内容提要:我国可再生澳门银河在线75060.com行业正处于一个发展的关键时期,面临着各种机遇与挑战,进一步完善该行业的法律规制是国家促进澳门银河在线75060.com行业及相关企业健康、科学发展的重要保障。本文梳理了欧州、美国和日本等国家和地区可再生澳门银河在线75060.com法规政策的相关立法经验和特点,通过国内外法律法规及政策的比较,指出我国在促进可再生澳门银河在线75060.com行业和企业发展中存在的一些突出矛盾,并提出了一系列建议。

词:可再生澳门银河在线75060.com;行业;法律问题 


导论

纵观历史,人类社会的每一次澳门银河在线75060.com革新都带来了全球各领域产业结构和分工格局的调整与变化。当前,可再生澳门银河在线75060.com产业是各国绿色经济发展模式中的重点领域,推动该产业发展不仅能够刺激国家经济的增长、改善社会生活环境、提高国民生活水平,同时可以大幅减轻国家对于化石澳门银河在线75060.com的依赖程度,从而降低人类在澳门银河在线75060.com消耗过程中对环境所造成的破坏,是支撑全球经济可持续发展的重要保障。。

在技术创新、资本引导等帮扶措施之外,健全的澳门银河在线75060.com法律体系是一个国家推动可再生澳门银河在线75060.com行业健康、科学发展所必需的手段和保障。随着可再生澳门银河在线75060.com产业成为全球经济的亮点,欧盟、美国、日本等发达国家和地区均发布了有关可再生澳门银河在线75060.com产业的发展规划。我国也于2006年颁布实施了《中华人民共和国可再生澳门银河在线75060.com法》(以下简称《可再生澳门银河在线75060.com法》),并根据国内可再生澳门银河在线75060.com行业发展的具体情况,在2010年对该法作了一次较为全面的修订。

根据《可再生澳门银河在线75060.com法》第一章第二条,可再生澳门银河在线75060.com是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石澳门银河在线75060.com。截止2011年末,全国水电装机达到2.31亿千瓦,年发电量6940亿千瓦;并网风电装机4784万千瓦,年发电量732亿千瓦时;光伏装机295万千瓦,年发电量9亿千瓦时;生物质能发电装机700万千瓦,年发电量420亿千瓦时;地热海洋发电装机3.0万千瓦,年发电量2亿千瓦时。可再生澳门银河在线75060.com发电装机总量2.88亿千瓦,发电量8103亿千万时,约占当年电力消费总量的16.3%[1]。《可再生澳门银河在线75060.com发展“十二五”规划》明确提出了我国可再生澳门银河在线75060.com电力新的发展目标,即在“十二五”期间使可再生澳门银河在线75060.com发电在电力体系中上升为重要电源,可再生澳门银河在线75060.com新增发电装机1亿千瓦,其中风电7000万千瓦,太阳能发电2000万千瓦,生物质发电750万千瓦[2]

可见,我国可再生澳门银河在线75060.com电力正面临一个历史性的发展机遇,为实现进一步发展可再生澳门银河在线75060.com电力的目标,促进可再生澳门银河在线75060.com电力健康、可持续发展,建立和完善相关政策保障措施是当前一项非常紧迫的重要任务。

 一、国外可再生澳门银河在线75060.com立法修法经验与特点

(一)欧盟的可再生澳门银河在线75060.com立法修法经验

    作为全球鼓励和开发利用可再生澳门银河在线75060.com发展的标杆,欧盟国家一致化的可再生澳门银河在线75060.com鼓励政策在《欧盟澳门银河在线75060.com政策绿皮书》中得到充分体现。该绿皮书提出了供应安全、可持续和有竞争力这三个目标作为其发展可再生澳门银河在线75060.com的引导性纲领。此外,《澳门银河在线75060.com政策白皮书》、《可再生澳门银河在线75060.com白皮书》、《澳门银河在线75060.com供应绿皮书》着重强调了大力发展清洁可再生澳门银河在线75060.com和提高可再生清洁澳门银河在线75060.com消费比例(国内外对于可再生澳门银河在线75060.com的法律定义是不同的,是否需要提及)。作为具有法律约束力的文件,欧盟各项指令详细规定了促进可再生澳门银河在线75060.com发展的具体措施,如:关于在欧盟内部电力市场促进利用可再生澳门银河在线75060.com发电的《2001/77/EC指令》,关于生物柴油的《2003/30/EC指令》,关于电力市场自由化的《2003/54/EC指令》等[3]。这些指令都被欧盟多个成员国转化为国内法适用。随后,欧盟又在原《2001/77/EC2003/30/EC指令》的基础上,于2009年颁布了新的促进可再生澳门银河在线75060.com发展的指令,提出了欧盟2020年可再生澳门银河在线75060.com比例达到20%的目标。[4]

