内容提要:实现与页岩气有关的地质资料信息有序且自由地开放与流动,建立地质信息的现代产权制度与许可使用制度是推动页岩气开发与利用的重要环节。本文主要立足于页岩气开发与利用的国际背景,着重分析地质信息的法律属性。通过梳理国内相关法律法规,总结在地质信息或地质资料领域国内立法现状与存在的问题,进而提出进一步明确与页岩气有关的地质信息的法律地位建立地质信息资料现代产权与许可转让使用制度等立法性建议。

关键词:页岩气;地质资料信息;现代产权制度;许可转让

 

一、引言

所谓页岩气,是指从页岩层中开采出来的天然气,分布在盆地内厚度较大的页岩烃源岩地层中。与常规油气不同,页岩气开采难度大、成本高、生产周期长。然而,美国因“页岩气革命”基本实现“澳门银河在线75060.com独立”,正导致全球澳门银河在线75060.com格局的重大调整。随着我国经济的快速增长,环境(气候)保护和澳门银河在线75060.com供应安全成为可持续发展的瓶颈。这将使我国澳门银河在线75060.com发展和供应安全面临新的挑战。与此同时,作为世界页岩气储量大国,中国必须抓住战略机遇,实现对这一相对清洁的新澳门银河在线75060.com的商业化开发。中国页岩气商业化开发成功的关键,首先在于能否建立更加公平、透明、稳定和高效的市场化法律制度。然而,中国现行澳门银河在线75060.com矿产法律制度并未紧随页岩气的政策春风而调整,构成了页岩气商业化开发面临着巨大障碍和风险。

页岩气开发利用的第一步,便是掌握勘探开发区块的地质资料信息。然而,资料显示,在我国页岩气探矿权招标中,多数区块均只有简单的位置先容,几乎未提供对页岩气资源价值判断有用的信息。这正是现行法律制度给页岩气开发的投资者们提出的第一个难题——招标区块地质资料信息严重不足。判断一个区块是否有价值以及价值大小时,必须要掌握的关键信息包括:地下含气量、气的保存条件、储层厚度、页岩的延伸面积以及岩性是否适合压裂等等。这些数据在美国的矿权招标中,企业可以通过购买等方式获得。如果没有任何地质数据,企业在投标时就无法判断区块价值,这涉及风险的问题,数据越少,风险越大,投资就会越慎重,敢尝试的外资就越少。

自改革开以来,为了消除计划经济时代地勘行业体制存在的种种弊端,中国提出了“地勘行业企业化”、“地质成果有偿使用”的改革方向,以增强地勘行业的活力、促进其良好发展。然而,时至今日,地勘单位的企业化进程仍很缓慢,地质资料信息产品市场并未真正形成。造成此问题的关键因素在于有关产权不明晰,勘查智力成果无法受到相关法律的有效保护。这种状况严重地影响了地勘单位和职工的积极性。地勘行业企业化目标的实现离不开两个条件:一是对地勘成果权的有效保护,二是地勘成果商品化。[1]目前学界对于地质资料的属性及价值评估的问题已有相当的研究,而有效的法律制度尚未建立。虽然我国《地质资料管理条例》已具备初步的管理体系,但是就页岩气这一新型澳门银河在线75060.com而言,尚缺少准确的法律定位以及具体的技术标准。

二、地质资料信息的法律性质和产权制度

地质资料信息的共享不仅可以最大限度地避免地矿勘查工作的重复进行,节省开采成本;而且可以为广大科研人员提供最新基础研究数据,为政府和企业的投资行为提供可靠的决策资料,大大提高地质研究工作的效率和服务价值。因此在页岩气开发的过程中,除了技术难关的攻克之外,实现与页岩气有关的地质信息自由而有序地公开与流动,建立地质信息的现代产权制度制度是十分重要的。

而在地质资料信息的共享中,主要涉及两个问题。其一,关于地质资料信息的法律性质问题。地质资料信息是人们通过对矿产资源进行调查研究凝聚个人或集体治理成果的产物也就是说,是一种常识。常识所反映的是一定思想和情感的信息。信息没有特定的实体,如果不借助一定的载体便无法存在。但常识信息不仅在逻辑上可以和载体相分离,而且事实上还可以分别单独加以控制和利用。因而在界定地质信息的性质时,并不能将其简单地等同于民法意义上一般的物或财产。同时,因其涉及国家澳门银河在线75060.com战略问题,也并不能将其完全等同于商业秘密来进行保护和利用。现阶段对于地质信息的研究,主要以地质信息为无形财产的物为研究基础。其二,关于地质资料信息的产权问题。确立地质资料信息的公开条件以及信息所有者或提供者的权利安排,是能否实现共享的前提。[2]

