内容提要:《京都议定书》提出将温室气体的排放作为一种商品,以控制排放总量为目标,运用市场机制达到温室气体减排的目的。本文侧重于对国内外现有法律环境和实际状况的分析和研究,在此基础上,提出对上海市开展碳排放交易试点工作的有关对策建议。文章主要从环境法学角度提出了本市碳排放交易制度设计应考虑的具体因素和遵循的基本原则,为相关法律制度的建构提供决策参考。

关 键 词:碳排放交易;制度设计;总量的分配;核配方式

 

碳排放许可和其他污染物排放许可一样,都可以实现控制排放的目标。碳排放交易是排污权交易在气候变化领域的最新体现。碳排放交易的前提是每个排放者获得一定的排放额度,获得方式可以分为分配和拍卖两种。分配可以依据历史排放量或其他因素,可以有偿,也可以无偿。拍卖则相对简单,即出价高者获得排放额度。在建立碳排放交易制度之初,可以分配排放额度,第一个控制—交易期满后,第二次分配排放额度时,可以考虑拍卖方式。

我国于1993年批准加入《联合国气候变化框架公约》,2002年《京都议定书》。作为发展中国家,尽管并不在《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》所确定附件一国家之列,暂时不需承担强制性温室气体减排义务,中国在发展进程中高度重视气候变化问题,为应对气候变化做出了不懈努力和积极贡献。自1992年联合国环境与发展大会以后,中国政府率先组织制定《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》,并从国情出发采取了调整经济结构,推进技术进步,提高澳门银河在线75060.com利用效率;发展低碳澳门银河在线75060.com和可再生澳门银河在线75060.com,改善澳门银河在线75060.com结构;大力开展植树造林,加强生态建设和保护;加强应对气候变化相关法律、法规和政策措施的制定;进一步完善相关体制和机构建设;高度重视气候变化研究及能力建设;加大气候变化教育与宣传力度等一系列政策措施,为减缓全球气候变化作出了积极贡献。

针对近几年出现的新问题,中国政府提出了树立并落实科学发展观和构建和谐社会的重大战略思想,加快建设资源节约型、环境友好型社会,进一步强化了一系列与应对气候变化相关的政策措施。20098月,全国人民代表大会常务委员会通过了《关于积极应对气候变化的决议》,为我国建立、健全气候变化法律体系提供了基本依据。《“十二五”规划纲要》规定,“单位国内生产总值澳门银河在线75060.com消耗降低16%,单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%。主要污染物排放总量显著减少,化学需氧量、二氧化硫排放分别减少8%,氨氮、氮氧化物排放分别减少10%。森林覆盖率提高到21.66%,森林蓄积量增加6亿立方米”。并且,国家“十二五”规划《纲要》明确提出,要“合理控制澳门银河在线75060.com消费总量,明确总量控制目标和分解落实机制,逐步建立碳排放交易市场”。[1]

上海是国家发改委开展区域碳排放交易的试点城市,本次试点明确提出采用总量控制型交易模式。上海作为国内经济发展较快的试点城市,在经济发展、产业结构、单位能耗比等多个方面具有显著的特点,用排放交易的市场手段来促进污染物削减,建立符合本市实际情况和发展要求的碳排放交易体系,是贯彻落实科学发展观、实现上海“十二五”创新驱动、转型发展的重要举措和抓手。

2012年上海市发布了《上海市节能和应对气候变化“十二五”规划》。[2]根据规划,要求试点实施碳排放交易机制,研究制定出台本市碳排放交易的试点实施方案和相关配套政策措施,制定重点行业或企业碳核算方法,探索实施企业温室气体排放报告制度,初步建立碳排放交易体系,力争在“十二五”期间开展碳排放交易试点。

要建设上海碳排放交易试点工作,地方性法规的支撑必不可少。不仅是与排放交易制度相关的立法,其他相关的配套性政策法规也需要得到相应的支撑,否则就有可能产生二氧化硫排放交易政策中所遭遇的实施困难的问题。

一、上海市碳排放交易制度设计应考虑的若干因素

上海市碳排放交易试点,即不是之前已经有所实践的清洁发展机制、也不是自愿减排交易,而是基于Cap-and-Trade的总量控制模式交易类型,EU ETS是最典型的总量控制交易模式,值得借鉴。与基准线交易模式不同,上海市碳排放交易制度设计应考虑的因素主要包括:

表一: 评估碳市场潜力应考虑的因素

环境科知识题

经济问题

1.问题的本质是什么?