在欧盟各成员国中,德国走在鼓励发展可再生澳门银河在线75060.com发展的前列。2000年颁布的《可再生澳门银河在线75060.com优先法》是德国可再生澳门银河在线75060.com法律体系的核心,它确立了可再生澳门银河在线75060.com电力优先全额收购、分类递减电价、电力电价平衡分摊、特殊行业可再生澳门银河在线75060.com电力使用限额、信息公开和新技术特别奖励等可再生澳门银河在线75060.com电力促进制度。2009年颁布的《可再生澳门银河在线75060.com供热促进法》,明确了国家将对利用可再生澳门银河在线75060.com供热取暖的家庭进行补助。此外,德国还颁布了生物质能、生物质燃料相关法规,包括《生物质能条例》、《生物能发展法规》、《家庭使用可再生澳门银河在线75060.com补助计划》等;促进生物质燃料使用的法规,包括《引入生态税改革》、《进一步发展生态税改革法》、《生物质燃料配额法》等;为保护环境、使可再生澳门银河在线75060.com的发展符合生态利益而制定的《环境相容性监测法》等和促进生物质能市场化发展的法规。德国在健全完善其可再生澳门银河在线75060.com法律体系的过程中,逐步确立了行之有效的可再生澳门银河在线75060.com开发制度、生态税收制度以及可再生澳门银河在线75060.com纠纷解决制度,极大促进了德国可再生澳门银河在线75060.com行业的发展。

(二)美国的可再生澳门银河在线75060.com立法修法经验

美国可再生澳门银河在线75060.com立法分为联邦和州两个层次,虽然体系较为庞杂、内容涉及多个行业和多个技术领域,但是具有因地制宜的特点。目前其正努力尝试解决的核心问题是如何将各州可再生澳门银河在线75060.com的立法与联邦的澳门银河在线75060.com政策体系进行整合。

首先,在联邦层次,美国通过《1978国家澳门银河在线75060.com法》、《1992国家澳门银河在线75060.com政策法》和《2005国家澳门银河在线75060.com政策法》形成了当前基本的立法框架,对促进可再生澳门银河在线75060.com发展起到了一定的积极作用。但美国的澳门银河在线75060.com政策目前仍然以“化石澳门银河在线75060.com为主”,把发展化石澳门银河在线75060.com、核能放在较可再生澳门银河在线75060.com更为优先的位置。

其次,美国各州政府和次一级的地方(社区)政府也采取各种政策手段来发展可再生澳门银河在线75060.com、提高能效和节能。美国各州通过专门立法和行政命令来确立地区性澳门银河在线75060.com开发、利用规划,鼓励绿色消费与可再生澳门银河在线75060.com消费者权益保护。但鉴于澳门银河在线75060.com市场、联邦澳门银河在线75060.com政策和州内其他相关政策经常发生变动,这些澳门银河在线75060.com规划也更新地较为频繁。在美国,内华达、密歇根等州建立了可再生澳门银河在线75060.com设备交易许可制度(Licensing for Renewable Energy Contractors)。亚利桑那、阿肯色、明尼苏达、缅因和路易斯安那等州通过立法设立“可再生澳门银河在线75060.com设备合格证”(Renewable Energy Equipment Certification)制度来保护消费者。一些州还通过立法强制公用事业企业为消费者提供“绿色澳门银河在线75060.com消费选择”(Green Power Purchase Option)。除此之外,许多州制定了社区团体购电制度(Community Choice Aggregation),鼓励消费者制定社区购电合同、团体购电合同,刺激绿色澳门银河在线75060.com消费;可再生澳门银河在线75060.com配额制度(Renewable Portfolio Standard, RPS),要求电力企业在其生产的总电力中必须有一定比例的电力来自可再生澳门银河在线75060.com;公用事业性企业绿色澳门银河在线75060.com信息披露制度,保障消费者可以据此自由选择电力供应商而进行绿色消费;公共效益基金制度(Public Benefit Fund,PBF),通过融资手段来支撑发展可再生澳门银河在线75060.com、可再生澳门银河在线75060.com研究和开发、提高能效和低收入群体扶持项目。

(三)日本的可再生澳门银河在线75060.com立法修法经验

日本早在上个世纪70年代初就开始重视可再生澳门银河在线75060.com的发展。首先,政府对研发示范项目发挥了主导作用,先后制定了三个计划:1、1974年制定了“阳光计划”致力于可再生澳门银河在线75060.com开发,最初该计划关注太阳热的利用,而后于1980年之后转向太阳能光伏(PV)技术开发。2、1978年提出了旨在推进以燃料电池发电技术等为中心研发的“月光计划”。以上两个项目相应由政府、产业和学术机构承担。1980年日本建立了管理新澳门银河在线75060.com事业的专门机构“新澳门银河在线75060.com开发机构”(NEDO),制定了《替代澳门银河在线75060.com法》。1992年,政府将上述两个计划合并为“新阳光计划”,旨在克服新澳门银河在线75060.com开发方面遇到的各种难题,其关注重点是太阳能领域,预计新计划将延续到2020年。目前,日本政府每年为该计划拨款570多亿日币,其中约362亿日币用于新澳门银河在线75060.com技术开发。

