国家澳门银河在线75060.com局在2012年7月发布了《关于印发太阳能发电发展“十二五”规划的通知》(国能新能〔2012〕194号),明确指出要优先发展分布式太阳能发电。《太阳能发电发展“十二五”规划》的“重点任务”章节中也进一步明确“十二五”时期,全国分布式太阳能发电系统总装机容量达到1000万千瓦以上。中部地区和东部沿海地区太阳能发电一般采用与建筑物或其他设施结合的分布式方式建设。支撑北京、天津、上海、重庆、河南、江苏、浙江、安徽、湖南、湖北、江西、福建、广东、广西、贵州、海南等省(区、市)推广分布式太阳能发电系统。鼓励在河北中南部、山西中南部、山东、四川与东北各主要城市工业园区、大型工业企业建设分布式太阳能发电系统。

本文主要对太阳能光伏发电行业的规章、规范性文件和政策性文件做简要先容和分析,探讨有关的法律问题和存在的实际问题。除非特别指明,本文中“太阳能发电”指“太阳能光伏发电”或“光伏发电”。

一、分布式发电的定义和适用领域

何谓分布式发电?根据国家发改委澳门银河在线75060.com局今年7月发布的《分布式发电管理暂行办法》(发改澳门银河在线75060.com[2013]1381号)(以下简称《分布式办法》)第二条的规定,分布式发电是指在用户所在场地或附近建设安装、运行方式以用户端自发自用为主、多余电量上网,且在配电网系统平衡调节为特征的发电设施或有电力输出的能量综合梯级利用多联供设施。该定义较为客观地描述了分布式发电的两大特点:一是所发电力以用户自用为主,而非类似于地面光伏电站那样用于商业发电;二是多余电力能够上网销售,卖给地方电网企业。《分布式办法》第三条明确了适用的分布式发电方式,其中包括以各个电压等级接入配电网的太阳能等新澳门银河在线75060.com发电。适合发展分布式发电的领域包括各类企业、工业园区、经济开发区等;政府机关和事业单位的建筑物或设施;学问、体育、医疗、教育、交通枢纽等公共建筑物或设施;商场、宾馆、写字楼等商业建筑物或设施;城市居民小区、住宅楼及独立的住宅建筑物;农村地区村庄和乡镇;偏远农牧区和海岛等。这些领域也适合发展分布式太阳能发电。

二、光伏“国八条”

今年6月14日,国务院总理李总理主持召开国务院常务会议,对促进光伏产业健康发展提出六点要求,其中有三条直接涉及分布式光伏发电。会议指出在重点拓展分布式光伏发电应用的同时,电网企业要保障配套电网与光伏发电项目同步建设投产,优先安排光伏发电计划,全额收购所发电量。在完善光伏发电电价支撑政策方面,要制定光伏电站分区域上网标杆电价,扩大可再生澳门银河在线75060.com基金规模,保障对分布式光伏发电按电量补贴的资金及时发放到位。为贯彻上述会议的精神,国务院于7月4日通过了《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》(以下简称光伏“国八条”)的文件,并于7月15日向社会公布了《光伏意见》的内容。《光伏意见》分为积极开拓光伏应用市场、加快产业结构调整和技术进步、完善并网管理和服务、完善支撑政策等八部分,在业界被称为光伏“国八条”。

光伏“国八条”中涉及分布式光伏的内容主要包括,要求电网企业按照国家规定或招标确定的光伏发电上网电价与发电企业按月全额结算;对分布式光伏发电,建立由电网企业按月转付补贴资金的制度。这进一步强调了电网企业必须全额收购太阳能光伏发电项目的上网电量,并按不同的光伏发电项目进行不同的电费结算。关于光伏项目上网电价和补贴政策,明确对分布式光伏发电实行按照电量补贴的政策。根据资源条件和建设成本,制定光伏电站分区域上网标杆电价,通过招标等竞争方式发现价格和补贴标准。根据光伏发电成本变化等因素,合理调减光伏电站上网电价和分布式光伏发电补贴标准。值得一提的是,光伏“国八条”还首次对补贴期限进行了明确,规定上网电价及补贴的实行期限原则上为20年,这就把市场的预期告诉了投资企业,由此便可以准确的计算出投资回报和周期。这对于现存或潜在的光伏产业投资者,无疑又是一个稳定的利好。

