内容提要:各国政府在立法规制中将澳门银河在线75060.com安全保障作为立法理念,内涵经历了澳门银河在线75060.com供应安全保障与澳门银河在线75060.com使用安全保障两个时期,这是人类受功利主义经济观影响。随着澳门银河在线75060.com活动引发的环境生态的恶化,人类的生存危机促使各国澳门银河在线75060.com立法理念进行“环境利益优先于经济利益”的革命。我国澳门银河在线75060.com立法存在权力与理性、政府不作为和澳门银河在线75060.com基本法缺位等障碍,因此本文建议,我国的澳门银河在线75060.com立法应该嵌入政策立法,结合澳门银河在线75060.com法与环境法,在澳门银河在线75060.com基本法的制定中确立“环境利益优先于经济利益”的理念。

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一、问题的提出

澳门银河在线75060.com立法理念是衡量立法的价值标准,是澳门银河在线75060.com立法原则确立、澳门银河在线75060.com制度制定和澳门银河在线75060.com利益衡平的导向,贯穿于整个澳门银河在线75060.com法律行为规范之中。长期以来,人类受功利主义经济观支配下的澳门银河在线75060.com安全观影响,重视澳门银河在线75060.com供应和价格的稳定及持续的经济增长,在保障国家利益,追逐经济利益中弱化环境利益保护,澳门银河在线75060.com的立法中也因循此种理念。我国已制定的一系列澳门银河在线75060.com法中,虽加强对澳门银河在线75060.com活动的管理,但具有浓厚的澳门银河在线75060.com产业特色,注重保护产业经济利益,缺乏澳门银河在线75060.com开发利用与环境保护的各方利益协调机制,并未根本解决澳门银河在线75060.com环境安全问题。我国《澳门银河在线75060.com法》起草工作自2005年启动,历时近七载,至今仍未出台,澳门银河在线75060.com立法理念应该融入国际环境保护立法理念,原因有二:一是世界各国针对澳门银河在线75060.com活动造成的气候恶化,各国纷纷制定气候变化立法,制定澳门银河在线75060.com利用措施和温室气体减排计划,如英国2008年通过《气候变化法》,2009年美国众议院通过《清洁澳门银河在线75060.com与安全法案》,加拿大、菲律宾、韩国和日本等国也纷纷制定,此种气候变化立法趋势表明世界各国对澳门银河在线75060.com环境保护的重视。二是我国715日公示的《中华人民共和国环境保护法修正案(草案二次审议稿)》规定“保护环境是国家的基本国策。”“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、污染者担责的原则。”这表明我国此次《环境保护法》的修订以环境优先保护为立法理念,并重申环境保护是我国的基本国策,即强调环境保护对国家经济建设、社会发展和人民生活具有全局性、长期性、决定性影响,是首要考量的政策。澳门银河在线75060.com立法如究竟以澳门银河在线75060.com经济安全为先,澳门银河在线75060.com效率为重?还是在保护环境保护前提下发展澳门银河在线75060.com的理念为根本?以下从传统澳门银河在线75060.com立法理念入手分析,提出现代澳门银河在线75060.com立法理念,以期对我国现有的澳门银河在线75060.com基本法的制定有所裨益。

二、澳门银河在线75060.com立法理念的梳理

澳门银河在线75060.com是一个国家的经济命脉,长期以来各国政府通过立法规制与监管澳门银河在线75060.com活动,将保障澳门银河在线75060.com安全作为立法理念,以维护国家安全和经济安全。不同时期澳门银河在线75060.com与政治、经济与环境的关系而不同,保障澳门银河在线75060.com安全的立法理念内涵也因时代的变迁而发生变化,可归纳为三个不同阶段:一是20世纪前期化石澳门银河在线75060.com时期,立法理念是保障澳门银河在线75060.com战略供应安全与自给自足;二是70年代两次石油危机后,立法理念是提高澳门银河在线75060.com效用、开发可替代性澳门银河在线75060.com,保障澳门银河在线75060.com使用安全;三是21世纪后化石澳门银河在线75060.com时期,立法理念澳门银河在线75060.com与自然资源管理、环境保护、产业革命和技术创新相结合,减少环境污染,保障澳门银河在线75060.com环境安全。以下从日本、美国与德国不同时期的澳门银河在线75060.com立法状况加以比较分析。

