内容提要:随着“十二五”节能减排目标的出台,我国节能减排力度不断加大。节能减排不仅是政府或环保部门的事, 也是每个公民的责任和义务。公众是环境的最大利益相关者, 理应成为节能减排的重要力量。公众应充分行使宪法赋予的知情权、参与权、表达权、监督权, 对节能减排事务进行深度参与。通过分析我国公众参与机制的不足,提出在法律制度,经济手段,信息公开等方面完善我国节能减排公众参与机制。

  关键词:公众参与;节能减排;信息公开;法律完善

  节能减排就是节约澳门银河在线75060.com、降低澳门银河在线75060.com消耗、减少污染物排放。2007年10月28日通过的《节约澳门银河在线75060.com法》中第四条规定:“节约资源是我国的基本国策。国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的澳门银河在线75060.com发展战略。”

  市场经济体制下,随着我国经济的迅速发展,对澳门银河在线75060.com的消耗也不断增加,尤其是石油的对外依存度很高,直接影响我国的澳门银河在线75060.com安全。节能事关民生,事关各行各业,由此,政府在《节能减排“十二五”规划》在开展节能减排全民行动中提出:“深入开展节能减排全民行动,抓好家庭社区、青少年、企业、学校、军营、农村、政府机构、科技、科普和媒体等十个专项行动。把节能减排纳入社会主义核心价值观宣传教育以及基础教育、学问教育、职业教育体系,增强危机意识。充分发挥广播影视、学问教育等部门以及资讯媒体和相关社会团体的作用,组织好节能宣传周、世界环境日等主题宣传活动。加强日常宣传和舆论监督,宣传先进、曝光落后、普及常识,崇尚勤俭节约、反对豪侈浪费,推动节能、节水、节地、节材、节粮,倡导与我国国情相适应的文明、节约、绿色、低碳生产方式和消费模式,积极营造良好的节能减排社会氛围。”这一规划在政策导向上促使节能减排的公众参与机制需要更加完善。《“十二五”节能减排综合性工作方案》,披露了“十二五”期间节能减排主要目标,提出要通过调整优化产业结构、实施节能减排重点工程、完善节能减排经济政策等多种手段,确保“十二五”节能减排目标实现。方案提出,到2015 年,要实现全国万元国内生产总值能耗下降到0.869 吨标准煤(按2005 年价格计算)的目标,比2010 年的1.034 吨标准煤下降16%。“十二五”期间,实现节约澳门银河在线75060.com6.7 亿吨标准煤。2015 年,全国化学需氧量和二氧化硫排放总量分别控制在2347.6 万吨、2086.4 万吨,比2010 年的2551.7 万吨、2267.8 万吨分别下降8%;全国氨氮和氮氧化物排放总量分别控制在238.0 万吨、2046.2 万吨,比2010 年的264.4 万吨、2273.6 万吨分别下降10%。“十二五”规划所提出的节能减排目标,是需要全体公民集体参与、群策群力才能完成的任务,在这样的政策背景下,大家亟须重新审视节能减排的公众参与制度。

  一、公众参与及公众参与制度的内涵

  公众参与就是公众及其代表以主体身份参与到公共权力运作中,使各方代表能够在阳光底下,充分表达自己的利益诉求,形成利益博弈,达到资源的优化配置。节能公众参与制度,是公众及其代表根据国家节能法律赋予的权利和义务参与节能管理的制度。[1]

  二、建立节能减排公众参与机制的重要意义

  (一)当代资源问题在很大程度上是人类日常活动的“正当”结果。

  人口的剧增、科技的进步、产业化和城镇化的推进等都使人类的活动在广度上不断扩展,在程度上不断加深,最终使人类活动的质和量逐步超过了环境资源容量的极限,便不可避免地产生了环境问题。同时,近代以来各国否认自然的价值、片面地追求经济利益、广泛确认主体经济活动自由的社会观念和体制机制更进一步加剧了环境资源问题。从根本上说,环境资源问题是伴随着人类活动物理空间扩大不可避免出现的现象,其有着不可忽视的社会深层原因。[2]人类既是澳门银河在线75060.com危机的受害者,也是澳门银河在线75060.com危机的制造者。因此,澳门银河在线75060.com问题的解决必须靠全体社会成员的自觉参与,这也是大家作为社会一员所不可推卸的责任。