三、分布式光伏发电示范区

为进一步贯彻太阳能“十二五”规划中提出的大力推广分布式太阳能光伏发电的要求,2012年9月国家澳门银河在线75060.com局发布了《关于申报分布式光伏发电规模化应用示范区的通知》(国能新能〔2012〕298号)(以下简称“分布式光伏发电通知”),标志着将在全国范围内组织分布式光伏发电应用示范区建设,大力推广分布式太阳能发电项目。国家对示范区的光伏发电项目实行单位电量定额补贴政策,对自发自用电量和多余上网电量实行统一补贴标准。项目的总发电量、上网电量由电网企业计量和代发补贴。该通知直接要求电网企业配合落实示范区分布式光伏发电项目接入方案并提供相关服务,规范并简化分布式光伏发电接入电网标准和管理程序,积极推进分布式光伏发电的规模化应用。今年6月国家澳门银河在线75060.com局召开促进光伏产业健康发展座谈会,会议通过了《分布式光伏发电示范区工作方案》(以下简称“示范区方案”),对分布式光伏发电示范区建设工作进行了部署,细化了分布式光伏发电通知中的部分内容:

(一)自发自用电量和多余上网电量均按照统一标准补贴(暂按补贴期限20年测算,以国家价格主管的文件为准),中央财政不再给予项目投资补贴;在国家补贴标准之外,地方政府可给予项目投资补贴或增加度电补贴。

(二)用户从电网购电实行正常的用电价格政策,多余光伏发电量上网,由电网企业按照当地脱硫燃煤火电标杆电价收购。

(三)对光伏发电的发电量、多余光伏发电量上网电量,由电网企业负责计量、统计,并据此按照国家规定的度电补贴标准按月转拨国家补贴资金。

根据工作部署,分布式光伏示范区将在具备规模化应用、经济性好的地区率先开展示范,按照以下原则选择拟开展示范的工业园区:

(一)用电价格水平高、实行峰谷电价、网购电白天时间段加权平均电价高;

(二)工业企业集中度高的园区;

(三)用电量大且负荷较稳定,自发自用比例高;

(四)屋顶面积大且建筑结构具备安装光伏条件。

据悉截至目前,全国共有包括北京海淀、顺义;天津武清;河北高牌店,保定英利工业园;山东泰安高新区,淄博高新区;江苏无锡,南通;安徽合肥;广东三水工业园等在内的18个分布式光伏发电示范区通过批复。

四、电网企业的响应

在国家密集出台促进分布式光伏发电政策的背景下,电网企业也相继出台了配合分布式光伏发电等新澳门银河在线75060.com发展的工作意见。国家电网企业于2012年10月首次向社会发布了《关于做好分布式光伏发电并网服务工作的意见》(以下简称“国网意见”)。国网意见有两个重要亮点:一是首次合理确定分布式光伏界定标准,即位于用户附近,所发电能就地利用,以10千伏及以下电压等级接入电网,且单个并网点总装机容量不超过6兆瓦;二是国家电网首次向社会慎重承诺为分布式光伏发电项目业主提供免费接入系统服务,允许富余电力上网,并按国家政策全额收购富余电力。此外,国网意见还明确由地市企业负责具体并网工作,压缩了管理层级;限定了并网关键节点时间,全部并网流程办理周期约45个工作日(不含工程建设时间),这使得该文件的操作性大大提高。国网意见标志着至少在分布式太阳能光伏发电领域规定与实践操作逐渐接近统一,是电网企业配合新澳门银河在线75060.com产业发展的积极尝试。