其次,经济产业省制定特别法优先发展可再生澳门银河在线75060.com。1997年,日本制定《关于新澳门银河在线75060.com利用等的促进的特别措施法》,设立专门机构提供低息贷款及保证,各类信息和专业技术。同时,对进行新澳门银河在线75060.com引进的事业者进行支援,对环境协调性澳门银河在线75060.com供给设施建设事业、新澳门银河在线75060.com发电实地试验、对清洁澳门银河在线75060.com汽车的补给进行补助。1998年经济产业省公布《不同系统的电力连接引导方法》,可再生澳门银河在线75060.com发电被越来越多地并入电网。2003年,《新澳门银河在线75060.com特别措施法》规定,电力企业有义务促进风力和太阳能发电,同时实行《电力系统利用新澳门银河在线75060.com的特别措施法》(RPS)以法规形式确定新澳门银河在线75060.com的国家标准,并规定各电力企业有义务促进风力和太阳能等可再生澳门银河在线75060.com发的发电。2006年,日本经济产业省拟定国家澳门银河在线75060.com新战略,要求大力发展太阳能、风能、燃料电池及植物性燃料等新澳门银河在线75060.com。

第三,政府为可再生澳门银河在线75060.com产业发展提供了大量资金。为鼓励太阳能的开发利用,政府提出了太阳能促进计划,向太阳能发电设备生产企业提供财政补贴资金,鼓励家庭安装太阳能发电设备。截止2003年,日本在太阳能技术方面的投资约为135.52亿日币。即使在日本经济持续低迷的环境下,政府仍向燃料电池技术拨款307亿日币(日本最大的新澳门银河在线75060.com技术投资)。[5]

(四)国外制定可再生澳门银河在线75060.com配套政策的特点

1.清晰的政府规划和目标

美国政府从1973年欧佩克组织实施石油禁运开始,大幅投资风电技术研发,其政策澳门银河在线75060.com部亦在随后的几十年逐步制定了风力发电、太阳能发电和生物质能发电的技术发展路线图。1974年美国开始实施联邦风能计划:评估国家风能资源;研究风能开发中的社会和环境问题;改进风力机械性能,降低造价。该计划几乎是美国以后发展风能的总方针。

德国在20世纪90年代就明确提出,利用30年左右的时间发展可再生澳门银河在线75060.com技术,特别是发展风力发电技术以取代核电技术。这一决策大大增强了企业界对开发风力发电为代表的可再生澳门银河在线75060.com技术和装备的信心。在不到10年的时间内,德国国内迅速建立起一个装备制造、安装和运行维护上下游统一的产业体系,并并在2002年超过美国成为世界风力发电装机容量最大的国家。

2.明确的法律强制和规则

发达国家的法律强制包括强制风电进入市场、强制风电上网、限制非可再生澳门银河在线75060.com使用及促进电力企业购电等。美国颁布《空气清洁法》(1990s),限制发电厂的硫排放量,促进可再生澳门银河在线75060.com发展。促进美国风电迅速发展的可再生澳门银河在线75060.com发电配额制,要求实施此制度的州或自治区所供应的总电量中,须有一定比例的电量来源于可再生澳门银河在线75060.com。德国1989年开始实施“25万kw风能计划”,旨在增加可再生澳门银河在线75060.com在德国澳门银河在线75060.com供给中的比重,并在2000年制定《可再生澳门银河在线75060.com法》,设定强制电价标准,要求澳门银河在线75060.com企业优先推广可再生澳门银河在线75060.com。丹麦的《21世纪的澳门银河在线75060.com》以减少CO2排放量为目标,要求政府在提高澳门银河在线75060.com利用效率的同时,把是提高风能等可再生澳门银河在线75060.com利用的比例放在工作首位。其之后颁布的《电力改革方案》更要求电力企业有义务以固定的价格,向小规模的热电厂或可再生澳门银河在线75060.com发电商购电。

3.积极的财政激励

美国在可再生澳门银河在线75060.com发展方面的激励分为供方和需方激励。供方激励政策主要是两种形式。第一,税收优惠政策。美国1978年《澳门银河在线75060.com税收法》规定风力发电投资总额25%可以从当年的联邦所得税中抵扣。《清洁空气法案修正案》(1990)为风能建立激励返还费用,《澳门银河在线75060.com政策法案》(1992)根据风电场发电量提供10年的税收补贴,保障了投资者及发电商的利益。目前大约16个州实行可再生澳门银河在线75060.com发电配额制(RPS),要求参与竞争的供电商按各自售电量的比例承担相应的配额,上网的可再生澳门银河在线75060.com电价高于市场平均价格的部分,由联邦政府提供的生产税抵扣和供电商购买的绿色证书来解决。2005年的《国家澳门银河在线75060.com政策法》和2007年《澳门银河在线75060.com促进和投资法案》从补贴和减免生产税方面保障了风机生产。可再生澳门银河在线75060.com发电商将在项目投产的前10年享受22美金/MWh(与CPI联动)的联邦税收抵免优惠。第二,现金补贴与贷款。2009年2月《美国再投资法案》制订了美国澳门银河在线75060.com部向可再生澳门银河在线75060.com企业提供贷款担保的条款。美国从1974年到2003年共投资12亿美金,是同期最大的国家公共风能研发投资。美国联邦政府规定风电生产的第一个15年补贴46美分/KWh,第一个25年为4美分/KWh。需方激励政策也有两种形式。第一,税收优惠政策。1986年《改革税法案》规定风电项目可以采用5年的折旧期,通过加速折旧减少纳税额,增加企业现金流。2009年通过的《美国再投资法案》补充规定对2013年1月1日之前投产的合格风电项目所享受的发电收益税抵免延长3年,根据风电场发电量提供10年的税收补贴。第二,现金补贴。美国政府风电投资税抵免法令,规定凡购买风力发电机超过1万美金的居民可通过免税方法在7年内退还机组售价的40%,电力企业必须以优惠价格收购风电。德国《家庭使用可再生澳门银河在线75060.com补贴计划》等多项法规,促进可再生澳门银河在线75060.com成为日常消费的主要澳门银河在线75060.com。

