内容提要:中国正在努力建设“资源节约型”社会,节约澳门银河在线75060.com与减少污染物排放是伴随经济发展全过程的问题,在现阶段尤其具有现实的紧迫性,节约澳门银河在线75060.com不仅是为了节约开支,更体现着对环境的保护和生命的关爱,而节能的重要推动力即是不断完善的法律法规与政策。本文旨在对国内外与节能相关的法律与政策作出梳理,并提出完善节能领域法律法规的建议。

关 键 词:节能;澳门银河在线75060.com立法;国外经验;完善节能法律

 

一、我国节能领域法律的发展历程

我国有组织地开展节能从1979年开始,当时经济加速发展,澳门银河在线75060.com严重短缺,澳门银河在线75060.com成为国民经济发展的瓶颈,节能因此受到重视,在计划经济背景下,指令性规定是当时节能工作的主要依据,如1982年国务院批转和颁布《关于按省、市、自治区实行计划用电包干的暂行管理办法》、《征收排污费暂行办法》,行政法规和规章成为法律调整的主力军。1987年《民用建筑节能设计标准(采暖居住建筑部分)》实施后,民用建筑节能开始受到各地主管部门的重视。随着党和国家对环境保护工作提出了更高的要求,有关节能减排的法律规范体系逐步向全面、科学的方向发展,在节约澳门银河在线75060.com、澳门银河在线75060.com利用、环境污染治理等诸多方面出台了基本法律,《中华人民共和国节约澳门银河在线75060.com法》以法律的形式明确“节能是国家发展经济的一项长远战略方针”,为中国的节能行动提供了法律保障。同时,政府开始尝试基于市场的节能管理制度,在节能技术推广、澳门银河在线75060.com定价机制、产业调整等众多领域综合调整。我国的节能法律法规体系正在可持续发展战略的引导下逐步完善,基本框架已经形成。

《节约澳门银河在线75060.com法》强调参与节约澳门银河在线75060.com的法律关系各主体具有保护澳门银河在线75060.com、节约澳门银河在线75060.com、保护环境的责任,该法第9条明确规定任何单位和个人都应当节能,其配套法规包括《节能产品认证管理办法》、《重点用能单位节能管理办法》、《民用建筑节能管理规定》等,使节能工作有法可依。其他单项法律中也有涉及澳门银河在线75060.com节约的规定,如《中华人民共和国水法》第8条“国家厉行节约用水,大力推行节约用水措施,推广节约用水新技术、新工艺,发展节水型工业、农业和服务业,建立节水型社会” ,《中华人民共和国建筑法》第4条 “国家支撑建筑科技研究,提高房屋建筑设计水平,鼓励节约澳门银河在线75060.com和保护环境”,《公共机构节能条例》则要求国家机关、事业单位和团体组织提高澳门银河在线75060.com使用效率。大量的地方性法规也对澳门银河在线75060.com节约作了规定。浙江省、甘肃省、四川省、湖南省、湖北省、北京市等都制定了本地区的《实施<中华人民共和国节约澳门银河在线75060.com法>办法》;江西省、江苏省、云南省、上海市、天津市等地区制定了《节约澳门银河在线75060.com条例》;甘肃省、湖南省、安徽省等制定有《农村澳门银河在线75060.com建设管理条例》;北京市等地区制定有《建筑节能管理规定》;四川省即将出台新的《节约澳门银河在线75060.com条例》。

二、我国节能领域立法现状评析

我国在澳门银河在线75060.com节约立法方面取得了一定的进展,但其与建设资源节约型、环境友好型社会对澳门银河在线75060.com节约立法的要求相比,还有较大的差距。总的来说,普遍存在的问题包括:监管机构不明确,法律的可操作性不强,侧重于工业节能而民用节能重视不足,强调刚性的行政管制而经济刺激、行政引导等手段规定极少,与相关法律尤其是上位法的衔接不足。