  (二)知情权、参与权和监督权是公众在节能减排中享有的主要权利, 其中知情权是公众参与的前提和重要基础。公众只有获取准确的环境信息, 才能有效地行使参与权和监督权。近年来, 公众要求获得更多澳门银河在线75060.com信息知情权的愿望日益高涨, 要求政府和企业公开其澳门银河在线75060.com信息的呼声也越来越高。而信息公开是公众有效参与环境事务的前提和基础。全面推行政府节能领域的信息公开, 让公众监督企业的节能减排行为, 参与政府的环境决策, 有助于节能减排目标的实现。

  (三)节能减排本身所蕴含的规模经济性要求在市场机制下,建立起有效的的公众参与机制。规模经济性是指在一定的市场需求范围内,随着生产规模的扩大,企业的产品与服务的每一单位的平均成本出现持续下降的现象。通常,规模经济分为两类:一类是工厂规模经济。一类是企业规模经济。涉及能耗降低的是主要是工厂规模经济。工厂规模经济形成的原因有:(1)采用先进工艺,设备大型化、专业化,实行大批量生产,可降低单位产品成本和设备投资;(2)实行大批量生产方式,有利于实现产品标准化、专业化和通用化(通常称产品的“三化”),提高产品质量,降低能耗和原材料消耗等各种物耗,促进技术进步,取得显著的经济效果。为达到规模经济性,取得良好的经济效果,这就需要各个高能耗企业大规模的参与生产方式的改造。如何规范和保障市场主体参与其中是节能目标能否实现的关键所在,否则制度上的缺失会是实现节能目的的瓶颈,所以,建立节能减排的公众参与制度势在必行。

  三、我国节能减排公众参与机制的不足

  (一)节能减排中信息公开制度不完善

  信息公开要求承认公众的环境知情权和批评权,通过公布相关信息,借用公众舆论和公众监督,对环境污染和资源浪费的责任主体施加压力。原环保总局颁布的《环境信息公开办法(试行)》中对于环境信息公开的主体、方式、内容和范围、法律责任都做了具体规定。但是在节能减排信息公开方面,依然存在很多问题,缺少公众与政府部门间的信息互动。这些问题包括:首先,关于政府环境信息公开的法律法规立法层级较低,不利于其推行;其次,我国并没有充分保障公民的知情权与参与权,仍然侧重于对国家和公共利益的保障,使得政府在进行信息公开的时候有很大的信息裁量权;再次,信息公开制度缺乏救济,现在的信息公开的相关法律并没有为公众提供异议权,若是对于政府提供的信息不满意,没有任何途径可以解决。[3]最后,《环境信息公开办法(试行)》中规定,鼓励企业公开相关环境信息,而非强制公开,这样对于本来就处在弱势地位的污染受害者更不公平。

  (二)关于公众参与的节能减排法律规定不完善

  当前,相关节能减排法律中虽然已经有了若干关于公众参与的规定,但这些规定都过于分散,相互之间缺乏协调。此外,这些法律规定大都属于原则性规定,对公众参与无法形成实质性的引导。这些因素都导致了公众在参与过程中有法难依。更为重要的是,我国有关公众参与的法律规定缺乏相应的约束机制,即使公众积极地参与到节能减排的工作中,即也没有具体的程序和方式供公众选择,也没用配套的法律责任约束,导致这些规定难以发挥应有的作用。我国的澳门银河在线75060.com法体系还不完整,体系下的单行法内容上也需要进一步完善。例如《节约澳门银河在线75060.com法》在法律责任方面的问题在于:主体不明、责任与义务性条款对应性差、惩罚力度弱、法律责任形式本身的作用与对应的违法行为的性质间的作用考量不够。[4]