德国的供方激励政策也是两种形式。第一,税收优惠政策。德国风电设备制造商Enercon、Nordex、Repower、Multibird等均排名世界前列,其快速发展得益于德国对风能的支撑。第二,现金补贴与贷款。1991年,德国实施了《风电上网电价法》,提出德国电网企业要优先购买风电,给予风电开发商以适当价格补偿。此外,德国在电力供应法案中提到,风力发电价格与常规发电技术的成本的差价由当地电网承担,这也是电量补贴的一种转换形式。

4.合理的定价机制

美国风电定价有三种,一是采用可避免成本的计算方式来确定风能的销售电价;二是按净用电量收费,即按照销售电价确定风能电价;而多数州实施的是平均上网电价与绿色交易证书的价格之和。各地区根据自身风能条件不同采用不同的合理的定价方式。丹麦学习美国配额制优点,制定适应自身发展的配额制。德国设定强制电价标准,制定固定价格,规定风力发电的价格是0.09~0.1/kwh。固定电价保证了风电投资商的利益,避免电力市场上电价波动对风电企业造成较大的影响。西班牙发电企业有两种定价选择,一种是固定电价,即电价水平不变为电力平均售价的90%,并强制要求电网企业按此价格收购风电;另一种方式是溢价方式,即风电与其他电力竞价上网,政府对风电提供溢价补贴,最终的风电价格为“溢价补贴+竞价”,溢价补贴水平一般为平均参考售电价的50%。发电企业选择了各自的电价方式之后,由政府向社会公布,并据此实行一年。

5.先导的研发政策

研发是技术创新和降低成本的基础。美国早在1974年就成立可再生澳门银河在线75060.com实验室,是美国首要的可再生澳门银河在线75060.com研究发展中心,研究风能、太阳能等可再生澳门银河在线75060.com开发技术、设备制造技术、澳门银河在线75060.com预测等。1994年成立国家风能协调委员会,进行风力资源评估。还成立了风能技术中心,主要进行风机发电试验和风力研究等工作,为风机制造提供实验结果和参考资料。美国从1974年到2003年共投资12亿美金,是同期最大的国家公共风能研发投资。丹麦20世纪80年代着重于大风机建设,参与者有丹麦电力企业,RISO国家实验室和丹麦科技大学。1976-1995年,丹麦风能研究占澳门银河在线75060.com研究的10%。丹麦政府积极支撑风电的研究和开发,为占领风力发电制造技术的制高点,累计投入了大约20多亿欧元的研发经费,支撑研究机构和企业开展风力发电设备与零部件的研发和产业化。西班牙政府通过资助公共风能研发中心组织——西班牙澳门银河在线75060.com及技术研究中心为风电技术提供研发支撑。

二、我国可再生澳门银河在线75060.com法律规制发展现状

我国当前已初步形成了以《可再生澳门银河在线75060.com法》为基干的可再生澳门银河在线75060.com法律体系,制定了一系列有关可再生澳门银河在线75060.com的专门规章和规范性文件;以及涉及可再生澳门银河在线75060.com的发展、环境保护和应对气候变化等非专门性的法律规范性文件和政策文件。这使得中国的可再生澳门银河在线75060.com开发、利用和管理基本上实现了有法可依。

我国可再生澳门银河在线75060.com行业的专门、基干法律是《可再生澳门银河在线75060.com法》。该法确立了开发利用可再生澳门银河在线75060.com的基本原则、基本制度,明确了国家、企业、个人在开发利用可再生澳门银河在线75060.com过程中所享有的权利和承担的主要义务,特别是对政府在推动可再生澳门银河在线75060.com开发利用方面所负有的职责作了明确规定。该法由总则、资源调查与发展规划、产业引导与技术支撑、推广与应用、价格管理与费用分摊、经济激励与监督措施、法律责任和附则八章组成,设立了一系列可再生澳门银河在线75060.com发展制度,如:可再生澳门银河在线75060.com发展规划制度,可再生澳门银河在线75060.com总量目标制度,可再生澳门银河在线75060.com发电全额保障性收购制度,可再生澳门银河在线75060.com发电分类固定电价和发电费用分摊制度,可再生澳门银河在线75060.com专项资金制度,可再生澳门银河在线75060.com财政补贴和税收、信贷优惠措施等制度。