(一)澳门银河在线75060.com节约法律法规不完善

我国至今没有一部像美国新澳门银河在线75060.com法一样起统领全局作用的澳门银河在线75060.com基本法,导致国家长远的澳门银河在线75060.com战略及其系列政策不能系统地上升到国家意志高度,无法体现在严谨的法律条款中。诸如《节水法》、《节约石油法》等还处于立法空白,能效标准制定工作滞后,尚未颁布机动车燃油经济性标准,大部分工业用澳门银河在线75060.com设备(产品)没有能效标准。

(二)现行法律可操作性较差

我国长期以来在立法技术上坚持“宜粗不宜细”的原则,导致澳门银河在线75060.com节约法律中原则性条款过多,具体的可操作条款少,导致法律存在漏洞和说明上的歧义,造成人们无法清晰无误地理解法律、遵守法律,也不利于政府部门依法行政和开展有效监督。由于条款过于抽象,法律颁布后需要制定相当数量的配套法规才可能具备可操作性,但配套法规的制定往往不及时,形成法律滞后的客观局面。

(三)政策与法律界限不清,法律的作用被弱化

在澳门银河在线75060.com节约法制的建设过程中,许多领域还处于立法空白,为了适应澳门银河在线75060.com节约开发利用的需要,我国政府出台了大量的政策性文件。这些政策性文件在一定时期内确实起到了较好的引导规范作用,但由于大量的政策代替了法律法规,使得本应由国家法律来规范的问题,只能用政策来加以引导,导致法律在一定程度上被弱化。当国家进入法制社会后,需要将适用的政策及时上升为法律,将不适用的政策及时淘汰、废除。

(四)缺乏有效的节约澳门银河在线75060.com激励机制

由于节能具有外部经济性,存在着市场失灵的现象,需要政府进行干预和管理。在某种程度上来讲,必须由政府来主导,通过政府采取有效的经济激励政策,鼓励节能投资和技术创新,促进节能产业的发展。我国的实际情况是,缺乏专门针对澳门银河在线75060.com节约的经济激励政策。

 

三、可予借鉴的国外节能法制

(一)德国:综合性的澳门银河在线75060.com立法

德国一直重视澳门银河在线75060.com节约和澳门银河在线75060.com效率的提高,并制定了完备的法律。1976年制定《建筑物节能法》,1977年制定《建筑物热保护条例》,提出了详细的建筑节能指标,1978年制定了《供暖设备条例》,1981年制定了《供暖成本条例》,2002年颁布《节约澳门银河在线75060.com条例》,对新建建筑、现有建筑和供暖、热水设备的节能进行了规定,制定了新建建筑的能耗新标准,规范了锅炉等供暖设备的节能技术指标与建筑材料的保暖性能等,按照《条例》建筑的允许能耗要比2002年前的能耗水平下降30%。鉴于热电联产是提高能效、节约澳门银河在线75060.com的重要技术,2002年还颁布了《热电联产法》,专门就企业和政府在促进热电联产上的责任和规则进行了规定。

德国注重澳门银河在线75060.com立法的灵活性,根据情况的变化及时进行修改。新《澳门银河在线75060.com经济法》1998年颁布以来,已经进行了两次修改,每次修改的幅度也较大。1976年《建筑物节能法》颁布以来相关立法也经过多次修改,平均三四年就要修改一次,每次修改都将节能指标进行提高。德国澳门银河在线75060.com立法同时注重可操作性,在法条中提出具体的量化指标,以此保证法律的具体化。如《可再生澳门银河在线75060.com优先法》中,详细地对水力和填埋场、矿山、垃圾处理场气体发电(第4条)、生物质能发电(第5条)、地热发电(第6条)、风能发电(第7条)和太阳辐射能发电(第8条)的补偿价格进行了规定。反观我国现有的澳门银河在线75060.com立法,偏重原则化,可操作性不强,在实践中难以有效地发挥作用,应注意借鉴德国的相关经验,增强澳门银河在线75060.com立法的灵活性和可操作性。