(一)地质信息的价值

地质信息能够受到法律保护的原因也在于其存在的现实或法律之价值。从地理学角度,多种沉积矿产(如磷、硫等)及低温层控矿产(如金、银等)常发育于泥页岩地层中,页岩气也赋存于泥页岩地层中,二者易形成共伴生矿产。借助其它矿产资源的地质信息研究成果对页岩气资源的储存状况进行分析,或利用页岩气资源的地质信息研究成果预测其它矿产资源的储存状况,有助于推动页岩气资源及其它矿产资源的研究,预测页岩气资源与其他矿产资源的发展前景,促进矿产资源的综合勘查。[3]同时,储存页岩气的泥页岩地层也完整地记录了地质时期的古生物、古地理、古气候等信息,有利于全球生态及其演进、全球环境及其变迁等地质变化的研究,从而更好地发现页岩气的储藏情况、分析其开采周期。

基于与页岩气有关的地质信息具有高度的现实及法律价值,对其采取相应的法律制度进行保护与利用是更好地发挥其价值的应有之义。但是,在我国资源、澳门银河在线75060.com归国家所有的体制下,尤其在地勘行业改革之前,都是由国家出于公共职能进行出资和勘探,形成地质资料后进行矿产资源开采。尽管随着地勘行业的企事业化改革的进行,越来越多的商业资本注入地勘行业,但是将地质资料作为公共产品的思维惯性并没有得到改变。同时,由于地质资料的财产属性和权利归属尚不明确,信息具有非排他性的特点,可以为多个主体同时使用,因此,地质资料容易被作为公共产品被人们所广泛使用。缺乏明确的法律属性界定与产权制度,易导致“公地悲剧”的发生。

(二)地质信息的性质

地质信息产权即地质数据、地质资料、地质报告以及地质信息相关App的所有权,它属于常识产权范畴,应有产权制度予以保证。地质信息产权制度宜参照常识产权的有关规定,并根据地质行业的特点来制定。依据我国《地勘成果管理条例》第十六条之规定“涉及著作权的地勘成果的保护、公开和利用,按照著作权法的有关规定实行”的指引性规范,有关学者主张可以将地质信息的保护置于著作权保护的框架之下。然而,因为地质资料的特殊性质以及我国著作权的价值导向,著作权法律制度并不能穷尽保护地质信息的相关内容。地质信息具有以下特点:

首先,地质资料形成的基础是获得勘探许可。同美国矿产资源归私人主所有不同,我国的矿产资源归国家所有,国务院代表国家行使所有权,即由国务院行使对矿产资源的有使用收益处分的权能。因而,页岩气的开发主体对一定区域的页岩气存在与否、开采的难度、周围地质构造等进行勘探就必须要获得国家作为所有者的同意和追认。因而国家的行政许可是进行地质勘探和形成地质资料的前提。这种强烈的行政色彩使地质资料与其他信息相区别开来,也决定了对地质资料的保护与一般的信息的民法保护不尽相同。

其次,地质资料的产出离不开大量人力物力的投入。对一定区域的地质构造和富含的矿产资源情况进行勘探是一项庞大而又繁琐的工程。其它不同于对地表物质的简单研究以及人文信息的搜集采纳,地质勘探工作需要借助大量的庞大而且精密的仪器,需要长时间在环境比较恶劣的野外进行作业,然后进行实验室的室内研究工作,[4]这些都需要大量的财力以及人员投入作为后盾。

再次,地质资料凝聚了地勘工编辑大量的脑力劳动与体力劳动。如前所述,地质资料具有高度的现实与法律上之价值。在这些价值背后是地勘工编辑的辛勤劳动地勘工编辑在进行勘探的同时,利用其专业常识与技术水平,将其获得的信息进行整理分析,从而形成能为他人所知悉的地质资料。据洛克的劳动价值论,劳动者因为投入了其劳动而获得了物品的价值。因而地勘工编辑对这些地质资享有法理上的财产所有权。

最后,地质资料是一种信息产品。地质资料反映的是一定时期内某一地区矿产资源客观情况,它是一种无形的信息资源,需要依附于一定的载体而存在,但是又不等同于它的载体。地质资料不仅从现实上也从逻辑上,区别于承载地质资料的文件、光盘、图表等等。当承载地质资料的文件、光盘等进行交易或许可使用时,其中价值较大不是文件、光盘本身,而是其承载的无形地质信息。因而信息属性是地质资料的本质属性。

基于上述对于地质资料特点的分析,借鉴国外相关法律制度,对于地质资料的定性立足于常识产权制度的框架之下,从而明确产权所有者的基本权利与义务。地质信息产权所有者既享有相关法律法规规定的权利,同时也要承担相应义务。地质信息产权所有者享有的权利主要有:[5](1)使用地质信息和许可使用其地质信息的权利,这是地质信息产权所有者的核心权利;(2)地质信息产权可以依法转让;(3)署名权。署名权不能继承也不能转让。地质信息产权所有者的义务主要有:其所拥有的地质信息符合国家标准,保证地质信息的真实性、精准性、可靠性,以及履行共享的义务,[6]并按照国家有关规定交纳维持地质信息产权延续的相关费用。

