内容提要:建立长期稳定的澳门银河在线75060.com法律制度对澳门银河在线75060.com问题的解决大有裨益。虽然我国已初步形成澳门银河在线75060.com权属、澳门银河在线75060.com财政税收、澳门银河在线75060.com生态补偿和澳门银河在线75060.com监管制度,但就制度内容和设计上看,仍有诸多问题有待厘清。本文在生态文明理念的引导下,分析我国澳门银河在线75060.com法律制度的成效和不足,提出在健全配套机制、强化协调机制、引入利益衡平机制三个方面对澳门银河在线75060.com法律制度进行完善和创新。

关 键 词:生态文明;澳门银河在线75060.com法律制度;澳门银河在线75060.com权属;生态补偿;澳门银河在线75060.com监管

 

澳门银河在线75060.com是人类社会进步和国民经济发展的重要物质基础。然而,澳门银河在线75060.com在推动经济发展的同时,也是造成当今世界环境污染、气候变化等诸多生态问题的主要因素。党的十八大报告提出“建设美丽中国,实现中华民族的永续发展”的宏伟目标,这标志着我国已经进入生态环境法治建设的新时期。因此,重新梳理与变革澳门银河在线75060.com法制,构建符合生态文明的澳门银河在线75060.com法律制度是新的历史时期的要求和体现。

一、澳门银河在线75060.com法律制度与生态文明

澳门银河在线75060.com法律制度,即调整澳门银河在线75060.com法律关系的法律规范的统称。它是关于澳门银河在线75060.com法律规范的内容和基础,是确定人们关于开发、利用及其规制澳门银河在线75060.com的一系列准则和运行机制。

(一)我国澳门银河在线75060.com法律制度的研究现状

目前,学界对澳门银河在线75060.com法的研究正呈现蓬勃发展的良好势头,然而对澳门银河在线75060.com法律制度的探讨,尚缺少全面而系统的先容与评述,可资借鉴的资料较为匮乏,主要呈现以下几种现象。第一,以澳门银河在线75060.com分类或种类为立足点对澳门银河在线75060.com法律制度进行研究。岳树梅认为,“民用核能是一种清洁、高效的澳门银河在线75060.com,我国应从法律程序、实体法、相关制度等方面对核能利用的法律制度进行重构”[1]。第二,以澳门银河在线75060.com的单项具体问题为视角对澳门银河在线75060.com法律制度进行研究。朱熹洋认为,“澳门银河在线75060.com储备制度应确立包括人大监督、程序正义、监管体制完善、立法过程监督和市场经济保障等一体的法律制度建设,才能最大成程度的实现和维护公立利益”[2]。第三,以澳门银河在线75060.com法律中的管理内容作为澳门银河在线75060.com法律制度的研究对象。杨解君认为,“我国的澳门银河在线75060.com法律制度主要有澳门银河在线75060.com权属制度、合同澳门银河在线75060.com管理制度、税收优惠制度、澳门银河在线75060.com补贴制度、澳门银河在线75060.com定价管理制度、澳门银河在线75060.com管网管理制度、澳门银河在线75060.com统计制度、澳门银河在线75060.com信息公开制度、排污收费制度、排放权交易制度、清洁发展制度、政府绿色采购制度、澳门银河在线75060.com合作制度等”[3]

由上面的论述可知,学界对澳门银河在线75060.com法律制度的研究还在起步阶段,尚未形成完整的体系,所以其概念和内容,学界并无定论。笔者认为,澳门银河在线75060.com法律制度就是人类从事某项澳门银河在线75060.com活动而必须遵守的程序、规则和保障措施的法定化和制度化。澳门银河在线75060.com法律制度明确了澳门银河在线75060.com法律关系主体的权利、义务和必需遵守的规则、程序,以及应当承担的法律责任,对于解决澳门银河在线75060.com矛盾和利益冲突,实现澳门银河在线75060.com法的基本理念和价值发挥了重要的法制保障作用。另外,由于澳门银河在线75060.com活动涉及澳门银河在线75060.com的勘探、开发、生产加工、储存、运输、贸易、消费利用、安全监管及环境保护等各种复杂的社会关系,为了对澳门银河在线75060.com法律制度做出一个较为翔实的论述,笔者有必要将我国现有的澳门银河在线75060.com法律制度进行进一步的梳理和归类。