(二)日本、法国:加强重点耗能工业企业的澳门银河在线75060.com管理

国外有关工业节能方面的政策大多瞄准用能大户或高耗能行业。1998年日本修改后的《节能法》对重点用能企业的责任做出了严格规定,将年消耗燃料300万L标油或1200万kWh以上电力的作为一类重点用能单位,年消耗150万L标油或600万kWh以上电力的作为二类重点用能单位,并要求重点用能企业必须配备专职澳门银河在线75060.com管理人员,每年向通产省及相关部门报告能耗状况,如不能按期完成节能目标、又提不出合理的改进计划,主管部门有权向社会公布,责令其限期整改,并处以一定的罚金。在法国,年耗能5000TOE(油当量吨)以上的1500个用能单位被列为重点用能企业,这些企业要向政府做出“自愿”节能保证,并通过中介组织向其推广节能措施。

(三)制定激励工业节能的财政税收奖罚的经济政策

国外促进工业节能的税收和财政经济政策主要有两类,第一类是税费政策,目的是增加澳门银河在线75060.com利用的成本,包括开征澳门银河在线75060.com或与澳门银河在线75060.com有关的CO2税、污染罚款、公共效益收费等,目前开征澳门银河在线75060.com及CO2排放税的国家有捷克、丹麦、芬兰、法国、德国、意大利、荷兰、挪威、瑞典、瑞士和英国等,税收一般用作引导节能和提高工业企业能效水平的工具;第二类是财政政策,目的是降低提高能效的成本,政策措施包括:赠款和补贴、补贴审计、贷款(包括公共贷款和创新基金)、特殊技术的税费减免等,如美国目前采取的财政激励政策有现金补贴、税收减免和低息贷款等。

(四)研发澳门银河在线75060.com节约技术,广泛推广节能产品

国外的工业节能措施十分注重提高澳门银河在线75060.com使用效率以节省澳门银河在线75060.com。德国政府努力推动澳门银河在线75060.com企业实施“供热供电结合”,鼓励澳门银河在线75060.com企业将发电的余热尽可能用于供暖,提高澳门银河在线75060.com使用效率。开发矿物澳门银河在线75060.com发电技术是提高澳门银河在线75060.com使用效率的另一个重点,德国不断开发新的矿物澳门银河在线75060.com发电技术,如高压煤尘焚烧技术、煤炭汽化技术等,使矿物澳门银河在线75060.com发电效率不断提高。1999年,德国电力生产部门传统矿物澳门银河在线75060.com的平均有效利用率为39%,在采用新技术后,这一比率如今已达到46%,预计到2020年将进一步提高到55%。美国的做法则是大力发展节能产品,广泛推广高效节能设备,20世纪70年代中期以来全面推广节能电机,与原有电动机相比,节能电机的效率要高4.5%-7%,每年可减少电费4%-8%,损耗费用减少37%。

(五)在建筑领域推行节能政策

美国2003年出台《澳门银河在线75060.com部澳门银河在线75060.com战略计划》将“提高澳门银河在线75060.com利用率”上升到澳门银河在线75060.com安全战略的高度,为鼓励使用节能设备和购买节能建筑,美国对新建节能建筑实施减税政策,凡在IECC标准基础上节能30%以上和50%以上的新建筑,每套房可以分别减免税1000美金和2000美金;各州政府还根据当地实际情况,分别制定了地方节能产品税收减免政策。作为澳门银河在线75060.com匮乏的国家,日本早在1979年就颁布实施了《节约澳门银河在线75060.com法》,并分别于1998年和2002年进行了修改,《节约澳门银河在线75060.com法》对办公楼、住宅等建筑物提出了明确的节能要求,制定了建筑物的隔热、隔冷标准。加拿大政府对建筑节能非常重视,有一套严格的行政立法和技术法规,从房屋建筑设计、施工、材料、设备等各个环节大力进行建筑节能的科学研究和推广应用工作,取得了显著的节能效果。