为更好的实施《可再生澳门银河在线75060.com法》,我国通过一系列有关可再生澳门银河在线75060.com的专门规章和其他规范性文件,对可再生澳门银河在线75060.com相关具体事项作出了详细规定。如《可再生澳门银河在线75060.com发电有关管理规定》规定:可再生澳门银河在线75060.com发电项目实行中央和地方分级管理,可再生澳门银河在线75060.com发电规划应纳入同级电力规划;发电企业应当积极投资建设可再生澳门银河在线75060.com发电项目,并承担国家规定的可再生澳门银河在线75060.com发电配额义务;大型发电企业应当优先投资可再生澳门银河在线75060.com发电项目。《可再生澳门银河在线75060.com发电价格和费用分摊管理试行办法》规定:可再生澳门银河在线75060.com发电价格实行政府定价和政府引导价即通过招标确定的中标价格,该法对可再生澳门银河在线75060.com发电价格作了具体规定:水力发电价格暂按现行规定实行;风力发电项目的上网电价实行政府引导价,电价标准由国务院价格主管部门按照招标形成的价格确定;太阳能发电、海洋能发电和地热能发电项目上网电价实行政府定价,电价标准由国务院价格主管部门按照合理成本加合理利润的原则制定;生物质发电项目上网电价实行政府定价。

除可再生澳门银河在线75060.com的专门性法律规范性文件外,我国一些非专门性的法律规范性文件和政策文件中也有可再生澳门银河在线75060.com的内容,包括澳门银河在线75060.com、环境保护和应对气候变化及其他涉及可再生澳门银河在线75060.com的非专门性法律规范性文件和政策文件。例如,《节约澳门银河在线75060.com法》把发展可再生澳门银河在线75060.com作为节约传统化石澳门银河在线75060.com的一个主要措施,明确规定“国家鼓励、支撑开发和利用新澳门银河在线75060.com、可再生澳门银河在线75060.com”(第7条),“国家鼓励在新建建筑和既有建筑节能改造中使用新型墙体材料等节能建筑材料和节能设备,安装和使用太阳能等可再生澳门银河在线75060.com利用系统”(第40条)。《电力法》第五条也规定“国家鼓励和支撑利用可再生澳门银河在线75060.com和清洁澳门银河在线75060.com发电”。现行有关可再生澳门银河在线75060.com的环境保护法律主要有《大气污染防治法》及1991年《大气污染防治法实施细则》,《固体废物污染环境防治法》,《清洁生产促进法》,《循环经济促进法》等。其中,《大气污染防治法》明确规定,“国家鼓励和支撑大气污染防治的科学技术研究,推广先进适用的大气污染防治技术;鼓励和支撑开发、利用太阳能、风能、水能等清洁澳门银河在线75060.com”(第9条)。[6]

在上述全国性立法和政策之外,一些地方人大和政府依据《可再生澳门银河在线75060.com法》,基于地方实际情况制定了相应的地方性法规、规章或者引导性文件。如《甘肃省农村澳门银河在线75060.com建设管理条例》(1998年制订,2005年修订)、《湖南省农村可再生澳门银河在线75060.com条例》(2005年颁布、2006年开始实施)、《山东省农村可再生澳门银河在线75060.com条例》(2007年颁布、2008年开始施行)、《黑龙江省农村可再生澳门银河在线75060.com开发利用条例》(2008年颁布并施行),另外,上海市、云南省等正在起草可再生澳门银河在线75060.com发展条例等地方性法规,海南、山东、广东等地已经出台了强制推广太阳能建筑的政策文件,深圳市即将颁布强制推广太阳能建筑的地方性法规。

三、我国可再生澳门银河在线75060.com行业(企业)科学发展面临的主要法律障碍

(一)促进可再生澳门银河在线75060.com发展的法规不健全,法律强制不足

我国目前在可再生澳门银河在线75060.com立法方面,为兼顾各地不同利益需求以及国内立法环境,许多法律条款仅限于基本原则,尚不具备实施条件。因此,未来可再生澳门银河在线75060.com相关法律的有效实施还需要国务院及相关部门进一步出台配套法规、规章、技术规范,地方政府出台符合地方具体情况的地方性法规、规章等。随着可再生澳门银河在线75060.com行业的快速发展,产业规模的不断扩大以及新技术的不断涌现,我国现有的法律法规体系中的一些规定和办法已不能适应现阶段行业发展的需求。法律体系不健全、法律强制不到位导致行业呈现出三方面的弊端:一是重视项目开发轻视协调发展;二是注重激励措施轻视规范作用;三是重视项目管理轻视资源管理。首先,国家缺乏对输配及用电环节补偿与激励的完整配套产业法规,缺乏鼓励电网企业收购可再生澳门银河在线75060.com上网电力的激励政策、缺乏鼓励用户购买绿色电力的激励政策,欠缺在发电并网环节有效的激励性政策,因此难以对整个可再生澳门银河在线75060.com产业的发展起到很好的促进作用;其次,目前对发电企业生产积极性的激励性政策较多,但是对电能质量的规范标准缺乏,导致我国可再生澳门银河在线75060.com电能质量较差,甚至部分电能无法达到并网要求;第三,现行的法律法规侧重对项目的管理,对资源的管理相对较弱,如可再生澳门银河在线75060.com资源可开发的具体资源数据存在严重的缺失现象。

(二)电力项目投资开发主体有局限,阻碍民营资本合法进入

《电力法》第3条规定国家鼓励、引导国内外的经济组织和个人依法投资开发电源,兴办电力生产企业,该条确立了可再生澳门银河在线75060.com电力投资的两个基本原则,一是投资主体为经济组织和个人,二是仅限于电源,且需成立企业。《可再生澳门银河在线75060.com法》第17、18条规定国家鼓励单位和个人安装和使用太阳能光伏发电系统,在农村地区推广户用太阳能、小型风能、小型水能等技术,重申了经济组织和个人或家庭可投资可再生澳门银河在线75060.com发电设施的规定,但似乎仅限于单位和个人或家庭自用,明显不同于《电力法》的规定。