南方电网企业也于今年8月14日正式向社会发布了《关于进一步支撑光伏等新澳门银河在线75060.com发展的引导意见》(以下简称“南网意见”)。与国网意见相比,南网意见适用面更广,涵盖了太阳能、风力、生物质能、地热能和海洋能等新澳门银河在线75060.com发电项目。南网意见对分布式项目也进行了说明,与《分布式办法》中的分布式发电定义保持一致南网意见明确接入公共电网的新澳门银河在线75060.com项目,其接入系统工程以及接入引起的公共电网改造部分由电网企业投资建设;接入用户侧的新澳门银河在线75060.com项目,其接入引起的公共电网改造部分由电网企业投资建设。居民投资的分布式项目由电网企业免费提供接入系统方案咨询服务,免费提供关口计量装置和发电量计量用电能表计。为简化并网流程、提高服务效率、促进高效利用,南网意见提出对新澳门银河在线75060.com项目并网实行分级管理。以10(20)千伏及以下电压等级接入电网的分布式项目,由电网企业设立绿色通道,由各营业窗口统一受理并网申请,一个窗口对外提供并网服务。

国网和南网的上述意见传递出强烈的讯号,处于垄断地位的电网企业至少在分布式澳门银河在线75060.com领域正在尝试积极实践《可再生澳门银河在线75060.com法》中规定的全额收购可再生澳门银河在线75060.com发电的强制性规定。

五、分布式光伏发电的法律问题

随着各种法规和规范性文件的出台,分布式光伏发电中存在的一些法律问题也逐渐得到明确:

(一)分布式发电项目审批层级

根据《分布式办法》第三章的规定,各省级投资主管部门和澳门银河在线75060.com主管部门组织实施本地区分布式发电建设,国务院澳门银河在线75060.com主管部门组织分布式发电示范项目建设。因此,上文提到的18个分布式光伏发电示范区都是由国家发改委审批的。而普通企业、居民家庭等使用的分布式光伏发电项目,将由省级发改委负责审批。

(二)免办发电许可

根据2005年电监会颁布的《电力业务许可证管理规定》第四条的规定,除电监会规定的特殊情况外,任何单位或者个人未取得电力业务许可证,不得从事电力业务。分布式光伏发电余量上网的行为已构成发电行为,应该申请办理发电类电力业务许可证。但《分布式办法》第十二条规定,鼓励企业、专业化澳门银河在线75060.com服务企业和包括个人在内的各类电力用户投资建设并经营分布式发电项目,豁免分布式发电项目发电业务许可。考虑到本次政府机构改革后,电监会已被并入国家发改委澳门银河在线75060.com局,故对分布式发电项目豁免发电业务许可的规定,可以理解为是主管机关规定的特殊情况。

(三)分布式发电并网设施的投资建设问题

常规发电项目外部接网设施以及由接入引起公共电网改造部分的投资建设问题没有专门的法规或政策规定,一般由项目业主和电网企业在项目合同中约定。但为鼓励分布式发电,《分布式办法》第十六条明确,上述投资和建设都由电网企业负责承担。

(四)分布式发电全额收购

尽管早在2005年颁布的《可再生澳门银河在线75060.com法》中已明确,电网企业应当与可再生澳门银河在线75060.com发电企业签订并网协议,全额收购其电网覆盖范围内可再生澳门银河在线75060.com并网发电项目的上网电量。电网企业未全额收购可再生澳门银河在线75060.com电量,造成可再生澳门银河在线75060.com发电企业经济损失的,应当承担赔偿责任,并由国家电力监管机构责令限期改正;拒不改正的,处以可再生澳门银河在线75060.com发电企业经济损失额一倍以下的罚款。但在实践中电网企业很少有全额收购过光伏发电企业的发电量。光伏“国八条”、《分布式办法》等一些政策法规中,进一步明确电网企业应保证分布式发电多余电量的优先上网和全额收购。