  (三)公众参与机制中的经济手段缺失

  英国、日本、美国在促进公众参与上都采取了很多手段和方法,尤其是利用经济手段促进公众参与节能减排有着很高的水平,取得了良好的公众参与效果和节能减排效果。从正向激励机制来看,各国都采取了现金补贴、贴息贷款、公共基金、以及税收优惠等税收政策,同时从反向激励机制方面各国均对使用高耗能和劣质澳门银河在线75060.com的行为给予税收、收费、罚款、设定交易许可等约束措施。与发达国家丰富的经济手段激励措施相比,我国公众参与节能减排大多是依靠强制性的指令性政策,经济性激励约束机制太少,且缺乏实行力度。

  四、完善我国节能减排公众参与机制的几点建议

  (一)立法方面

  1.完善立法,明确公众参与的法律地位

  各级政府及有关部门进行涉及公共利益和安全的重大澳门银河在线75060.com决策时,应当听取有关行业协会、企业和社会公众的意见,增强澳门银河在线75060.com决策的民主性和透明度。但是,这必须通过立法明确公众参与节能的权利和义务。公民参与节能不仅是公民的一项权利,同时也是公民的义务。如果有了明确的条文规定,公民就以法定方式,合法的主体地位,参与政府节能政策和节能规划的编制。

  2.在立法上完善公众参与决策的范围、程序、救济制度、会议制度等

  对于企业或者政府参与澳门银河在线75060.com项目中哪些可以由公众参与进来,哪些是不允许公众参与的,法律应当作出明确的规定。对于节能减排来说,应在相关立法中对公众参与作出一般规定,这样既可以避免不同法律规范之间的冲突,又可以在必要时弥补法律漏洞、适应社会变迁。可将公众参与作为独立的一章进行一般、系统的规定,以统领各具体节能减排法律法规。具体来讲:应该明确公众参与的范围,尤其要保障公众的决策参与和直接参与;明确公众参与的方式和途径,应尽量拓展参与的途径,方便公众参与;明确公众参与的程序性权利,程序保障是公众参与的最根本保障;明确公众参与的法律效力等。[5]其他的单行法律、法规等依据这个系统的一般的规定,来进行内容的完善和补充,这样也能保持整个节能减排公众参与体系的完整性及协调性。

  在救济制度上,可以建立节能减排公众参与问责机制,建立公众参与节能公益诉讼制度为保障节能法律的实施,公民可以提起司法诉讼,这是建立公众参与制度的救济制度,任何公民对影响其正常途径参与节能减排项目听证,阻碍其发表意见都有权提起诉讼。

  除此之外,建立行之有效的公众参与会议制度,完善代表提案和群众信访制度,建立公众与政府,公众和协会,协会和政府的三方互动的反馈制度。我国《环境影响评价法》中明确规定了公众参与制度。为了进一步贯彻实施环境影响评价中的公众参与,原环保总局于2006 年颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》,从而使我国环境影响评价领域的公众参与有了切实的保障。这应是未来节能公众参与机制立法的一个较好的路径模式,虽然立法层级较低,制度尚不完善,但对相关澳门银河在线75060.com立法在初期阶段仍有借鉴价值。