《电力法》并未确立电力业务资质管理制度,《电力监管条例》第13条首次设立了电力业务许可证制度,《电力业务许可证管理规定》(电监会第9号令)详细规定了发电、输电、供电许可证的持证人、许可条件和许可实施程序等内容,均要求申请人具有法人资格、相应的财务能力、具备一定资质的人员等及其他条件,未取得相应资质而从事电力业务的,属于非法经营,应承担行政责任,甚至刑事责任。显然,个人或家庭自建可再生澳门银河在线75060.com发电设施不太可能采用企业的形式,且不可能具备取得发电许可的其他条件。

可再生澳门银河在线75060.com资源分布的特点和技术属性决定了分布式电源和独立微电网是其不可缺少的形式,《电力法》和《可再生澳门银河在线75060.com法》的上述限制性规定势必会构成可再生澳门银河在线75060.com电力事业发展的障碍,且与我国关于鼓励和引导民间资本进入市政公用事业的改革方向相悖。

(三)缺乏并网标准,全额保障性收购制度难以落实

目前我国可再生澳门银河在线75060.com发电并网的比例仍然比较低,一大问题就是在于电网企业在收购过程中设置了一些障碍,阻止发电企业电量接入电网。究其原因,就是在于电网企业认为可再生澳门银河在线75060.com电量电能质量差、发电效率低等原因。而且部分火力发电厂也对可再生澳门银河在线75060.com电力有抵触情绪,因为提升了可再生澳门银河在线75060.com发电并网的比例,固然会降低火电厂的发电量,造成经济效益下降、成本亏损等,导致现在很多火电厂本来就不太景气的经济效益更加步履艰辛。笔者认为应当通过立法程序来解决这一存在的问题,化解电网企业对于可再生澳门银河在线75060.com电力抵触的情绪,可再生澳门银河在线75060.com发电对于我国的未来发展形式具有举足轻重的作用,是改善我国澳门银河在线75060.com结构的重要手段,是改善生态环境的必要措施,应当让电网企业清醒的认识到这一问题的严垂性。并积极的调动各方的积极性来完成这艰巨的任务,使我国的发展实现可持续性、经济性、环保性。

《可再生澳门银河在线75060.com法》第十四条第三款规定:“电网企业应当与按照可再生澳门银河在线75060.com开发利用规划建设,依法取得行政许可或者报送备案的可再生澳门银河在线75060.com发电企业签订并网协议,全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生澳门银河在线75060.com并网发电项目的上网电量,发电企业有义务配合电网企业保障电网安全。”此款规定了可再生澳门银河在线75060.com并网发电项目必须符合并网技术标准。由于可再生澳门银河在线75060.com发电具有随机性、间歇性等特点,对并网发电项目提出技术标准是保障电网安全的需要。因此,可再生澳门银河在线75060.com电力的并网技术标准应当是强制性的国家标准,才能确保上网的可再生澳门银河在线75060.com电力不会对电网构成威胁,以保障电网的安全。但是中国却没有这方面的国家强制性技术标准。“全额收购主要是在电网覆盖范围内,发电企业与电网企业履行并网协议来解决。”法律中规定全额收购的是“符合并网技术标准”的电力,“但是界定符合并网技术标准的项目是一个具体操作层面的问题”,目前还没有这方面权威性的标准出台,电网企业仍可以电网安全为由拒绝收购来自可再生澳门银河在线75060.com发电企业的电力。由于并网技术标准的缺乏,电网企业可能理直气壮地以安全为由拒绝收购可再生澳门银河在线75060.com电力,而可再生澳门银河在线75060.com发电企业则无抗辩的理由,这就导致全额保障性收购制度难以落实。[7]

(四)电价附加调配方式不合理,费用补偿制度实施不到位

可再生澳门银河在线75060.com上网电价要高出常规澳门银河在线75060.com平均上网电价,由全体电力消费者分担可再生澳门银河在线75060.com发电的额外费用是国际上的通行做法。《可再生澳门银河在线75060.com法》第二十条规定:“电网企业依照本法第十九条规定确定的上网电价收购可再生澳门银河在线75060.com电量所发生的费用,高于按照常规澳门银河在线75060.com发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额,由在全国范围对销售电量征收可再生澳门银河在线75060.com电价附加补偿”。可再生澳门银河在线75060.com资源地理分布不均,加之受技术和成本的制约,可再生澳门银河在线75060.com的竞争力较低。费用补偿制度的核心就是要求各个地区的电力消费者相对公平地承担发展可再生澳门银河在线75060.com的额外费用。

目前费用补偿制度在实施中存在许多问题:可再生澳门银河在线75060.com电价附加资金调配周期长,补贴资金不能及时到位,电力企业资金压力较大;可再生澳门银河在线75060.com电价附加计为电网企业收入,需要缴纳增值税和所得税等税款,最终到位的款项相应减少了;附加资金规模会随着时间的推移不断扩大,会增加电力消费者的负担;电价附加的水平、补偿标准缺乏系统规定,使得制度的施行大打折扣。另外可再生澳门银河在线75060.com电价附加收入纳入可再生澳门银河在线75060.com发展基金后,涉及到资金的分配使用,具体多少资金用于补偿可再生澳门银河在线75060.com发展的额外费用以及怎么用的问题,都还没有具体的规定。

