿。加之“维稳”过程中的一些不正确的做法长期得不到纠正,也造成了一些村民“搭便车”的思想。有些煤矿,村民随便找个理由就封住井口,堵住道路,阻碍矿山生产。煤炭企业为保障正常的生产秩序,只好“花钱买平安”。这两种因素客观上要求企业必须妥善处理与所在地居民的利益关系。

 



[1] 山西省煤炭工业“十一五”发展规划. http://www.shanxigov.cn/n16/n8319541/n8319612/n8321678/n8321783/8704017.html.

[2] 李洁. 段文政. 山西省煤炭资源整合前后比较分析及政策性建议. 煤炭经济研究,2012.12

2017年05月11日

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