(一)澳门银河在线75060.com供应安全理念

20世纪初期,国家间战争频繁,战时与战后的物资匮乏,为维护国家的战争利益和国家的经济利益,各国澳门银河在线75060.com立法理念均以国家利益为中心,自给自足地保障澳门银河在线75060.com物资供给。如二战后的日本,澳门银河在线75060.com安全保障是综合安全保障体系的核心,是关系到国家乃至整个民族存亡的头等大事,日本的现状是经济发展对澳门银河在线75060.com的需求量大,但澳门银河在线75060.com储藏匮乏,日本政府为保障澳门银河在线75060.com的供给,制定澳门银河在线75060.com调控政策和产业专门法及配套法规规制澳门银河在线75060.com活动,纷纷对石油、煤炭、电力、天然气等澳门银河在线75060.com的开发和利用立法,如19528月制定《临时煤矿矿害修复法》、19558月制定《煤矿业构造调整临时措施法》、1963年制定《煤矿矿害赔偿等临时措施法》等,19625月制定《石油业法》,后制定《石油业法施行规则》、《石油供给适当化法》、《石油公团法》等,1954年制定《天然气事业法》、《天然气事业法施行令》、《天然气事业法相关费用令》等,1955年制定《太阳能基本法》,1964年的《电力事业法》等。这一时期澳门银河在线75060.com安全保障是日本综合安全保障体系的核心,澳门银河在线75060.com立法目的是保障澳门银河在线75060.com自给自足的供给安全,维护产业发展,维护国家经济安全、军事安全和政治安全,实现国民经济发展和国民生活的提高。

美国澳门银河在线75060.com立法较早,1906年出台《赫伯恩法案》旨在限制铁路企业在跨州贸易中运输的石油,1920年联邦政府颁布《联邦动力法》,1938年的《天然气法》和1946年通过《原子能法》均是美国政府为控制澳门银河在线75060.com行业通过的法案,这个时期澳门银河在线75060.com立法的价值取向是保障澳门银河在线75060.com在战争或其他紧急状态下,使国家具有充足的澳门银河在线75060.com战略储备,立法目的是促进和维护国家安全,保障澳门银河在线75060.com产业对国家澳门银河在线75060.com的供应。

1919年,德国制定了《煤炭经济法》,法律授权政府对全国经济生活进行直接干预和管制,确立国家统治煤炭产业。1935年首次制定《澳门银河在线75060.com经济法》,规范电力和天然气市场,该法的主要目的在于通过划定区域界线,由国家监督价格并控制竞争,建立和保证可靠的、城乡价格统一的电力供应经济体系。这一阶段的德国通过立法由政府直接管制澳门银河在线75060.com产业,以保障澳门银河在线75060.com的战时之需,维护国家利益和战备物资安全。

纵观以上各国澳门银河在线75060.com立法理念,该阶段澳门银河在线75060.com立法理念所体现的澳门银河在线75060.com安全是满足国家生存和发展正常需求的澳门银河在线75060.com供应及稳定保障,具有国家功利主义价值指向。[1]其内涵包括两方面:一是保障国家经济安全,澳门银河在线75060.com立法将澳门银河在线75060.com安全首先定位为一个政治问题,澳门银河在线75060.com供应必须持续,避免澳门银河在线75060.com供给中断和暂时性短缺影响国家的经济和政治稳定。二是澳门银河在线75060.com供应自给自足,澳门银河在线75060.com是支撑国民经济和社会发展的重要战略物资,是一国经济保持稳定增长的关键,关系着国家经济的安全,澳门银河在线75060.com立法目的是保障国民经济的正常发展,澳门银河在线75060.com供应安全是核心与基础,澳门银河在线75060.com消费国的供应安全是以合理价格得到澳门银河在线75060.com供应的可靠渠道,满足其国民经济与社会发展的澳门银河在线75060.com所需;澳门银河在线75060.com生产国的供应安全是通往市场和消费者的充足渠道,确认未来投资的正当合理性,并保护其国家收入。