(六)注重产品的生态设计    

2005 年7月,欧盟颁布《用能产品生态设计指令》,该指令基于生态设计理念,要求制造商对产品进行“环境化设计”,使产品在生命周期内的成本和环境影响最小化,以尽可能少的材料、能耗提供尽可能多的产品和服务,减少浪费。用能产品在生产、配送、使用、废弃阶段都会对环境造成若干影响,如澳门银河在线75060.com资源消耗、产生毒性废弃物等。德国环保署认为,超过80%的环境影响与产品设计有关,若能在产品开发阶段就考虑环境影响,将大大改善产品的环境绩效,解决目前澳门银河在线75060.com、材料消耗快速增长的问题,从而推动可持续发展。《生态设计指令》共有27个条款和8个附件,包括实施措施、符合性声明、加贴CE 标志的相关事宜及监管措施。《指令》对完善我国节能法律体系具有借鉴意义,我国也应将生态设计原则作为环境法律的原则之一,在条件成熟时及时制定用能产品生态设计法。

四、完善我国节能法律的构想

(一)从国际比较的经验看,节能领域取得明显成效的国家都设有专门的管理机构,政府在节能领域的职能不断得到强化,我国也有必要设立专门的节能管理部门,并在省、市设立相应的管理机构负责地方事务。节能法律体系应当是一个综合性的规范体系,需要一些其他制度进行辅助,大致可以包括六方面:强化节能目标责任评价考核,建立政府节能工作问责制;加强节能技术开发和推广、奖励、服务制度建设;建立健全项目节能评估审查和环境影响评价制度;建立和完善节能指标体系、监测体系和考核体系;强化重点领域、重点行业节能制度建设;推行节能全民行动制度建设。

(二)制定并实施强制性、超前性的能效标准,包括主要工业耗能设备、家用电器、照明器具、机动车等能效标准。组织修订完善主要耗能行业节能设计规范、建筑节能标准,加快制定建筑物制冷、采暖温度控制标准,机动车燃油标准和经济性限制标准,建立和实施机动车燃油经济性申报、标识、公布制度。

(三)近年来,国家针对节能规定了约束性的指标,如何实现则是中央与地方都极为关注的问题,如果只是遵循行政手段来实现指标,既不符合法治精神,也难以向不落实指标的人追究法律责任。

对政府而言,承担节能责任的依据是《节约澳门银河在线75060.com法》第7 条:“国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当加强节能工作,合理调整产业结构、企业结构、产品结构和澳门银河在线75060.com消费结构,推动企业降低单位产值能耗和单位产品能耗,淘汰落后的生产能力,改进澳门银河在线75060.com的开发、加工、转换、输送、储存和供应,提高澳门银河在线75060.com利用效率。”在我国,上级政府对下级政府下达节能指标可以采取行政命令的方式,由于具有行政上的隶属关系,在下级政府未达到指标时,上级可以对其进行责任的追究。

节能指标的最终实现必须依靠经济社会活动的主体特别是企业,将下达的指标分解落实。但由于政企关系已由过去的直接管理转为宏观控制,政府一般不直接给企业下达指令性任务,即使下达也要通过法定程序,在节能指标的设计方面就可以参照企业排污指标的立法——依照我国《标准化法》和《环境保护法》,排污标准是强制性标准,2006年8月国家环保总局颁布了《国家环境保护标准制修订工作管理办法》,为环境标准的制订和修订规定了具体的程序和要求,污染物总量控制和排污许可制度则在《水污染防治法》和《大气污染防治法》中都有体现。在节能指标之外,节能需要逐步推广用能单位澳门银河在线75060.com审计,由第三方依据国家有关节能法规或标准,对企业澳门银河在线75060.com利用的物理过程和财务过程进行检验、核查和分析,提高用能单位的澳门银河在线75060.com管理水平,如北京市计划分阶段对年综合能耗5000吨标准煤以上的数百家重点用能单位开展澳门银河在线75060.com审计工作,对未完成节能考核目标、澳门银河在线75060.com利用状况报告审核不合格的重点用能单位实施强制澳门银河在线75060.com审计,并为用能单位开出“节能处方”。