我国的澳门银河在线75060.com法律制度主要有澳门银河在线75060.com权属制度、澳门银河在线75060.com财政税收制度、澳门银河在线75060.com生态补偿制度和澳门银河在线75060.com监管制度。首先,澳门银河在线75060.com权属制度,是指澳门银河在线75060.com资源和澳门银河在线75060.com产品的所有权和使用权以及他项权利的制度。我国宪法明确规定了包括澳门银河在线75060.com资源在内的自然资源国家所有制度,即国家在其管辖范围内对所有澳门银河在线75060.com具有排他性的支配权。但澳门银河在线75060.com资源的非所有权人可以通过法律规定取得对澳门银河在线75060.com资源勘探、开发和利用的权利。其次,澳门银河在线75060.com财政税收制度,是指通过财政或税收的手段来调控澳门银河在线75060.com开采和利用的法律制度。我国澳门银河在线75060.com财政税收法律制度的内容主要是澳门银河在线75060.com补贴和税收优惠。再次,澳门银河在线75060.com的生态补偿制度,是指澳门银河在线75060.com企业因开采、利用澳门银河在线75060.com资源而给澳门银河在线75060.com提供区的自然资源和生态环境造成污染或破坏,进行治理恢复所给给予补偿的制度。最后,澳门银河在线75060.com监管制度,是指国家澳门银河在线75060.com监管部门依据法定的标准和程序,对澳门银河在线75060.com企业和市场参与者及其他利害关系人的澳门银河在线75060.com活动进行监管的法律制度。澳门银河在线75060.com监管主要涉及澳门银河在线75060.com定价、澳门银河在线75060.com效率和澳门银河在线75060.com污染治理等问题。

(二)澳门银河在线75060.com法律制度的生态化

澳门银河在线75060.com法律制度的生态化是环境法基本制度渐进融入澳门银河在线75060.com法的一种过程和态势。它最直接体现了生态文明、环境伦理、可持续发展等理论在澳门银河在线75060.com法制度中的生根与融合。正如蔡守秋教授认为,“澳门银河在线75060.com法的生态化并不是澳门银河在线75060.com法与环境法的生硬结合,而是澳门银河在线75060.com环境问题发展到一定阶段,内外因共同作用的结果”[4]。近年来,法律学者为更有效的解决生态危机,将生态理念、生态价值和生态思维引入澳门银河在线75060.com法中,随之出现了澳门银河在线75060.com法律的生态化。虽然我国的澳门银河在线75060.com基本法还处在起草阶段,但大量的澳门银河在线75060.com及相关法律规范的生态化取向已然决定了我国澳门银河在线75060.com法律制度的生态化。

我国澳门银河在线75060.com法律制度的生态化主要体现在澳门银河在线75060.com法律规范的价值取向、法律原则和法律内容方面。首先,在价值取向方面,传统的以当代人眼前利益为中心的澳门银河在线75060.com开发与澳门银河在线75060.com供给的价值理念,已经被以“人类和生态共同利益”为中心的澳门银河在线75060.com效率与澳门银河在线75060.com安全的价值理念所取代。生态化的澳门银河在线75060.com法不仅关注澳门银河在线75060.com开发利用本身,而且更重视因澳门银河在线75060.com不当开发利用而产生的生态环境安全,以及澳门银河在线75060.com效率对生态环境的促进作用等。其次,在法律原则方面,主要有“澳门银河在线75060.com安全原则、澳门银河在线75060.com可持续利用原则、节能与澳门银河在线75060.com效率原则、澳门银河在线75060.com与环保协调原则”[5]。这四项基本原则都是与保护生态环境紧密联系的,已经作为澳门银河在线75060.com发展的新模式为社会大众所接受,强调的是经济、社会、环境的和谐相处。最后,在法律内容方面,以可再生澳门银河在线75060.com法、节约澳门银河在线75060.com法和其他替代澳门银河在线75060.com法的立法及修订为典型代表,澳门银河在线75060.com立法的生态化取向愈发明显。可再生澳门银河在线75060.com法和节约澳门银河在线75060.com法的颁布是生态文明理念引导澳门银河在线75060.com法制建设的具体体现。