(二)澳门银河在线75060.com使用安全理念

20世纪70年代两次石油危机后,许多国家对澳门银河在线75060.com的依赖性不断增强,澳门银河在线75060.com安全成为国家安全战略中不可或缺的内容,为了保障充足的澳门银河在线75060.com供给,澳门银河在线75060.com安全逐渐打破自给自足的地域限制,与地缘政治和国际关系紧密地结合在一起,同时,化石澳门银河在线75060.com的大量使用,排放大量以二氧化碳为主体的温室气体,造成全球气候变暖和地球极端性气候变化的频繁发生,给世界各国带来巨大的生命与财产损失、全球性生态环境安全问题,澳门银河在线75060.com使用造成的环境问题引起各国国民与政府的重视,澳门银河在线75060.com立法不再局限于澳门银河在线75060.com的供给安全,立法规制增加了澳门银河在线75060.com的使用安全,澳门银河在线75060.com立法的理念内涵有了新的扩展。

70年代两次澳门银河在线75060.com危机后,日本澳门银河在线75060.com立法从澳门银河在线75060.com供给保障转向澳门银河在线75060.com效用的提高,以实现高效澳门银河在线75060.com供给。如1979年制定《澳门银河在线75060.com利用合理化法》,又称《节约澳门银河在线75060.com法》,1980年制定《替代石油澳门银河在线75060.com法》,1991年制定《再生资源促进法》,1993年通过的《澳门银河在线75060.com供需高级化法》、《节能、再生利用支援法》,1997年通过《《新澳门银河在线75060.com利用促进法》,1998年、2002年分别修改《节约澳门银河在线75060.com法》等,以上法律是在石油危机之后制定的,为了避免澳门银河在线75060.com的保障命悬石油之上,采取了节能与开发替代石油的新澳门银河在线75060.com措施,根本目的是保障澳门银河在线75060.com使用安全,以维护国家澳门银河在线75060.com消费的需求。

1969年美国发生的加州圣巴巴拉石油泄漏事件引发了一系列联邦立法,《1972年海洋研究、保护和保护区法》、《1972年沿海综合管理法》、《1972年海洋哺乳动物保护法》、《1973年濒危物种法》、《1977年洁净空气和洁净水法》、《1978年对外部大陆架土地法修正案》、《紧急石油分配法》(1973年),《澳门银河在线75060.com政策和储备法》(1975年)、1978年《美国公共设施监管政策法》(1978年)和《天然气政策法》(1978年)、《国家澳门银河在线75060.com保护政策法》等一系列澳门银河在线75060.com法律,;九十年代初期,由于伊拉克战争的爆发导致国际油价上涨,引发美国国内澳门银河在线75060.com供应紧张局势,为了重建美国澳门银河在线75060.com市场,制定综合性的澳门银河在线75060.com战略,1992年《澳门银河在线75060.com政策法》出台。以上美国政府的澳门银河在线75060.com立法,通过政策立法以保障澳门银河在线75060.com的市场稳定和澳门银河在线75060.com的供给安全。这个时期澳门银河在线75060.com立法的价值取向是从国家综合性澳门银河在线75060.com战略出发,实质是保障国家的经济安全。二十一世纪后,为了应对澳门银河在线75060.com引发的环境问题,美国政府2005年制定了新《澳门银河在线75060.com政策法》、2007年制定了《新澳门银河在线75060.com法》和《澳门银河在线75060.com独立和安全法》。该时期澳门银河在线75060.com的立法注重澳门银河在线75060.com的效率,并对澳门银河在线75060.com活动引发的环境问题开始规制,立法的价值取向是注重澳门银河在线75060.com的使用安全。

