内容提要:部门方法是在后2012年气候谈判背景下国际社会提出的一种新的气候减缓方法,它对发展中国家国际气候权益的影响两面性。发展中国家应当积极参与部门方法的讨论与谈判,并依据《联合国气候变化框架公约》的规定与原则,切实维护自身权益。

  关键词:气候变化公约;发展中国家权益;部门方法

  《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)是当今国际气候法律体制的基石。《公约》区分了发展中国家和发达国家在国际合作中应对气候变化所承担的义务,并规定了按照公平、共同但有区别责任以及各自能力来推进国际气候减缓行动的原则。《公约》的这些规定和原则应当成为后2012国际气候减缓谈判的重要法律依据。2007年巴厘岛会议启动的后2012年国际气候谈判进程中,要求发展中国家承担更多气候减缓责任的呼声不断。在这样的背景之下,如何在《公约》框架下推进谈判,并依据《公约》规定维护发展中国家的权益成为中国在内的诸多发展中国家所面临的重要课题。本文以部门方法为例,通过对相关谈判及其主要问题的剖析,探讨如何以《公约》规定为基础,在推进后2012国际合作中开展的气候减缓行动中能够体现和维护发展中国家的权益。

  一、部门方法的提出及其对发展中国家《公约》权益的影响

  所谓部门方法,简而言之是在部门层面上开展的气候减缓行动。目前关于部门方法的定义和提案种类繁多,尚无统一的认识。但是就其基本原理而言,大体包括合理界定部门边界、设定部门排放控制目标以及制定相关政策法律机制,促进排放控制目标的实现等基本内容。

  从环境和经济的角度看,部门方法仅仅是一种次佳选择。相比之下,面向整个经济范围的减缓方式更具优势。而现有的国际气候法律框架,包括《公约》和《京都议定书》,即是按照面向整个经济范围开展减排这样的理念来进行政策框架设计的。《公约》要求各缔约方采取措施,防控引起气候变化的原因,并缓解其不利影响。这些措施应当“具有全面性”,“涵盖所有经济部门”。[1]同样,《京都议定书》也是为发达国家确定了一个总体的“国家目标”式的减排方案,要求其减少来自所有部门[2]所排放的六种温室气体。这样的制度设计赋予国家以更多的灵活性,允许各国根据自身情况选取最为经济、效果最好的部门和环节进行减排。同时原则上将所有部门涵盖在内,还可以防止部门间碳泄漏现象的发生。尽管如此,随着国际气候谈判的开展,政策制定者正日益关注部门水平的减缓行动,将其作为后2012气候体制的重要基石之一,[3] 究其原因,则与当前国际气候谈判迟缓,而国际社会急于寻找突破口以加强各国特别是发展中国家的减缓行动这一背景有关。

  目前,国际社会对当前应对气候变化行为的基本结论是:现有的减缓行动无法满足《公约》所规定的“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上”的目标,即将温室气体上升控制在2度范围之内。为此,加强应对气候变化的行动成为国际气候谈判的最基本内容。其中,除了发达国家继续在《京都议定书》框架下承担具有约束性的量化减排目标外,随着发展中国家的温室气体排放量的增长,其减排行动也日益受到关注。联合国环境规划署的报告显示:发展中国家澳门银河在线75060.com密集部门目前占全球二氧化碳排放的8-15%,据估计到2030年,与澳门银河在线75060.com有关排放增长量的80%将来自非OECD国家。并且,预测发展中国家新建基础设施将维持在高水平,需要措施来避免长期的碳锁定,同时从技术可行性的角度看,发展中国家的减缓措施中已经包括一些可获得的低成本、具有效果的减排方案。得出的结论是需要将发展中国家澳门银河在线75060.com密集部门尽快纳入全球气候减缓行动中。[4]国际澳门银河在线75060.com署(IEA)发布的《世界澳门银河在线75060.com展望2008》也对发展中国家温室气体排放给予关注,指出发展中国家的排放成为未来温室气体排放增量的主要部分。据测算,到2030年,OECD国家的排放量将仅比当前增长4亿吨,而中国过去两年间电力部门的排放增量就已经超过了这个水平。[5] 为此部门方法作为吸引发展中国家更多参与国际气候减排行动的一种方案被提了出来,这主要基于以下几点考虑:其一,在现有《公约》体制下,发展中国家不承担量化的减排责任。部门方法可以作为一种替代性方法。对此,正如IEA所指出的,“让发展中国家在未来10~20年承担有法律约束力排放目标可能做不到”,但是“在某些部门或许可能”。[6] 其二,部门方法考虑到发展中国家的具体情况,允许对具体部门作出针对性回应而不是繁琐的经济范围内的义务,这为发展中国家在遵守能使经济增长的同时减少澳门银河在线75060.com和排放强度,并符合共同但有区别责任原则提供了可能。其三,部门方法集中于给定部门的减缓潜力,促使相关讨论从抽象转向有形:灵活的排放强度目标能够被设定、具体的技术得到识别、最佳实践的性能标准被共享、地区具体的资源约束被考虑。[7] 采取部门方法便于达成协议,推进国际气候谈判进程。