1.是否存在适合的减排方案?

2.地理范围是什么?

2.不同的排放源需要不同的排放成本?

3.排放源是否与问题相关?

3.期待的减排的不同边际成本为何?

4.是否拥有准确的措施方法以识别排放源?

4.超出的成本和利益如何测算?


5.使用碳交易手段是否存在隐含的负面环境影响?


6.是否存在足够的排放源以形成流动性市场?

机构与技术问题

其他问题

1.是否存在足够强制力的行政机构使碳市场有效运作?

1.是否存在社会与经济因素限制燃料的选择?

2.是否拥有基础设施以测量、报告和管理特殊排放数据?

2.碳交易政策是否可被接受?

3.是否拥有足够的资源管理排放数据?


4.是否拥有一个系统或中央行政机构用以管理其遵守情况?


5.是否存在排放贸易计划的法定机构?


6.排放贸易计划如何与现有政策一体化?


二、碳排放交易法律制度设计的基本原则和基本因素

碳排放交易法律制度设计应依据以下基本原则:第一,交易制度的设计应保障环境的有效性;第二,交易制度的设计应确保成本效益;第三,交易制度应提供经济灵活性。

碳排放交易制度设计中应考量的基本因素(见表二)应包括:

表二:碳排放交易体系设计的基本因素

1.法定管理机构

2.基本构成:(1)建立一个总量控制目标;(2)建立实施数据;(3)遵守的期间;(4)可流通的配额;(5)碳“银行”;(6)注册平台;(7)监测和报告;(8)遵守;(9)罚则(惩罚措施)

3.排放储存及其措施

4.生产和消费链中上游、下游排放源的义务

5.配额方法(拍卖的要求;祖父式分配法则)

6.“进入”选择条款和“排除”选择条款

7.遵守的过程

 

1)法定管理机构

在上海碳排放交易试点阶段,配额分配权限必然从地方开始,法定主管机构建议为地方发展与改革委员会或其下设机构。建议在上海市发改委下设立单独的碳排放交易管理委员会(发改委牵头,联合其他相关机构)或碳排放交易管理办公室。

2)总量分配

可借鉴欧盟经验,在EU ETS设定总量时,最基本的思路可以用两个词来概括:“灵活性”和“协调性”,在某种程度上这两者之间还存在自相矛盾。灵活是针对各成员国而言。由于EU ETS是全球第一个真正意义上的跨国家实施的排放交易体系,因此如何确保欧盟各成员国的特点和诉求能够在该体系内兼容并蓄,是一个引起各方广泛关注和争论的话题,从2000年的《欧盟温室气体排放交易绿皮书》开始,一系列建议中都提到了各成员国要有足够的自由度和灵活性,即由他们自行设定上限、确定本国内的覆盖范围及分配配额给管制对象。同时EU ETS又是一个统一实施的体系,它的配额可以在成员国之间自由交易;然而各国可能出于本国利益考虑而设定一个较为宽松的排放上限或对某些产业或企业的管制相对缓和,这造成了对欧盟内部不公平竞争的担忧,即有的管制对象可能因各成员国之间管制力度的不同而倾向于迁移到强制减排要求较低的国家,但这也不利于欧盟整体完成预定的减排目标。因此从欧盟委员会的层面还要通过协调各成员国的“灵活性”使其尽量保持整体一致。