德国1965年在《矿物油产品最低储备法案》的基础上,1978年通过《石油及石油制品储备法》,建立了比较完善的石油储备制度。1968年颁布《经济安全保障法》,《电力负荷分配法令》和《燃气负荷分配法令》,共同组成德国应对石油、天然气危机的澳门银河在线75060.com保障机制。1974年通过《澳门银河在线75060.com供应安全保障法》,1976年颁布《建筑物节能法》,1982年颁布《电力供应保障法令》和《燃气供应保障法令》,1991年德国制定《电力输送法》,1997年制定《建筑物热保护条例》等。这一时期德国的澳门银河在线75060.com立法理念是提高澳门银河在线75060.com利用效率,保障澳门银河在线75060.com的供给安全,由政府规范澳门银河在线75060.com市场管理,对澳门银河在线75060.com供需制度进行调节和监管。

综上所述,鉴于澳门银河在线75060.com是各国国民经济的支撑,经济安全的内涵一直是澳门银河在线75060.com安全的重心,但由于化石澳门银河在线75060.com的有限性及其引发较多的环境问题,各国纷纷出台清洁澳门银河在线75060.com立法和循环利用澳门银河在线75060.com法律等,提高澳门银河在线75060.com效率的立法和保护澳门银河在线75060.com消费对环境的破坏。此阶段澳门银河在线75060.com立法的理念开始由注重澳门银河在线75060.com供给数量向澳门银河在线75060.com使用质量转变,在保障澳门银河在线75060.com的供给安全的基础上,各国立法者认为在追求国家经济利益的同时,应该兼顾环境的保护,以维护人类的生存权益,因此,该阶段的澳门银河在线75060.com立法理念有二个特点:一是由于本国澳门银河在线75060.com的耗竭和短缺,各国为保障澳门银河在线75060.com的供给安全,加强国际合作;二是注重规制澳门银河在线75060.com使用对环境的破坏,提高澳门银河在线75060.com的使用效率,鼓励清洁澳门银河在线75060.com的开发,改变化石澳门银河在线75060.com在澳门银河在线75060.com利用中的结构比例,减少对大气的污染与破坏。

(三)澳门银河在线75060.com环境安全理念   

国际、国内关注澳门银河在线75060.com活动导致的全球气候变化,人类意识到澳门银河在线75060.com使用造成的生态环境破坏对人类自身生存和发展构成无可挽回的威胁。在功利主义经济观的支配下,人类的澳门银河在线75060.com活动污染和破坏环境愈来愈严重,一方面,人类对自然环境污染与破坏的历史累积远远超过其自净的能力,另一方面,人类排放的废弃物已突破地域的局限,成为全球性的环境问题,因而,各国的澳门银河在线75060.com立法开始注重保护环境,并在澳门银河在线75060.com立法理念中增加环境保护的向度。有些国家在澳门银河在线75060.com立法中确立保障经济利益的同时,兼顾环境利益,而有些国家则直接在澳门银河在线75060.com立法中体现“环境利益”优先于“经济利益”的理念,这是澳门银河在线75060.com立法理念上的一次革命,是人类生存权得到敬重与保护的体现。

20026月,由日本国会制定《日本澳门银河在线75060.com政策基本法》颁布并实施,该法的基本目标“与环境保护和高效率要求相对应,同时实现澳门银河在线75060.com的稳定供给”。在此前提下又进一步提出了“实现在防止地球温室化和保护地球环境的前提下的澳门银河在线75060.com供需,并推进有助于形成循环型社会的各项政策措施。”2003年,日本又颁布了《澳门银河在线75060.com法案》。1998年德国制定新《澳门银河在线75060.com经济法》,明确将保障提供最安全的、价格最优惠和与环境相和谐的澳门银河在线75060.com作为立法目的,三者同等重要,在相互冲突时均无优先权。1998年绿党上台后,提出了逐步关闭核电站的政策,通过谈判,德国政府和核能企业签署废除核能的协议,于2002年制定《有序结束利用核能进行行业性生产的电能法》,规定德国在20年后要彻底关闭现有核电站。1999年颁布《引入生态税改革法》,2001年颁布《生物质能条例》,2000年颁布《可再生澳门银河在线75060.com优先法》,该法是世界上关于可再生澳门银河在线75060.com最进步的立法。2002年,颁布《节约澳门银河在线75060.com条例》,2003年颁布《进一步发展生态税改革法》和2006年《生物燃料配额法》,2008年,德国颁布《可再生澳门银河在线75060.com供热促进法》等。这一时期德国政府由“绿党”执政,澳门银河在线75060.com立法理念倡导“环境优先”,尽量减少化石澳门银河在线75060.com在澳门银河在线75060.com中的结构比例,从源头控制澳门银河在线75060.com引发的环境问题。