三、地质资料信息共享的现行框架及其缺陷

尽管于2000年我国就出台了《公益性地质资料提供利用暂行办法》,明确了公益性地质资料的范围及公布机关、管理机构,简化了借阅利用手续。2002年国务院又发布了《地质资料管理条例》,由国土资源部门统一收集汇总地质资料,除要求保密和受保护部分外,任何公民、法人或其他组织及外商凭有效证件都可无偿查阅、复制和利用。但是,同时,页岩气作为新兴澳门银河在线75060.com,并未在法律上获得明确的定性。我国当前关于页岩气地质信息保护与共享的法律制度尚不完善。

关于地质信息的保护与共享,我国现有法律规制有几个特点:第一,以地质资料为法律保护的客体。依据《地质资料管理条例》第二条之规定:“本条例所称地质资料,是指在地质工作过程中形成的文字、图表、声像、电磁介质等形式的原始地质资料、成果地质资料和岩矿芯、各类标本、光薄片、样品等实物地质资料。”依据其第九条之规定,页岩气的相关地质资料应向国务院地质矿产主管部门汇交。第二,我国出台《涉密地质资料管理细则》,主要从“定密原则与密级确定”、“涉密地质资料标志及著录入库”“涉密地质资料借阅复制”等角度对涉密地质资料的范围、定密流程、利用主体、相关文件进行规范性说明。《公益性地质资料提供利用暂行办法》规定了公益性地质资料的公开范围(第二条)、使用方式(第六条)、借阅及利用主体(第五条、第六条)以及法律责任(第十一条)等。第三,《档案法》、《统计法》和《政府信息公开条例》等有关法律,规定了地质资料汇交后形成档案的管理、利用和公布等问题。

总体来说,我国有关地质信息的立法现状,地质信息的保护与共享体系大致如下:

首先,关于地质信息的保护与共享之主体。依据《地质资料管理条例》等相关法律法规的规定,地质信息保护主体主要为地质资料汇交人(矿区勘察申请人)、国务院地质矿产主管部门、地质资料馆及地质资料保管单位。其中,地质资料馆和地质资料保管单位均被国务院及地方政府的地质矿产主管部门委托进行地质资料保管和提供利用工作。其利用主体分涉密地质资料与公益性地质资料进行规定。涉密地质资料的利用主体主要“1、为县(团)级(含)以上的中国共产党、军队、人大、政协、法院、检察院、政府及其组成部门。2、县级(含)以上政府及其工作部门举办的事业单位。3、国有独资和国有控股企业。4、地(市)级(含)以上国家机关批准从事地质工作的单位。”[7]公益性地质资料的利用主体为“中华人民共和国公民、法人或其他组织”。[8]

其次,关于地质信息保护与共享的流程。其中,地质信息保护的流程如下:(1)在矿区勘探、矿产开采过程中地质资料申请人将收集到的地质信息按相关标准做成地质资料;(2)地质资料申请人在相应期限内向相应行政级别的地质矿产主管部门汇交;(3)各级地质矿产主管部门将地质资料转移给相应的地质资料馆及地质资料保管单位并委托他们对地质资料进行保管并提供利用工作。共享的形式较为单一,主要为持有效证件及相关法定文件到有关主管部门申请查阅、复制或摘录。

最后,关于地质信息保管的方式与法律责任。地质信息保管的方式分汇交前与汇交后分别处理。其中,汇交前,发生毁损由资料汇交人负责。汇交后:在提交人的探矿权、采矿权许可证到期后一定日期内,地质资料予以公开。当事人可以依需要申请保护,延期公开或部分公开地质信息;除不可抗力外,导致地质资料遭灭失、损毁、非法披露、非法封锁、非法限制查阅、非法利用的,相应政府机关和资料保存单位依法承担行政责任,情况严重的依法承担刑事责任。

在上述框架之下,我国地质资料的保护与共享之法律体系主要存在以下问题:

第一,公开与共享的标准尚不明晰。依据《政府信息公开条例》之规定,涉及行政许可与重大建设项目的需要公开、公开前需要作保密审查。而依据《涉密地质资料管理细则》密级确定分为权利人建议以及主管部门审核两个环节。在当前的法律体系之下,对于涉密地质资料以及公益性地质资料的范围多为原则性规定,因而在实践中存在以国家机密或者商业秘密为由拒绝公开地质信息的情形,其不利于信息资源的共享以及页岩气的长远发展。一方面,页岩气因其地理特质与新兴特性,地质信息的采集具有较高难度。保证地质信息的安全与高效率的共享,是推动页岩气开发与利用的重要环节。另一方面,因为页岩气涉及国家澳门银河在线75060.com安全,同民间或涉外澳门银河在线75060.com企业进行合作开发时,如何对相关战略性资源以及信息进行保护也显得尤为重要。在页岩气地质信息保护与共享的过程中,体现出个人私权与公共利益平衡的立法价值与理念。