成员国主要是基于两个方面来设定总量:一是在《京都议定书》和《负担分摊协议》中承诺的减排目标;二是排放量预测,其一般针对基准情景,即假定没有减排政策约束的情形状态,成员国需要收集大量基础数据进行模型评估和预测,如经济活动发展趋势、减排趋势、异常气候、政策效果等。但由于EU ETS第一阶段开始前的准备时间不足,各国普遍缺乏建立完善的预测模型所需的相关数据,再加上很多成员国基本上设定了等于或略低于BAUBusiness As Usual)情景下排放量预测的配额总量,导致EU ETS第一阶段设定的总量过高,配额供给过量。

有学者曾提出EU ETS与经典“总量控制与交易”模式的一个重要区别是它在设定总量时采用了“自下而上”的思想,因为它的总量是通过对25个成员国(后来增至27个)各自设定的允许排放量加总而来。但EU ETS的总量设定不仅仅是“自下而上”的,“自上而下”的特点也贯穿在这个过程中。首先,各成员国制定的国家分配计划(NAP)必须基于欧盟委员会颁布的2003/87/EC指令(即欧盟排放交易指令)中所规定的标准和原则。其次,各个NAP还需提交欧盟委员会审核,经批准通过后方可生效,实际上在EU ETS的第一阶段,最终欧盟委员会公布的排放总量比各国提交的配额需求量的总和减少了2.2亿吨。另外,可以看出欧盟委员会对“协调性”越来越强调——EU ETS从第三阶段开始将在欧盟委员会的层面统一设定排放总量,再基于充分协调的原则将配额分配到各个成员国,取消了国家分配方案(NAP)。因此,EU ETS的总量设定兼顾了成员国内部的自由空间、灵活调整和成员国之间的充分协调、整体一致,兼顾了集中管制和分散赋权。在初期时“灵活性”体现得更为明显,但之后“协调性”逐渐成为主流。

而这一特点,正是上海碳排放交易试点可借鉴之处。上海碳排放交易试点工作中,总量分配方法也应同时贯穿“自上而下”和“自下而上”两种模式。在总量的分配中,我国中央对地方已规定有强制性节能减排指标,而基于京都议定书确定的义务,我国现阶段虽不承担强制性减排义务,但仍负有报告义务。因此,为了履行报告义务,地方政府近几年已开展碳排放盘查,并向国家发改委定期报告。因此,上海碳排放交易制度在总量分配上,既要考虑地方产业竞争力,又要考虑到中央给上海市的节能减排硬性指标,一方面需避免上海市过量发放排放配额,也要相对保障公平性、灵活性和协调性。

3)排放权交易核配方式

溯往方式系利用排放源的历史资料(如排放量)计算权重,据以无偿核配排放权给予各排放源,而此处所指之历史资料可为过去某一特定年间的数值,或是过去与当年的平均数值。

标竿方式亦是免费将排放权核配给予各排放源,但与溯往方式不同之处在于权重计算规则,此方式下排放权核配权重乃根据个别排放源最新的活动水平(如产出水准)计算之。因此,若一排放源当期活动水准较高,则下一期将会得到较多的排放权配额。

拍卖方式系依据污染者付费原则核配,不但可达成减量目标,同时兼具经济效率与公平等优点,但虑及现有厂商或将增加购买排放权成本,故不易推行。溯往及标杆方式核配,亦可达成减量目标,因无偿核配,厂商接受度相对较高,但在经济效率与公平上评析较差。

根据“污染者付费”的基本原则,受管辖的排放设施理应为获得配额支付成本,也就是说排放配额有偿分配。在理论上,经济学家大多倾向于用公开拍卖的方式分配配额,因为它公平、透明地给予了所有企业获得排放权的机会,不易滋生权力寻租,而且拍卖能够给企业释放出一个清晰的价格信号,即排放会造成成本,从而迫使企业投资减排措施、有效减少环境危害。然而,有偿分配的方式增加了企业的直接支出,容易引起企业抵触或逃避排放交易体系。鉴于上海现阶段经济增长峰值还远未达到,减排成本过高,借鉴EU ETS初期分配方法,以免费分配方式刺激市场的形成更为合适,未来再逐步采用拍卖形式,扩大拍卖行业范围和拍卖比例。