  就《公约》下发展中国家的权益维护而言,部门方法是一把双刃剑。一方面,它有助于发展中国家考虑到其国情,灵活选取适当的部门开展减缓行动,同时部门方法也可以发达国家提供资金和技术援助提供新的机会,将其具体到最具迫切性的减排部门以及关键技术之上,有利于推进《公约》技术和资金机制的发展进程。此外,部门方法还有助于处理发展中国家气候政策损害其经济增长问题,为增强发展中国家开展环境政策能力,包括建立和改善温室气体排放的监测、报告和核查体系奠定基础。[8]

  然而,部门方法也对发展中国家的《公约》权益维护带来新的挑战。首要的问题是如何落实和体现共同但有区别的责任原则问题。如前所述,部门方法存在诸多的方案设计,发达国家在对部门方法的设计中,重点是以各种机制吸引发展中国家,特别是主要排放大国参与减排。力求通过部门方法、排放强度等基准的引入,强调发达国家与发展中国家减排行动的可比性,而对其自身所应承担的历史排放责任、人均排放责任等则被有意或无意地回避或淡化了。这也是发展中国家对部门减缓方法持审慎乃至反对态度的根本原因,他们担心部门减排方法的施行,即便不能立即将发展中国家纳入实质性减排进程,也将为设定发展中国家的减排目标奠定基础。[9] 而且,部门方法还被认为可以被设计用来解决国家之间、部门之间以及部门内部(即使只是部分解决)与竞争力和温室气体泄露有关的问题。[10]具体是将整个部门转向普遍相似的排放强度这一技术层面,有助于解决地区性的碳体制对企业管制所产生的不公平问题以及生产从相对低的排放设施向发展中国家更高排放设施转移的问题。[11] 这实际上增加了又一种风险,即发达国家会基于竞争力的考虑采取诸如碳关税等贸易措施减少有关部门对发展中国家产品的进口。这种担忧并非空穴来风,美国参议院发布的《电力法案》草案即是将“部门减排”、“碳关税”与“碳信用交易”联系在一起,规定如果与美国的高能耗行业存在竞争的国家到2025年仍没有相关的能效或减排要求,则美国从那时候开始对相关产品的进口征收“边境调节税”,并且只有和美国同处于一个双边或多边国际框架协议的国家才有资格向美国出售“碳抵消”指标。[12] 可见部门方法对于发展中国家权利的维护具有两面性,很难对部门方法简单做出肯定或否定性的回答。发展中国家应该积极参与相关谈判,并推动谈判朝着有利于自身的方向发展。

  二、《公约》框架下部门方法谈判之展开

  2007年第十三届缔约方大会通过的《巴厘行动计划》提出:“启动一个全面进程,以通过目前、2012 年之前和2012 年以后的长期合作行动,充分、有效和持续地实行《公约》,并将部门方法作为议题之一。在巴厘路线图确立的双轨制谈判机制下,,关于发展中国家与部门方法的讨论与谈判分别在《公约》和《议定书》框架下展开。归纳起来,讨论主要集中在三个方面:

  第一是发展中国家适当减缓行动。《巴厘行动计划》在“加强缓解气候变化的国家/国际行动”方面,设定了以下三项与部门方法相关的议题:一是发展中国家适当的国家减缓行动,包括技术、资金和能力建设的支撑和扶持;二是加强实行《公约》第四条第1 款(c)项以发展、应用和传播(包括转让)相关技术为目的的部门合作方针和具体部门的行动;三是利用市场机会,提高缓解行动的成本效力。理论上讲,发展中国家的适当减缓行动既包括面向全部经济范围的适当减缓行动,也包括选择性地针对具体部门的适当的减缓行动。如前所述,相比之下,发展中国家采取部门减缓行动更简便易行。这一点在长期合作行动问题特设工作组的谈判中已经趋向达成一致,即“部门减缓计划和国家部门减缓行动与标准构成发展中国家的国家适当减缓行动”。[13] 一般意义上讲,发展中国家可以灵活采取基于部门的适当减缓行动,这种适当减缓行动包括发展中国家依靠自主力量自行开展的减缓行动以及在国际支助下采取的行动,无疑后者更是在气候谈判中所关注和讨论的核心。如同《巴厘行动计划》所明确的:发展中国家适当的国家缓解行动,“应得到以可衡量、可报告和可核实的方式提供的技术、资金和能力建设的支撑和扶持”。这种受国际支撑的适当国家减缓行动具有很大的灵活性而对发展中国家具有吸引力。例如,它主张由发展中国家根据其国情,自行进行开发。同时,在对其成效评估上除了通过行动所实现的减排标准外,还有多种评估形式。例如一项以能力建设为主题的适当国家减缓行动可以通过体系的建成以及所收集到的新的数据量等来评估。同样,适当国家减缓行动的技术配置目标可以由技术的产出来评估,技术示范项目可以其能够运行来评估等。[14] 实践中,发展中国家采取一种基于技术目标的国家适当减缓行动被证明是一种不错的选择。所谓基于技术目标的适当国家减缓行动是指即采用具体类型的技术和技术渗透率作为工具来设定部门性能目标,并测量走向目标进程的一种适当国家减缓行动。相对于强度标准计算复杂的减排量而言,基于技术的方法特别是规定单项技术的方法,可以通过技术类型、市场份额以及生产单位等来估算减排量,更为简便。[15]它有利于克服发展中国家数据方面的缺陷这样的问题,并在实施测量、报告和核查上更为容易。因为它测量的是技术的实施,而不是排放量和成本。另外,基于技术目标的适当国家减缓行动有利于发展中国家在实现减排的同时,增强其技术能力和可持续发展,从而获得双赢。[16]就《公约》机制的发展而言,该方法首次将《公约》的技术目标与减排目标联系起来,增加了实现各自目标的可能性。[17]因此,尽管这种方法存在着减排效果的不确定性、不利于新技术突破等局限性,但仍不失为一种可行的方案。

  第二是部门技术合作。《巴厘行动计划》在“加强技术开发和转让、支撑减缓和适应行动”方面提出应考虑“具体部门技术合作机制和工具的有效性”。实际上在前述发展中国家适当减缓技术方面已经涉及到技术转让等问题。这里的部门技术合作则更侧重用于一般性、机制性的合作。例如,就部门合作内容看,不仅包括技术的转让,还包括建立发展中国家参与的部门技术合作研发等。

  第三是部门激励机制。附件一缔约方在《京都议定书》之下进一步承诺问题特设工作组所主导的《议定书》框架下的谈判也涉及部门方法,其中与发展中国家的议题主要集中在建立对发展中国家参与部门减排的激励机制上,如提出部门CDM以及部门信用机制等。其中,部门信用机制是讨论的焦点。所谓部门信用机制,其基本原理是为部门设定取得排放信用的基准线,这种基准线通常比一切照旧情景下的排放水平要低。如果发展中国家的部门减排高于信用基准线的排放水平,则不会因此受到任何惩罚,这就是所谓的“无损失”目标。而如果发展中国家的部门排放水平比信用排放基准线低,就可以获得相应的减排信用。部门信用机制作为一种“单向贸易”形式,[18] 可以通过信用交易在发展中国家实施部门减排的同时,获得资金补偿。西方学者认为部门信用机制对于发展中国家在后2012的气候框架下是很有前景的政策选择。主要理由如下:(1)部门信用机制的参与不具有拘束力。机制的自愿性性质以及财政激励使得大量发展中国家对该机制感兴趣。(2)部门信用机制的减排超越CDM等项目方法的水平。(3)该机制不要求处理单独项目的额外性问题。(4)该机制可以使发展中国家从实施相关政策和措施或建立增强减排行动框架来获得信用,这在CDM现有规则下是不可能的。(5)该机制有助于发展中国家实现部门转型,集中在对东道国具有发展优势的部门。然而,该机制也面临一些关键性挑战,包括收集可信数据、界定部门及其边界方面的问题、评估部门信用基线的不确定性、部门企业和政府在责任与回报之间的分离以及碳市场结构的整体性等。而且,该机制由于其参与是自愿的,因此在处理因国际竞争而导致的碳泄漏方面受到限制。[19]然而,需要注意的是这种部门信用机制通过信用基线的设置可能会变相为发展中国家设定实质性减排义务。同时这种机制的有效实施不仅在于发展中国家的努力,还有赖于一个基本的前提,即发达国家必须进一步强化其减排力度,以加大对减排信用的需求,愿意以新的技术和资金协助换取发展中国家的减排信用。[20]