四、促进我国可再生澳门银河在线75060.com行业(企业)科学发展的立法修法律议

(一)完善可再生澳门银河在线75060.com法律体系为行业发展提供科学发展基础

由于可再生澳门银河在线75060.com发电成本较常规发电高,如果不强制性规定发电企业承担一定数量的可再生澳门银河在线75060.com发电电量义务,发电企业不会自觉产生发展可再生澳门银河在线75060.com发电的积极性,因此,所谓强制性的可再生澳门银河在线75060.com发电配额制度是欧美国家的普遍做法,我国目前只是在澳门银河在线75060.com和可再生澳门银河在线75060.com发展规划中提出了可再生澳门银河在线75060.com发电量在全部发电量中所占比例的指标,该指标并不直接约束特定的发电企业,如果不根据前述指标为每个发电企业设定强制性的可再生澳门银河在线75060.com发电配额,指标的实现将缺乏制度保障。

鉴于我国各地方发电计划由各地方政府澳门银河在线75060.com主管部门核定,在我国配额制政策设计中,地方政府必须承担起可再生澳门银河在线75060.com配额制消纳义务主体的责任,而发电企业和电网企业应作为配额制的实施义务主体。配额总量目标根据国家合理控制澳门银河在线75060.com消费总量和调整澳门银河在线75060.com消费结构的宏观目标确定。对于配额指标的地区分配综合考虑消纳责任、消纳能力、发展潜力、电网布局等因素,以省为单位进行可再生澳门银河在线75060.com电力配额指标分配,不同资源条件的省份承担的配额指标不同;同类型的省份承担同等的配额指标。

建议在《电力法》、《可再生澳门银河在线75060.com法》基础上,尽快出台配额管理办法,在国家按区域分类配额的基础上明确规定地方的配额要求。充分调研国内外经验,分省或自治区特点确定具体配额比例。并且应解决容量跨省买卖的机制设计问题,明确以区域为单位而不是以项目投资单位为统计口径。防止央企在一省上高污染项目而通过其他省份的可再生澳门银河在线75060.com容量来平衡总配比。除完善关键配套制度外,还应借鉴发达国家行业法律与其他土地、水、环境保护、资源开发、大气污染防治等相关法律的协调,引进绿色电力证书等市场配置机制,填补配套制度缺陷,健全可再生澳门银河在线75060.com法规的系统性。

(二)健全电力项目准入许可制度为民间投资明确法律地位

按照现行《电力法》相关规定,一个供电区内只设立一个供电营业机构,即当地电力企业。而分布式可再生澳门银河在线75060.com直接就进接入电网因是售电行为,不符合目前法律规定。考虑到国家鼓励民间、个人投资分布式发电的新政策引导方向,《可再生澳门银河在线75060.com法》不应当将单位和个人自建的可再生澳门银河在线75060.com发电限于自用,且要求其采取所谓发电企业的组织形式,并解除对单位、个人或家庭投资电网企业的禁止性规定。建议修订《可再生澳门银河在线75060.com法》,增设“可再生澳门银河在线75060.com发电项目许可”一章,或者制定《可再生澳门银河在线75060.com发电项目招标投标办法》部门规章,详细规定采用招投标方式的可再生澳门银河在线75060.com发电项目的类型、范围、条件以及投标人的条件、要求、招标方式、程序等问题。

除此之外,明确规定自建可再生澳门银河在线75060.com发电设施发电以及并网的,应当豁免其取得发电业务许可证的义务。考虑到可再生澳门银河在线75060.com发电设施的自建人可能会将其富余电量采取直供的形式对外销售,应豁免其取得供电业务许可证和《供电营业许可证》的义务,同时,规定《电力法》关于“一个供电营业区内只设立一个供电营业机构”的规定不适用于可再生澳门银河在线75060.com供电。当然,如果自建人是单位,仍有必要要求其取得发电、供电许可证,但可通过修订电监会第9号令的方式适当降低此类自建人取得许可证的条件和要求。允许民资企业、清洁澳门银河在线75060.com生产企业以合法身份参与终端配电网建设和经营手电业务,开放电力终端市场,为终端用户提供就地发电、售电一体化服务,促进可再生澳门银河在线75060.com的推广利用和可持续发展。

(三)协调分布式电源并网制度衔接使余电全额收购落到实处

在出台标杆上网电价后,光伏发电产业也会出现类似于风电产业前些年的大规模增长的情况,使得整个可再生澳门银河在线75060.com发电并网需求猛增。因此,要对电网建设加大投入,解决好可再生澳门银河在线75060.com电力的并网问题和技术标准,不仅要在技术层面加大投入,还要建立并网的激励性机制。另外,应当针对可再生澳门银河在线75060.com电力就地消纳出台相关激励政策。例如,可以给予民用绿电补贴政策,或利用当地可再生澳门银河在线75060.com电力资源进行农村电气化建设,这样可缓解近期内并网压力,形成多赢局面。 