二、我国澳门银河在线75060.com法律制度之现状解析

拥有较完备的澳门银河在线75060.com法律制度是促进国家澳门银河在线75060.com可持续发展的重要制度基础。虽然经过数十年的努力,我国的澳门银河在线75060.com法制经历了从无法可依到一系列澳门银河在线75060.com法规的出台,从侧重开发利用转向利用与保护并重的局面,但在生态文明理念的引导下,澳门银河在线75060.com法律制度仍有诸多问题与缺陷需要进一步的厘清和检视。

(一)澳门银河在线75060.com法律制度过于原则,操作性不强

我国很多澳门银河在线75060.com法律制度的内容概括性较强,规定弹性较大,法律条文过于原则和抽象。由于澳门银河在线75060.com涉及到自然资源、产业经济、监督管理等诸多领域,其复杂性要求澳门银河在线75060.com法律制度的设置必需科学合理。然而,国内澳门银河在线75060.com法律制度作为各项澳门银河在线75060.com政策的简单重复,使得该制度成为空中楼阁,并难以实行。以澳门银河在线75060.com生态补偿为例,由于我国还未出台澳门银河在线75060.com生态补偿法,在仅有的澳门银河在线75060.com生态补偿的原则性制度和政策中,大家很难确定澳门银河在线75060.com生态补偿的范围,也很难确定具体的澳门银河在线75060.com补偿标准和补偿计算方法。在澳门银河在线75060.com监管方面,澳门银河在线75060.com领域还急需明确执法监管主体、职权职责范围、澳门银河在线75060.com管理和澳门银河在线75060.com交易制度的运作程序,以及澳门银河在线75060.com法律关系主体的具体节能减排指标和责任的相关制度的设置。另外,澳门银河在线75060.com活动往往是先进行改革探索,政策先行,立法随后。庞大的澳门银河在线75060.com政策性规定大大改变了法律制度的规范功能。总之,一个在总体上宽泛而具体性又不足、操作性不强的法律制度,是难以发挥对澳门银河在线75060.com开发和利用的管控作用的。

(二)澳门银河在线75060.com法律制度冲突严重,协调性较差

我国很多澳门银河在线75060.com法律制度的规定相互之间缺乏协调性、相互冲突的问题较为严重。目前,我国采用的是分散的澳门银河在线75060.com管理模式,缺乏统一、集中、协调的澳门银河在线75060.com管理机构,这就造成了澳门银河在线75060.com各项法律制度的统筹规划不够、前项制度和后项制度之间相互矛盾的情况时有发生。其中,以澳门银河在线75060.com监管中的冲突最为明显。“监管职能的相对集中有利于监管政策的统一性和实行力,而目前中国澳门银河在线75060.com监管处于较分散状态”[6]。我国澳门银河在线75060.com监管职能分散于国家发展改革委员会、国土资源部、国有资产监督管理委员会、商务部、财政部、科技部、环保部、国家安全监管总局和国家煤矿安全监察局、国家电监会等多个部门、部委或国务院派出机构。由于监管职能的分散,造成了澳门银河在线75060.com法律制度的分割,由此制定出的澳门银河在线75060.com发展战略和政策法规必然会出现相互抵触的情形,最终不利于澳门银河在线75060.com资源的合理配置及调控。在澳门银河在线75060.com财政税收方面来看,澳门银河在线75060.com价格制度的标准不一,以及澳门银河在线75060.com激励机制中的(补贴制度、奖励制度、税收优惠制度)的适用混乱,均反映了澳门银河在线75060.com法律制度的冲突与混乱。另外,澳门银河在线75060.com法律制度与相关领域制度也存在立法衔接协调的问题。例如《可再生澳门银河在线75060.com法》第17条要求房地产开企业应当在建筑物的设计和施工中为太阳能利用提供必要条件,但相关的《建筑法》却并无此等规定。