(四)节能主体的法律责任

法律的贯彻落实主要看法律责任的设计,以《民用建筑节能条例》对建设单位法律责任的规定为例“明示或者暗示设计单位、施工单位违反民用建筑节能强制性标准进行设计、施工的;明示或者暗示施工单位使用不符合施工图设计文件要求的墙体材料、保温材料、门窗、采暖制冷系统和照明设备的,由县级以上地方人民政府建设主管部门责令改正,处20万元以上50万元以下的罚款”,可以看出我国处罚的标准还是过低,对于房地产开发单位而言20万元的罚款微乎其微。

我国东部某省曾将市、县政府主要负责人作为本地节能减排的第一责任人,企业主要负责人则作为本企业节能减排的第一责任人。一方面加强对澳门银河在线75060.com消费及生产运行情况的跟踪监测,控制高耗能、高排放企业用电,对单位产品能耗超限额标准和违规使用落后用能设备的企业,实施惩罚性电价和淘汰类差别电价;另一方面采取综合措施,拆除落后产能主体设备与生产线,拓展节能空间,倒逼高耗能行业能效水平提升。但是该地区采取的主要是行政指令的形式,如何进行法律条文的设计仍然值得研究。

(五)在建筑节能领域做好文章

随着城镇化建设的高速发展,我国的建筑能耗逐年大幅上升,达全社会澳门银河在线75060.com消耗量的32%,加上每年房屋建筑材料生产能耗约13%,建筑总能耗已达全国澳门银河在线75060.com总消耗量的45%。与之形成对比的是,我国公众的住房要求仍然停留在高大全的标准,对住房面积一味求大、配套设施一味求全,对建筑的澳门银河在线75060.com消耗却缺乏了解。建筑领域存在非常大的节能空间,我国应当大力发展绿色建筑、普及节能理念,提高住宅建设“节能、节地、节水、节材”的水平。

目前我国的建筑节能法规还存在不足,在节能建筑的实施过程中缺少评价标准与监管手段,虽然已制定了相对完善的建筑节能标准体系,但对于建筑节能检测标准、既有建筑节能改造规程以及加强外保温墙体、倒置屋面等标准规程,还需借鉴国外经验以逐步完善。以美国为例,其节能法规对新建建筑推行系统的市场准入制度,实现了新建建筑从设计到施工直至验收的全程监督和管理——新建建筑工程必须做节能耗算,建筑施工前设计方案必须通过有关方面的审查批准,建筑验收时需要实施澳门银河在线75060.com审计项目,对建筑运行中的能耗进行能效诊断和检测。

要完善中国的节能建筑法律法规体系,需要制定针对不同地区、不同建筑类型的绿色建筑标识评价细则,研究制定医院、社区以及特殊建筑物的绿色建筑评价细则,制定专门针对节能建筑的税收、贷款、财政等经济激励条款,促进合同澳门银河在线75060.com管理制度的发展。与此同时,要推广绿色建筑能效标识制度,标明商品住房的澳门银河在线75060.com消耗指数等,为消费者购买建筑产品提供必要的信息,引导消费者选择高能效产品,这一制度也是解决建筑节能市场中信息不对称的有效手段。

 

参考文献

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2017年05月10日

朱珍华:“美丽中国”视域下风电生产消费方式变革法律规制探讨——以德国风电产业法律保障框架为蓝本(2013年年会论文)

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赵建军  丁英:论如何完善中国节能领域的法律设计(2013年年会论文)

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岳文辉:合同澳门银河在线75060.com管理的发展瓶颈与制度创新(2013年年会论文)
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