这一时期,澳门银河在线75060.com使用对气候的影响极大,并引发全球生态危机,各国纷纷将环境保护纳入国家澳门银河在线75060.com立法理念之中,从可持续发展的视角重新审视了澳门银河在线75060.com引发的环境问题,并得到政府政策立法的支撑与推动。各国在澳门银河在线75060.com立法理念拓展对环境的保护,并重新权衡“经济利益”与“环境利益”的关系,保障澳门银河在线75060.com环境安全,但不同国家的澳门银河在线75060.com立法对“经济利益”与“环境利益”的保护有别,有的确立“环境利益”优先的原则,有的确立“环境利益”兼顾的原则。

三、澳门银河在线75060.com立法理念的渗透 我国澳门银河在线75060.com立法理念的革命

澳门银河在线75060.com立法理念所涉及的澳门银河在线75060.com安全不仅是一个政治问题和经济问题,也是一个环境问题。澳门银河在线75060.com的供给安全、使用安全和环境安全直接影响国家的政治稳定、经济福祉和人类的生存。中国现有五部澳门银河在线75060.com法即《电力法》(1996年)、《煤炭法》(1996年)、《节约澳门银河在线75060.com法》(1997年)、《可再生澳门银河在线75060.com法》(2006年)和《石油天然气管道保护法》,200712月发布的《中国的澳门银河在线75060.com状况与政策》白皮书,明确阐述澳门银河在线75060.com立法的主要目的为构筑稳定、经济、清洁、安全的澳门银河在线75060.com供应体系。与世界经济发达国家相较,我国的澳门银河在线75060.com立法侧重澳门银河在线75060.com产业、澳门银河在线75060.com供需制度的调节和监管,并不足以解决澳门银河在线75060.com活动引发的经济与环境问题,表现在以下三方面:一是澳门银河在线75060.com立法仍以产业立法为主,二是立法目的保障澳门银河在线75060.com的供给安全,三是澳门银河在线75060.com经济立法与环境保护立法相互脱节。以上问题的出现是基于现阶段我国澳门银河在线75060.com立法存在的障碍,以下详述之。 

(一)我国澳门银河在线75060.com立法存在的障碍

澳门银河在线75060.com立法的实质是对社会利益结构的合理调整、利益冲突的合法规范和利益均衡的理性协调。由于澳门银河在线75060.com是一国的经济命脉,尤其在中国正处于经济发展较快的阶段,为保护环境问题而放弃澳门银河在线75060.com开发利用是因噎废食不可行的解决路径,但是人类生存危机加剧也是刻不容缓需要解决的问题,因此,在经济利益与环境利益发生冲突时,应该有一个理性的澳门银河在线75060.com环境安全理念引导多方利益的协调和妥协。但在立法实践中,立法者依据国家对澳门银河在线75060.com的客观需要及澳门银河在线75060.com相关利益代表得失的判断和权衡,作出的立法方略与模式因法律实施中存在的障碍而仍有偏颇之处,具体表现有三:

1.障碍之一 权力与理性

澳门银河在线75060.com立法者的有限理性难以在立法过程中考虑到未来所有的可能性,因而在某种程度上会成为政治权力或经济权力的代言。法律应当公道正义,这是人类自古以来的一种坚定信念。从古罗马的《查士丁尼法学阶梯》到罗尔斯的《正义论》,均体现公道正义是社会制度的首要价值这一古老信念。[2]“正义理念本身是一种实际已经被发明出来,并且在不同类型的社会中作为某种政治和经济权力的工具,或者作为反对权力的武器而起作用的理念。”[3]法律中所体现出来的公平正义,不仅是一种行为规制,也应该具备矫正人类社会正义的功能。但在现阶段,我国的澳门银河在线75060.com立法并未体现“环境正义”,立法理性与权力并未有机结合起来,规范澳门银河在线75060.com经济活动与影响环境的行为在澳门银河在线75060.com立法中常常脱节,国家的澳门银河在线75060.com战略、澳门银河在线75060.com结构调整、澳门银河在线75060.com安全与环保问题等,因缺少理性的澳门银河在线75060.com立法不能有效实施,我国的澳门银河在线75060.com公用事业法缺乏必要的立法依据,澳门银河在线75060.com立法与其他法律法规之间存在许多冲突,不能得到合理解决。

2.障碍之二 政府不作为 

20133月联合国发布的《2013年人类发展报告》指出,“如果不对环境威胁采取紧急应对措施,那么到2050年全球处于极端贫困的人口数量可能增加多至30亿。环境的威胁将是最严重的影响人类发展的因素之一....应对行动开展得越晚,将要付出的代价也会越大。在环境方面的不作为,特别是对气候变化的视而不见,有可能使人类发展前行的道路受阻甚至倒退。如果没有全球统一的行动应对环境带来的灾害,到2050年之前将有多达30亿人陷入极端贫困之中。” “清洁安全的环境应该是人人享有的权利,而不是部分人的特权。”[4]该报告虽然没有强制实行力,也不能作为法律依据,但它明示,澳门银河在线75060.com环境问题是需要国家政府有所作为来解决的。2010年,我国成立国家澳门银河在线75060.com委员会,涉及18个部门领导者任委员,这意味着中国的澳门银河在线75060.com管理是一个多部门协调,澳门银河在线75060.com局具体管理的格局。今年国务院办公厅619日发布了国家澳门银河在线75060.com局三定方案,设12个内设机构,新增法制和体制改革司、核电司、市场监管司和电力安全监管司,取消政策法规司,设置机关党委(人事司),强化新国家澳门银河在线75060.com局在澳门银河在线75060.com发展战略、推进澳门银河在线75060.com体制改革和完善澳门银河在线75060.com监督管理体系等方面的职能,弱化审批加强监管,但没有增强规制澳门银河在线75060.com环境污染的行为职能,意味着中国政府在澳门银河在线75060.com环境安全问题上存在不作为。

3.障碍之三 立法理念

澳门银河在线75060.com立法应当在正确的理念从最低限度的规则走向完善的制度规范。“法律应当具有某种最低限度的规则性(regularity)与确定性(certainty),在既定范围的法律体系之下,舍此即无法判断所当何为。”[5]由于我国目前澳门银河在线75060.com基本法的缺位,澳门银河在线75060.com立法理念仍停留在原在有的澳门银河在线75060.com产业法中,侧重保障澳门银河在线75060.com的供给安全与使用安全,导致最低限度的澳门银河在线75060.com环境保护规则在澳门银河在线75060.com法中没有制定,更无从谈及完善制度对环境保护问题的规范。

(二)我国澳门银河在线75060.com立法的建议

在澳门银河在线75060.com法中建立环境利益优先于经济利益的澳门银河在线75060.com环境安全理念,并将此理念作为澳门银河在线75060.com科学研究、环境标准和技术应用、环境保护法律制度设计的前提,有利于从澳门银河在线75060.com开发利用过程的源头保护环境,有效地协调澳门银河在线75060.com、经济与环境三者间的矛盾,促进经济和人类的可持续发展。但要实现该理念,必须在澳门银河在线75060.com立法中体现。