  三、部门减排方法谈判中发展中国家需要注意的几个法律问题

  (一)部门方法与现有《公约》法律体制。如前所述,现有《公约》法律体制是以面向整个经济范围减排为基础开展制度设计的,如何认识部门方法与现有体制的关系是需要认真思考的问题。有观点认为部门方法的提出是对《公约》整个经济范围减排的“背离”,这种观点的实质是将部门方法与整个经济范围减排的方法孤立起来看待的,实际上二者并不是水火不容互相排斥的。从实际看,整个经济范围的减排最终也会落实到各具体部门。而部门减排也并不仅仅局限于一个部门,可以选择多个部门进行减排活动。就发展中国家而言,一方面可以就制定面向整个经济范围的政策来促进减缓行动,同时也可以根据其实际情况选择特定部门,制定具体的减排目标以强化部门减排行动。因此,部门方法不是要从根本上否定和替代现行的国际气候体制,而是对现有减排体制的一种有益补充,从一定意义上,也可以将部门方法看作是在全面经济范围减排框架下的一种实施措施。

  (二)部门减排方法与共同但有区别的责任原则。对部门方法,发展中国家与发达国家存在不同的认识,发达国家旨在强调发展中国家承担更多的减缓责任,而发展中国家则更关注技术合作以及发达国家履行其资金和技术转让责任来支助发展中国家采取适当国家减缓行动。需要说明的是,发展中国家的减缓行动是自愿的,并且应当是受到发达国家支助的,这一点在性质上与发达国家所承担的量化的强制性减排责任有所不同。实际上,在实施这种发展中国家部门方法的同时,发达国家也开始将其作为履行量化义务的重要手段。也就是说部门方法就发展中国家与发达国家而言具有不同的含义。前者更强调部门合作与发达国家资金、技术支助义务的履行,而后者则主要是其自身实现其减排义务所采取的部门措施。

  (三)部门减排方法与公平原则。在部门方法的方案中,发达国家提出通过建立部门碳强度标准来解决部门竞争力等问题,而这种部门碳强度标准尽管表面上一视同仁,但实际上有违公平原则。这是因为发达国家历史上经过没有限制的排放阶段掌握了部门先进技术,而发展中国家正好相反。另一方面,在当今世界产业链分工的格局下,发达国家大都处在产业链的上游,排放强度相对低;而发展中国家则处在产业链的中下游,排放强度相对高。在这样的背景下采取统一的排放标准对发展中国家也是不公平的。[21]从这个意义上讲,在部门方法类型的选择上,基于跨国部门协定等而建立的发达国家与发展中国家提供参与的部门减排机制并不是首选。相比之下,国内部门方法更具优势,它一方面赋予发展中国家灵活决定在哪个部门来进行减排,同时通过发达国家资金和技术支撑来强化发展中国家的减缓行动,并可依据一定的条件获得减排信用。

  (四)部门减排方法在《公约》体制下的发展路径。从现有国际气候变化应对的《公约》机制看,部门方法的发展可以体现在对现有机制的完善以及新机制的达成两个层面。由于目前《公约》体制已经就发达国家对发展中国家的资金和技术支助建立了资金机制和技术机制,因此部门方法的提出为发达国家按照部门提供资金和相关技术支撑提供了新的视角,有利于促进发达国家该义务的落实。但所提出的部门信用机制实际上是超出现有法律框架的一种新机制,其实施需要缔约方就此达成新的协议,规定关键目标、原则、规则和程序,这类似于2001年在马拉喀什达成的关于CDM形式和程序的协定。[22]

  此外,部门方法还存在着与现有《公约》机制的协调问题,例如部门信用机制与现有CDM机制之间的关系。尽管有观点认为应当用部门方法替代CDM机制,但鉴于部门方法所涵盖的部门有限,因此其很难完全取代CDM机制。二者虽可以并行不悖,但一定程度上存在竞争性关系,如何协调二者关系仍有诸多问题有待进一步探讨。