(4) 管制行业

图一:配额核配给上游排放源图


图二:配额核配给中上游排放源图


图三:配额核配给上中下游排放源图


管制行业的确定涉及到责任点的界定问题,将排放源从上游一直向下游切分,可依此分为上游、中上游、上中下游等不同的方法。管制行业的确定与产业竞争力息息相关。欧盟排放交易体系的初期分配为中上游,到第二阶段才逐步扩展到航空业,第三阶段才开始将一些新的工业门类纳入交易体系中。建议在上海碳排放交易市场建立初期,以纳入中上游行业管制范围为宜,不适合全行业参与。这种责任点从上游向中游推进的做法,优点在于:第一,涵盖了主要的排放者,既可激发市场流动性,又不至于对产业竞争力形成重大冲击,且可为未来管制行业之扩展积累经验;第二,管制单位集中在大企业,厂商数目较少,交易及行政成本较低。其缺点在于,第一,未纳入中小企业及未来碳排放增长较快的交通业及建筑业,可能产生碳泄露之风险;第二,可能增加厂商之盘查及验证成本。但中小企业、交通业与建筑业由于排放源较分散,为前期盘查大幅增加难度及行政成本,排放交易初期不易纳入。

5)分配过程中的参与者

EU ETS在分配过程中主要的参与者包括欧盟委员会、各成员国政府和管制对象(他们是配额的主要受让者)。这些参与者决定两个层次的分配议题:①宏观上,排放总量在各成员国之间的分配;②微观上,将各国分配所得额度再具体分配到每个管制对象。欧盟委员会在宏观层面发挥重要作用,不仅是成员国之间整体上的协调者,还有一个非常关键的职能是审核各成员国提交的NAP,如有必要减少其中要求的配额数量,以强化欧盟排放配额EUA)的“稀缺性”,确保交易价格和市场的稳定。在分配决议的微观层面,欧盟委员会基本上不参与,各成员国政府(通常是环境主管部门,并与经济和贸易部门紧密协作)和管制对象是主要参与者。其中政府的角色不是聚焦在对某一分配原则的主张上,而应成为一个促成评估和解决分配争端的平台,以及在企业之间未能达成一致时充当最后的仲裁人。配额的分配还必须经过一个公众意见征集和咨询期,但对EU ETS的第一阶段而言,除上述参与者之外的其他团体,不论是消费者代表、非营利环保组织,还是非管辖行业及企业等,基本上对分配最终结果的影响微乎其微,因为没有多余的时间可以安排与这些非关键参与者展开讨论和评议。在EU ETS后来的发展中,这个问题得到了更多的关注,开展了大量的利益相关者调查和研讨。建议上海在碳排放交易体系的设计初期,就应考虑到公众参与以及多方角色的介入,政府、企业利益相关者、公众以及相关的非政府组织(NGO),以保障制度设计的公平和效率。




[1] 排放交易主要分为Cap-and-Trade总量控制型交易和Baseline基准线型交易,我国目前还未有总量控制型排放交易实践,仅限于基于基准线型的交易实践(清洁发展机制与自愿减排交易)。经验与教训证明,政策实施中的行政强制实行力是非常重要的。迄今为止,无论从国家立法还是地方立法层面,专门的碳排放交易类立法仅出台了《清洁发展机制项目运行管理办法》,其法律性质仅为政府部门规章,法律位阶较低。从中国的二氧化硫排放交易试点实践看,并没有将其纳入法律、法规体系中来,实行力就欠缺,容易被其他更强势的政策所遮蔽。目前正在制定的《自愿减排交易活动管理办法》,被学界翘首以盼,认为倘能出台,无疑是规范和促进中国国内碳市场发展的“加速器”,必将成为中国在立法上承担自愿减排义务具有里程碑意义的标志性事件。但令人遗憾的是,何时出台目前尚未可知。

[2] 其目标是:到2020年,上海力争实现传统化石澳门银河在线75060.com消费总量的零增长,澳门银河在线75060.com利用效率主要指标达到国际先进水平,人均澳门银河在线75060.com消费量和碳排放量基本实现零增长,单位生产总值二氧化碳排放量比2005年下降40%-45%

2017年05月10日

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