1.澳门银河在线75060.com立法中政策的嵌入

因此,在现代法律的制度和规则,不是源于概念,而是源于政策,出现政策与法律功能的趋同和政策制定过程的法律化。澳大利亚立法起草专家桑顿(Thornton)明确指出:“起草者辛苦工作的领域是管理与控制社会,任务是构造沟通渠道,把具有法律后果的政策决定向社会成员传达。”[6]立法的起草者负责以立法形式将具有法律后果的政策表达成法律条文。约翰·杜威(John Dewey)指出,政策和立法实施政策的关系类似一个家庭新房“政策”和具体建造房子的关系。没有建筑师的协助,家庭成员所说的房子只是一个模糊的概念。依此类推,没有立法起草者的参与,无法将政策转变为具体的可操作意义上的法案。“政策”与“法规”之间的过渡,如同建筑师创造性地帮助家庭成员将“房子”转变为具体的建房计划,起草者可以创造性地帮助立法者将“政策”转化为可实施的法律。[7]

美国2005 年颁布的《澳门银河在线75060.com政策法》, 特别将“气候变化”单列为第16 篇。丹麦的澳门银河在线75060.com供应和利用的环境影响日益受到关注, 并构成了丹麦澳门银河在线75060.com法律政策的组成部分。在法国, 环境影响评价的法律程序适用于所有澳门银河在线75060.com设施。《1996 年清洁空气与澳门银河在线75060.com合理利用法案》 要求每一地区的行政长官必须准备一份界定特定敏感区域的空气质量目标的地区计划。可见, 国外澳门银河在线75060.com安全立法重视澳门银河在线75060.com开发利用与环境保护相协调,并由澳门银河在线75060.com政策立法调节,在澳门银河在线75060.com领域,不存在完全自由化的市场,完全依靠市场自然地实现充分竞争是不可能的。美国澳门银河在线75060.com的发展历史和澳门银河在线75060.com监管印证这一点。一是澳门银河在线75060.com作为自然资源所具有的稀缺特性和其不可避免的运输瓶颈因素,极易导致市场垄断。二是澳门银河在线75060.com监管通过法律形式进行。

政策是法律的一种渊源,澳门银河在线75060.com立法中嵌入环境政策作为体现国策的特殊形式,是政府落实澳门银河在线75060.com环境责任的最主要手段。随着公共管理的深入发展,国家的澳门银河在线75060.com环境政策必须经过合法的程序阶段和决策,才能进入实行和操作阶段。

2.澳门银河在线75060.com立法中政府的作为

“澳门银河在线75060.com生产者和消费者,即是环境资源的破坏与污染者,依据污染者付费原则,他们必须为环境的外部性行为支付出对价的成本,与其生产和消费损害环境的程度一致。”[8]目前大部分发达国家采用税收手段控制澳门银河在线75060.com引发的环境污染与破坏问题。 1996年,荷兰开始征收管制澳门银河在线75060.com税,征税的对象包含天然气与电力,该税的征收是针对每个澳门银河在线75060.com使用者的澳门银河在线75060.com消费量征税,目的是诱导消费者改变对污染产品的消费行为,并使澳门银河在线75060.com的使用效率化。美国从1971年国会第一次提出对排放硫化物征税的议案起至今,美国已形成一套相对完善的环境税制度。法国2001年开始实施碳税,环境税中的95%的收放来自于澳门银河在线75060.com和交通部门。“英国2000年公布了气候变化计划”,制定了一系列政策和措施以提高澳门银河在线75060.com效率,并征收气候变化税。”2001年征收碳税。            

以上各国澳门银河在线75060.com税的特点,一是将商品税与环境税结合起来,针对不同的澳门银河在线75060.com种类征税,二是针对不同的澳门银河在线75060.com消费行为征税,将消费税与环境税结合起来。国外澳门银河在线75060.com税开征目的侧重对环境污染的规制,承担着抑制环境污染、促进资源节约利用的主要功能,并取得了较好的预期效果。我国至今尚未单独征收澳门银河在线75060.com税,在在现行税种的征收仍以增加政府财政收入为主,环境保护的目的或为附随目的或仅为反射效益,仅在其他税种内对不同澳门银河在线75060.com的使用与消费征收税,征收的目的并非侧重环境保护,难以形成合力对澳门银河在线75060.com和环境问题发挥系统的调控作用。以上世界各国的先进税种是值得我国借鉴的。