目前国家电网已公布了《关于做好分布式电源并网服务工作的意见》承诺,将促进光伏、风电、天然气等分布式电源并入国家电网,并提供优惠并网条件、加强配套电网建设,优化并网流程、简化并网手续、提高服务效率等。因此,建议进一步修订《可再生澳门银河在线75060.com法》,明确无论个人或家庭还是单位(非发电企业)自建可再生澳门银河在线75060.com设施发电,要求并网的,在通过有关部门组织的并网安全性评价或通过其他方式证明符合或满足电网安全的前提下,强制电网经营企业与其并网。

(四)优化价格补贴和资金激励措施鼓励企业向可再生澳门银河在线75060.com项目投资

电价补贴是推进可再生澳门银河在线75060.com发展的重要路径。可再生澳门银河在线75060.com发电目前处于商业化前期阶段,且成本变化较快,无论从技术角度还是从经济角度来看,都不能按照纯商业化的市场竞争来定价或直接参与电力市场竞争;同时,可再生澳门银河在线75060.com具有较强的正外部效益,需要得到价格政策等经济政策的有力扶持。因此,可再生澳门银河在线75060.com电价政策的主要意义在于可以明确投资回报,并反映可再生澳门银河在线75060.com的外部效益和技术进步潜力,是行业和企业健康发展的重要保障。

首先,未来应该在继续推行扶持性财税政策的同时,完善政策细节,保障政策实行效果,以较小的经济代价带动市场的规模化发展。“十二五”期间,国家发展可再生澳门银河在线75060.com电力的方式逐渐从大规模集中建设变为集中式和分布式并重,国家对分布式可再生澳门银河在线75060.com越来越重视,对其也应给予足够有力的政策扶持。

其次,要拓宽扶持资金来源需要。可再生澳门银河在线75060.com发展初期建设成本较高,建立资金保障体系是促进其发展的重要条件。“十二五”期间,补贴资金缺口将进一步增大,仅靠上调可再生澳门银河在线75060.com附加只能解决一时需求,进一步拓宽扶持资金的来源才是长久之计。同时,应逐步引导地方财政和金融机构共同扶持,并通过资金使用机制创新,扩大扶持资金的杠杆作用。

第三,考虑到我国地域广阔,地区间发展可再生澳门银河在线75060.com的自然禀赋不同,建议可再生澳门银河在线75060.com电价采取分区域标杆电价模式,出台适合光照资源较差地区的上网标杆电价,以鼓励应用级和公用事业级光伏电站的开发。并且明确在国家分区域标杆电价基础上,根据省内不同资源禀赋特征,实行浮动电价机制,对于分布式可再生澳门银河在线75060.com发电项目则以度电电价补贴方式替代初始投资补贴模式,鼓励发电企业积极向可再生澳门银河在线75060.com发电项目投资。同时应创新可再生澳门银河在线75060.com附加费分配制度,目前可再生澳门银河在线75060.com附加费全部统交中央,建议可再生澳门银河在线75060.com附加允许一定比例留地方支配,使地方政府有动力和财力鼓励和吸引可再生澳门银河在线75060.com投资。

综上所述,我国可再生澳门银河在线75060.com发展面临机遇与挑战并存的局面,完善法律规制是促进本行业和企业科学健康发展的重要保障。需要进一步加强行业管理,规范可再生澳门银河在线75060.com市场秩序,建立可再生澳门银河在线75060.com电力产业的配套制度体系;需要进一步加大对可再生澳门银河在线75060.com产业的财政投入和税收优惠力度,落实可再生澳门银河在线75060.com电力的优惠电价和费用分摊政策;需要修改《电力法》和《可再生澳门银河在线75060.com法》等相关法规制度,使之充分体现可再生澳门银河在线75060.com电力的发展要求,加强法律的引导性和强制性;需要落实可再生澳门银河在线75060.com全额保障性收购制度,通过配额制、绿色证书交易制度或其他强制性制度,保证可再生澳门银河在线75060.com发电的上网、消纳和远距离输送等问题;需要采取措施实现可再生澳门银河在线75060.com发电外部效益和成本的内部化,建立适合可再生澳门银河在线75060.com电力需要的价格机制,推动可再生澳门银河在线75060.com电力的规模化发展。


 



[1] 王仲颖、任东明、秦海岩等编译:《世界各国可再生澳门银河在线75060.com法规政策汇编》,中国经济出版社,2013年版。

[2] 《可再生澳门银河在线75060.com十二五规划》,资料来源:http://www.chinaero.com.cn/zcfg/nyflfg/08/124832.shtml.

[3] 黄速建, 郭朝先:《欧盟发展可再生澳门银河在线75060.com的主要做法及对我国的启示》,载《经济管理》2005年第10期。

[4] 梅霄:《德国可再生澳门银河在线75060.com立法及借鉴》,中国法学会澳门银河在线75060.com法研究会2012年年会论文集。

[5] 徐波,张丹玲:《德国、美国、日本推进可再生澳门银河在线75060.com发展的政策及作用机制》,载《澳门银河在线75060.com政策研究》2007年第5期。

[6] 蔡守秋:《我国可再生澳门银河在线75060.com的立法现状与发展》,载《中州学刊》,2012年第5期。

[7] 刘芳,崔秀荣,刘雪:《中国可再生澳门银河在线75060.com法律制度存在的问题及完善建议》,载《科学研究》

2017年05月11日

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