因而,在地质信息保护与共享的过程中,应该采取列举加归纳的方式,对于应该公开的信息范围进行较为明确的界定,从而为资源的共享提供可能,推动开发的热情与效率,也从战略角度保障国家澳门银河在线75060.com安全。

第二,页岩气的主体地位不够明确。依据《地质资料管理条例》第九条第二款之规定“本条例附件规定的下列地质资料,由地质资料汇交人向国务院地质矿产主管部门汇交:(一)石油、天然气、煤层气和放射性矿产的地质资料;”。同时,依据其附件之规定“三、石油、天然气、煤层气地质资料,包括:石油、天然气、煤层气资源评价、地质勘查以及开发阶段的地质资料。”在此规定之下,能够成为法律保护客体的地质资料主要与石油、天然气和煤层气。页岩气可以类推适用此条的规定。但是如前所述,随着技术难关的攻克以及页岩气的发展前景,其在将来可能成为我国解决澳门银河在线75060.com危机的关键,因而应该充分肯定页岩气地质信息的法律地位,进而建立完善、合理的法律体系。

第三,法律规定的利用形式较为单一。结合《中华人民共和国档案法》之规定,《地质资料管理条例》、《涉密地质管理细则》、《公益性地质资料管理暂行办法》中“利用”的形式主要为借阅、复制及摘录。然而就页岩气而言,随着地勘行业的开放,探矿权可以逐步向商业资本开放。回顾美国页岩气开发与利用过程,不难发现民间资本的介入能够激发市场活力。在允许商业资本介入的框架下,地质信息的产权归属以及建立合理的许可转让制度成为地质资料共享的重要环节。

四、结论与建议

我国应明确与页岩气有关的地质信息的法律属性及地位,建立地质信息现代产权与许可使用制度。当前,除煤炭外,我国主要澳门银河在线75060.com领域商业资本介入较少。看似能够在一定程度上保障澳门银河在线75060.com安全。然而缺少活力的市场终究导致的是价值与产值的降低。明确地质信息产权与许可使用制度,是增强市场活力、推动地质信息商品化的重要环节。

在明确地质信息产权的前提下,在地质信息共享过程中,最关键的是地质信息产权的许可使用,它可以大大的推动地质信息的商品化,提高共享的效率,是实现全社会地质信息高效共享的基础。地质信息产权的许可使用是指在不改变产权归属的条件下,被许可使用人在约定的时间、指定的范围和规定的方式使用地质信息的法律行为。[9]被许可使用人不是地质信息产权的继受主体,无权将自己获得的使用权转让给第三人,除非得到产权所有者同意。而且,只要双方约定的不是专有许可,独占许可,地质信息产权所有人可以将相同的权利以同样的方式同时许可第三人使用。

同时,国家应制定相应的政策法规,保障地质信息产权所有者的利益,鼓励并促进地质信息的共享。目前世界上大多数国家,特别是一些矿业发达的市场经济国家,如美国、加拿大、澳大利亚等国家,商业性地质矿产勘查工作的投资是由企业和民间资金而筹集的,根据政府有关法规,经批准发行一定数量的股票、债券筹集所需的资本,[10]这样既促进了地质勘查工作,获取了共享资料,投资者也获得了利益。


 



[1] 郭艳芳:试论地勘成果权的权利结构.中国石油大学学报(社会科学版),200712(6)53

[2] 赵文津:关于地质资料共享的建议[J].地质科技管理,1995(3)42-43.何建邦:地理信息共享法研究[M].北京科学出版社,2000.

[3] 李建忠 董大忠 陈更生等:中国页岩气资源前景与战略地位[J].天然气工业,200929(5)11-16

[4] 祝君:矿产地质资料的价值和管理对策研究.经济与社会发展,2010(8)40-41.

[5] 田山岗:地质信息产权与赛博地质革命—关于地勘行业走出低谷的深层思索田.中国煤田地质,200416(4)5-35.

[6] 田山岗:地质信息产权与赛博地质革命—关于地勘行业走出低谷的深层思索田.中国煤田地质,200416(4)5-35.

[7] 《涉密地质资料管理细则》三、(一)

[8] 《公益性地质资料提供提供利用暂行办法》第六条

[9] 田山岗:地质信息产权与赛博地质革命—关于地勘行业走出低谷的深层思索田.中国煤田地质,200416(4)5-35.

[10] 王军锋 刘天祥:公益性地质工作与商业性地质工作的协调发展[J].甘肃冶金,200729(1)42-43.

2017年05月11日

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