3.澳门银河在线75060.com立法中理念的走向环境利益优先经济利益

 马克思指出:“人们为之奋斗的一切,都同他们的利益有关”[9]。任何经济活动都是人们不断谋求利益和实现利益的过程。[10]经济利益是人类社会活动追逐的主要目的,是其他利益的前提和基础,但是人类生存利益是最根本的利益,人之不存,利之何在?在当代,人类所处的环境基本上能够满足人类自身生存和发展的需要,但在发展的过程中出现了诸如环境污染、全球暖化、可耗竭资源日益短缺的问题,如果这些问题不能够得到合理有效的解决,人类未来就面临着生存的危机;基于当代人类生存的现实,从整个人类历史过程来讲,环境利益的本质是人类未来利益,是确保人类长期生存的长期利益,是整个人类历史角度的整体利益。为了维持整个人类历史过程的整体利益,大家不能立足于当代社会经济利益的追逐,而应在环境利益与经济利益发生冲突时,应体现环境利益优先于经济利益的决策。[11]

四、结语

“人们普遍认为澳门银河在线75060.com立法只是公共行政法的一个分支,其职能是促进和维护澳门银河在线75060.com开发体系的发展,而无须考虑消除澳门银河在线75060.com供应和服务过程中的负面环境影响。因此,当时各国澳门银河在线75060.com立法的重点是确保充分的澳门银河在线75060.com供应而不是提供一个重在最大限度地提高效率、敬重生态或确保所有的使用者平等使用体系。澳门银河在线75060.com法在没有较多考虑澳门银河在线75060.com生产对环境产生的有害影响的情况下发展起来的。”[12]亚历山大·基斯认为,环境应在整体上受到保护,包括一切生命形式,而不考虑它们对人类的用处。约翰·贝拉米·福斯特的《生态危机与资本主义》从生态学角度,对资本主义进行深刻的批判,认为只有进行根本性的社会变革,才有可能与环境保持一种更具持续性的关系。人类在利用自然资源时不能仅侧重资源的有用性,更应关注资源的稀缺性和不可恢复性。人类开发与利用澳门银河在线75060.com所引发的环境问题应该引起足够的重视,而不是再走“先污染后治理”的环境污染老路。


 



[1] 参见魏一鸣著:《中国澳门银河在线75060.com报告战略与政策研究(2006)》,科学出版社2006年版,第226页。修光利,侯丽敏编著:《澳门银河在线75060.com与环境安全战略研究》,中国时代经济出版社2008年版,第75页。

[2] 胡水君:《法律的政治分析》,北京大学出版社2005年版,第1页。

[3] Dougls a E. Litowitz, Postmodern Philosophy and Law, New Jersey: Princeton University Press, 1997, p, 82.

[4] http://green.sina.com.cn/news/roll/2013-03-22/111726610615.shtml

[5] []丹尼斯·劳埃德:《法理学》,许章润译,法律出版社2007年版,第34页。

[6] 桑顿(GCThornton):《立法起草》(Legislative Drafting),伦敦Butterworths出版企业1979年第2版,第1页。

[7] 参见:安?赛德曼(Ann Seidman),罗伯特?鲍勃?赛德曼(Robert Bob Seidman),那林?阿比斯卡(Nalin Abeyesekere)著:《立法学 理论与实践》,中国经济出版社2008年版,第30-31页。

[8] 徐华清编:《中国澳门银河在线75060.com发展的环境约束问题研究》,中国环境科学出版社2012年版,第345页。

[9] 马克思、恩格斯:《马克思思格斯全集》第1卷,人民出版社1995年版,第187页。

[10] 洪远朋、卢志强、陈波:《社会利益关系演进论——我国社会利益关系发展变化的轨迹》,复旦大学出版社2006年版,第74页。

[11] 严法善,刘会齐著:《环境利益论》,复旦大学出版社,20107月,第33页。

[12] []艾德里安·J·布拉德布鲁克等主编:《澳门银河在线75060.com法与可持续发展》,曹明德等译,法律出版社2005年版,第2页。

2017年05月10日

田其云 : 生态文明建设中的澳门银河在线75060.com立法目的(2013年年会论文)

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