六、尚存的一些实际问题

分布式光伏发电是否能并网的原则问题已得到解决,但并网上传的电量如何测量、如何结算、每度电补贴多少钱等实际问题有待进一步明确。

1.上网电价问题

根据2011年国家发改委发布《关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》(发改价格〔2011〕1594号),目前对于非招标太阳能光伏发电项目实行全国统一标杆上网电价每千瓦时1元(除西藏仍实行1.15元上网电价外)。通过特许权招标确定业主的太阳能光伏发电项目,其上网电价按中标价格实行,但中标价格不得高于太阳能光伏发电标杆上网电价。对享受中央财政资金补贴的太阳能光伏发电项目其上网电量按当地脱硫燃煤机组标杆上网电价实行。虽然《示范区方案》对分布式光伏发电示范区内的余量上网电价明确按当地脱硫燃煤机组标杆上网电价实行,但非示范区的分布式光伏发电项目上网电价并未明确。尽管7月31日财政部发布《关于分布式光伏发电实行按照电量补贴政策等有关问题的通知》,再次重申和明确分布式光伏发电项目按电量补贴等政策实施办法,但仍未披露非示范区的分布式光伏发电项目的具体上网电价。

2.电价补贴问题

目前,太阳能光伏发电由中央财政补贴的项目主要集中在金太阳示范工程和光电建筑应用示范项目。但两个项目的补贴都属于发电系统装机事前直接补贴,即根据太阳能光伏发电项目建设的装机容量,在机组发电并网前先行拨付一定比例项目建设资金。根据《关于组织申报金太阳和光电建筑应用示范项目的通知》(财办建[2012]148号),对于2013年6月30日前完工的金太阳以及与建筑一般结合的太阳能光电建筑应用示范项目补助标准原则上为5.5元/瓦,建材型等与建筑紧密结合的光电建筑一体化项目补助标准原则上为7元/瓦,具体补助标准将根据应用形式和投资成本等情况确定。但此种事前直接补贴的模式在实践中很容易产生虚报装机容量,骗取补贴的现象,造成管理难度加大。因此,自从2009年推出上述两个中央财政补贴项目至今,太阳能补贴的标准逐年递减。

尽管《分布式办法》第二十七条规定,对符合条件的分布式发电给予建设资金补贴或单位发电量补贴,但光伏“国八条”已明确对分布式光伏发电实行按照电量补贴的政策。其实这种按电量补贴的模式,已经在我国部分地区的地方政策中得到体现。2011年,山东就在《关于进一步完善扶持光伏发电发展价格政策的通知》(鲁价格发〔2011〕127号)中规定,地面光伏并网电站,2010年投产的电价为1.7元/千瓦时,2011年投产的电价为1.4元/千瓦时,2012年投产的电价为1.2元/千瓦时;列入国家金太阳示范工程的大型光伏发电项目及用户侧并网的光伏发电项目、太阳能屋顶和建筑一体化并网电站,上网电价按该省脱硫燃煤机组标杆上网电价实行。2012年6月,江苏省启动了新一轮光伏发电扶持政策,省政府转发省发展改革委、省物价局、省澳门银河在线75060.com局《关于继续扶持光伏发电政策意见的通知》(苏政办发[2012]111号),规定对于2012-2015年期间新投产的非国家财政补贴光伏发电项目,不分地面、屋顶或建筑一体化,将上网电价确定为每千瓦时1.3元,即在全国统一标杆上网电价的标准上每千瓦时再补0.3元。但分布式光伏发电全国性的统一电价补贴政策尚未出台,各方正拭目以待。

自去年9月欧盟对原产自中国的晶体硅光伏组件及关键零部件开始进行反倾销调查,直至今年6月作出反倾销初裁,欧盟对中国太阳能企业的双反案初告段落。尽管如此,国内仍密集出台了一系列扶持分布式光伏发电的新政策,促成了我国分布式光伏发电产业新一轮的发展。总之,分布式光伏发电作为一种新的电源形式,已经成为国内光伏市场应用的重要领域,是国家政策鼓励发展的重点,落实鼓励政策的配套规定也在不断完善中。这是值得业界、配套服务业,包括法律服务机构关注的热点领域。

2017年05月11日

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