  四、结语

  目前关于部门方法的谈判仍在进行之中,而发展中国家和发达国家在部门方法的定义和具体方案上还存在很大的分歧。部门方法在《公约》机制下的发展仍然还充满诸多变数,但是可以肯定的趋势是在未来的气候变化谈判中,发展中国家,特别是中国、印度等新型经济体的发展中国家应该承担更多的减缓责任。特别是2012年的德班会议建立了德班加强行动平台,并开始着手准备启动一项新的具有法律拘束力的国际气候变化文件的谈判。该谈判以现有的谈判成果为基础,部门方法是其中的可选项之一。中国应该加强对部门方法的研究和探索,并在部门方法的谈判中维护发展中国家依据《公约》所享有的权益。就中国而言,推进部门方法的谈判进程,一方面可以缓解我国所面临的总量和峰值谈判的困局,另一方面也可以以部门减排为契机,带动国内高排放产业转型升级,进一步淘汰落后产能,以谋求主导产业发展的更大空间。[23]

  [1] 参见《联合国气候辩护框架公约》第3条第3项的规定。

  [2] 这里的所有部门不是绝对的,存有例外。例如按照《京都议定书》的规定,国际航空和航海运输以及土地利用和土地利用变化与森林的排放并未涵盖在内。

  [3] United Nations Environment Programme, Industry Sectoral Approaches and Climate Action: From Global to Local Level in a Post-2012 Climate Framework,A Review of Research, Debates and Positions,2009.

  [4] United Nations Environment Programme, Industry Sectoral Approaches and Climate Action: From Global to Local Level in a Post-2012 Climate Framework,A Review of Research, Debates and Positions,2009.

  [5] 高翔:《IEA:气候变化政策与澳门银河在线75060.com发展》,载《国际石油经济》2009年第2期。

  [6] 张树伟:《部门减排方法的原理与现状》,载《澳门银河在线75060.com技术经济》2011年第2期。

  [7] United Nations Environment Programme, Industry Sectoral Approaches and Climate Action: From Global to Local Level in a Post-2012 Climate Framework,A Review of Research, Debates and Positions,2009.

  [8] Center for Clean Air Policy, Global Sectoral Study: Final Report, May 2010.

  [9] 蔡闻佳、王灿、陈吉宁:《国际行业温室气体减排方法最新进展评述》,载《气候变化研究进展》2010年第1期。

  [10] United Nations Environment Programme, Industry Sectoral Approaches and Climate Action: From Global to Local Level in a Post-2012 Climate Framework,A Review of Research, Debates and Positions,2009.

  [11] United Nations Environment Programme, Industry Sectoral Approaches and Climate Action: From Global to Local Level in a Post-2012 Climate Framework,A Review of Research, Debates and Positions,2009.

  [12] 张树伟:《部门减排方法的原理与现状》,载《澳门银河在线75060.com技术经济》2011年第2期。

  [13] United Nations Environment Programme, Industry Sectoral Approaches and Climate Action: From Global to Local Level in a Post-2012 Climate Framework,A Review of Research, Debates and Positions,2009

  [14] Center for Clean Air Policy, Global Sectoral Study: Final Report, May 2010.

  [15] Klein, D., N. Helme, H. Ma, and C. Wang "Technology-based Sectoral NAMAs: A Preliminary Case Study of China's Cement and Iron & Steel Sectors," Center for Clean Air Policy, July 2009.

  [16] Klein, D., N. Helme, H. Ma, and C. Wang "Technology-based Sectoral NAMAs: A Preliminary Case Study of China's Cement and Iron & Steel Sectors," Center for Clean Air Policy, July 2009.

  [17] Klein, D., N. Helme, H. Ma, and C. Wang "Technology-based Sectoral NAMAs: A Preliminary Case Study of China's Cement and Iron & Steel Sectors," Center for Clean Air Policy, July 2009.

  [18] Stern N.Key Elements of a Global Deal on Climate Change[R].The London School of Economics and Political Science(LSE),April 30,2008.

  [19] Lambert Schneider,Martin Cames, A framework for a sectoral crediting mechanism in a post-2012 climate regime, Report for the Global Wind Energy Council, Berlin, 28 May 2009.

  [20] 蔡闻佳、王灿、陈吉宁:《国际行业温室气体减排方法最新进展评述》,载《气候变化研究进展》2010年第1期。

  [21] 刘培林:《全球气候治理政策工具的比较分析———基于国别间关系的考察角度》,载《世界经济与政治》2011年第5期。

  [22] Lambert Schneider,Martin Cames, A framework for a sectoral crediting mechanism in a post-2012 climate regime, Report for the Global Wind Energy Council, Berlin, 28 May 2009.

  [23] 杨丹辉:“全球应对气候变化的新动向与我国气候谈判策略”,载《中国地质大学学报(社会科学版)》2012年第4期。

2017年05月07日

杨卫东:碳地质封存国内法规制的若干重要问题(2012年年会论文)

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