(三)澳门银河在线75060.com法律制度前瞻性不足,生态意识薄弱

我国澳门银河在线75060.com法律制度不仅未与可持续发展的理念充分融入,更没有与低碳发展理念相结合,生态意识较为薄弱。我国澳门银河在线75060.com主要以煤炭、石油等高碳澳门银河在线75060.com为主,如何将高碳澳门银河在线75060.com低碳化利用,使传统澳门银河在线75060.com产业“降碳发展”,开发利用相对清洁的化石澳门银河在线75060.com和煤的清洁利用等,现行澳门银河在线75060.com法律制度规定不详[7]。虽然澳门银河在线75060.com法律制度已经在澳门银河在线75060.com监管中对可持续发展理念和环境保护有所触及,但总体上看,该制度仍然是以澳门银河在线75060.com生产、供给和使用为核心进行设计规定的,可持续发展及低碳理念贯彻不足,对澳门银河在线75060.com开发利用与生态环境的关系认识性不强。例如,从可再生澳门银河在线75060.com目标上看,国外一般都制定在30%—40%,而我国却规定2020年可再生澳门银河在线75060.com目标在总澳门银河在线75060.com耗的比重仅为15%。从立法层面上看,《节约澳门银河在线75060.com法》对二氧化碳的排放还没有列入法定的减排指标,这体现该法对节能减排制度设计的科学性有待商榷;在《大气污染防治法》中,二氧化碳纳入也没有泪如法定的污染物范围。法律制度的设置是否科学合理,将在很大程度上决定该制度运行的质量和实施效果。可见,我国的澳门银河在线75060.com法律制度的仍需进一步引入可持续发展的内涵和生态文明的理念,方能焕发澳门银河在线75060.com法律制度长久的生命力。

三、生态文明建设与我国澳门银河在线75060.com法制之完善

在资源主导型的经济发展模式下,澳门银河在线75060.com无疑是我国经济发展的重要支柱。澳门银河在线75060.com法律制度的不断健全与完善,为优化澳门银河在线75060.com消费结构、推进澳门银河在线75060.com体制改革及促进澳门银河在线75060.com节约和生态环境保护,提供了强有力的法律支撑和保障。

(一)健全配套机制,细化澳门银河在线75060.com制度

我国澳门银河在线75060.com法制的完善应当着力在健全配套机制方面,进一步细化和补充现有的澳门银河在线75060.com法律制度。一方面,追求在配套制度全面的基础上实现内容的细化。以《可再生澳门银河在线75060.com法》为例,该法在内容上看似完备,如确立了可再生澳门银河在线75060.com发展的总量目标制度、规定了相应的法律实行制度,并力求通过市场激励机制和行政规制,引导和激励社会主体积极参与可再生澳门银河在线75060.com的开发利用等。但其间也不乏粗放之处,政策性内容偏多,急需进一步细化和补充。另一方面,在完善配套制度的基础上进行制度创新。还是以《可再生澳门银河在线75060.com法》为例,该法第四条和第七条虽然明确了国务院澳门银河在线75060.com主管部门负有制定全国可再生澳门银河在线75060.com开发利用中长期的职责,但并没有规定期限,直接影响了地方行政区域的中长期目标的确立,最终可能导致可再生澳门银河在线75060.com开发利用规划不能及时出台。为此,应创新设立澳门银河在线75060.com规划法律制度。该制度的核心是确定澳门银河在线75060.com规划的内容、法律效力、编制程序等,是澳门银河在线75060.com法律实施与操作性的制度。另外,笔者认为,“自然资源物权是权利人为满足其权益需要,对自然资源依法或依授权所享有的直接支配与排除妨碍的权利”[8]。构建自然资源物权对完善澳门银河在线75060.com权属制度大有裨益。总之,法律制度的生命和灵魂在于法律实践。澳门银河在线75060.com法律配套制度的跟进和出台,有利于解决澳门银河在线75060.com管控因某些较强的政策性或宣示性的制度内容而落空的现实。

(二)强化协调机制,融合相关制度 

我国澳门银河在线75060.com法制的完善应当侧重在强化协调机制方面,引导相关澳门银河在线75060.com法律制度之间的融合。一方面,消解各项澳门银河在线75060.com法律制度之间的抵触。澳门银河在线75060.com法律制度之间的抵触多体现在各澳门银河在线75060.com法律规范当中。因此,梳理澳门银河在线75060.com法律规范和政策,并作出与时俱进的修订,是消解这种抵触最好的方法之一。我国许多澳门银河在线75060.com法律规定和措施过于分散,存在法律、政策、措施之间的目标不协调、相关规定不配套等问题,甚至还存在着矛盾或冲突。大家应当对现行法律、规范、措施进行梳理,整合各项制度,形成法律规制的合力,使得澳门银河在线75060.com法律制度更为和谐、统一和协调。另一方面,加大澳门银河在线75060.com法律制度与其他管理制度之间的协调。在澳门银河在线75060.com法律制度长期的发展过程中,其与环境管理制度、行政管理制度的界定和区分是非常清楚的。然而,澳门银河在线75060.com是承载于自然环境中的,法律关系大多数涉及行政机关,澳门银河在线75060.com在开发利用过程中与环境管理、行政管理制度有着天然的不可分割的紧密联系。但是这三项法律制度毕竟有所侧重,这就需要建立有效的协调机制来解决澳门银河在线75060.com法律制度、环境管理制度、行政管理制度实践中的冲突,尽量发挥各自的规制作用,使得三种法律制度具有广泛的共通性。

(三)引入利益衡平机制,调整澳门银河在线75060.com制度 

我国澳门银河在线75060.com法制的完善应当创新引入利益衡平机制,及时对现有的澳门银河在线75060.com法律制度进行评估和改进。利益衡量是指立法者在立法过程中,为了实现利益平衡,依据一定的原则和程序,在对多元利益进行识别的基础上,对各种利益进行比较、评价,并进行利益选择的活动[9]利益衡量宏观上要考虑国家澳门银河在线75060.com政策对环境与澳门银河在线75060.com的合理有效配置,经济上的成本效益,法律上的公平与合理。一方面,创设澳门银河在线75060.com评估法律制度。经济社会生活的发展是推动澳门银河在线75060.com法律制度完善更新的强大动力。随着中国澳门银河在线75060.com法现在及未来的发展态势体现在人与自然之间的关系上,从以狭隘的人类利益为中心转向寻求人与自然之间的和谐,这是中国澳门银河在线75060.com法新的伦理学基础[10]。大家需要以生态文明理念为引导,对现行澳门银河在线75060.com法律制度重新进行评估,对其中缺乏现实性和前瞻性要求的制度加以修改并调整相应的法律措施,以适应新形势和新情况。另一方面,调整澳门银河在线75060.com法律制度。澳门银河在线75060.com涉及开发、加工转换、储运、供应、贸易、利用等各种社会关系,在澳门银河在线75060.com法制建设过程中,必须处理好各种利益关系,找到澳门银河在线75060.com经济利益、社会利益和生态利益的平衡。从澳门银河在线75060.com管理领域和实践来看,澳门银河在线75060.com的生态补偿制度是实现澳门银河在线75060.com利益衡平最有效的方式。虽然我国目前对澳门银河在线75060.com生态补偿有所规定,但补偿模式单一、补偿范围不明确、补偿基金分配不科学严重掣肘该制度的作用。笔者认为,运用利益衡平机制,对澳门银河在线75060.com生态补偿制度进行理论和实践探索不失为一个研究的角度。

四、结语

澳门银河在线75060.com是经济发展和社会生活的物质基础,也是生态环境重要的污染之源。而澳门银河在线75060.com法律制度不但对澳门银河在线75060.com活动进行全方位、全过程的管控,还有效的弥补了环保法在澳门银河在线75060.com污染管控方面的无力。澳门银河在线75060.com法律制度在应对新时代的生态环境问题中有着不可取代的地位和作用。因此,现行澳门银河在线75060.com法律制度的完善和创新对经济、社会、环境的和谐发展大有裨益。

 


 



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http://serc.gov.cn/jgyj/zcyj/200802/t20080220_5857.htm.

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2017年05月10日

张晶杰 王志轩:绿色发展要求下的我国澳门银河在线75060.com法制建设探讨(2013年年会论文)

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