  (二)教育和宣传方面

  完善宣传教育机制,致力于提高公众参与节能减排的主体意识。宣传教育机制的运行是指特定的组织机构运用各种符号形式向公众传达特定的符号内容,以期影响公众的思想观念和行为。公众节能减排意识的启蒙与20世纪70年代第一次澳门银河在线75060.com危机的发生息息相关。为深入推广节能减排,形成节能减排长效机制,还有赖于公众对环境保护方面主体意识的增强,只有人人参与到节能减排当中,节能减排的愿景才能在较短时期内实现,为此,发达国家进行了多方面有益的尝试。如美国形成了一套以政府为领导核心,通过培训和宣传推广等活动,辅之以节能鼓励政策,提高公民节能意识,培养公民节能习惯的全方位参与模式。美国政府通过开展节能技术培训教育推广、信息服务工作组织,组织节能产品展示,推广节能成功案例等活动,对使用节能、洁能的家庭和个人予以财税优惠,推广和普及节能运动。日本也不遗余力地进行节能宣传教育,形成了由点到面的节能宣传模式。日本通过成立“节能活动推进协会”,依靠协会举办节能讲座、开展节能活动,协会还会派出“节能引导员”,进入家庭进行节能引导,同时,确定了节能检查日以检查评估民众的节能活动和节能习惯。此外,由日本政府打头阵,于2006年宣布开展“节能装”,要求政府公务员脱去呆板的西装和领带,穿着简便行装,并且设立了节能奖以表彰节能先进分子等,在全国范围内推广和普及节能常识。发达国家通过宣传教育,配合经济措施,以经济利益为首驱动力,增强公众对资源稀缺的预期和切实体验,让公众自觉参与到节能减排的队伍当中,以此形成公众参与节能减排的自觉习惯。[6]

  (三)节能减排工作信息公开方面

  我国节能减排工作信息公开制度亟须完善。信息公开不仅仅是节能减排工作的重要环节,对整个的环境保护体系都具有重要的作用。信息公开在节能减排工作中还不甚完善,许多重要的,具有实质性意义的信息并没有完全公开,对于企业的信息披露,法律规制的更少。信息公开不健全严重影响了公众在节能减排工作中的参与。信息公开还存在下述问题:

  立法层级低,缺乏专门立法。目前我国对于政府的环境信息公开已经做了一些规定,2008 年 5 月 1 日起施行的《政府信息公开条例》,首次以专门立法的形式规定了政府信息公开制度。原环保总局颁布的《环境信息公开办法(试行)》对环境信息公开的主体、方式、内容和范围、法律责任等也作了具体规定,但是这两部法律的法律位阶太低,《政府信息公开条例》是行政法规,《环境信息公开办法(试行)》是部门规章,而且只是试行,它们很难去统领协调其它环境法律规范中的信息公开制度。只有建立一个相对完善的制度体系,才能从根本上发展我国的环境信息公开,那么就必须提升对信息公开进行规制的法律、法规的位阶。[7]出台一部综合调整政府信息公开的法律,在其中对于环境信息的公开进行专章规范,或是对于环境信息的公开出台专门的法律进行规制,这样有助于对环境法整个体系中的信息公开进行统一的协调和管理。

  在环境信息公开的法律规定来看,内容并不完善。我国《宪法》和《环境保护法》为公众参与环境管理提供了宪法和法律依据,但根据国际上的经验,还应该通过进一步立法明确公众参与环境管理的权利、义务以及程序。首先,对于政府应该公开的信息,法律并没有进行明确的规定,这给了政府很大的自由裁量权,政府应当定期向社会公布环境状况,使公民了解当地环境质量,既促使公众关心环境,也为公众监督政府实施环境保护目标提供依据。我国现行《环境保护法》 第十一条第二款规定:“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门,应当定期发放环境状况公报。” 获得真实的环境信息是公民参与环境保护的客观要求。因此,为保证公众参与环境保护的实际可能性,应该在环境法律法规中规定公民有按法定程序获取信息的权利。[8]其次,另外一个内容上存在的缺陷是《环境信息公开办法(试行)》中对企业环境信息基本采取的是鼓励公开的方式,企业作为营利主体,掌握着自身与环境有关的信息,企业一般不愿向公布相关环境信息,即使是在强制公开的情况下,很多的污染物排放企业会公开虚假信息,混淆视听,在法律规定自愿公开的情形下,本来就处于弱势地位的公众将更无法获知相关信息。可以考虑在法律中将鼓励变为强制,明确规定企业必须公开的信息,以及公开这些信息采用的方式。必须以方便公众获知的方式进行公布。

  在环境信息公开过程中缺乏完善的救济机制。[9]首先,关于信息公开的法律中,只是规定了政府应该公开信息,并没有给接受信息的公众提供救济措施。在公众对政府机关在信息公开方面的不作为有异议、对行政机关决定不服的情况下,公众没有行政复议或是行政诉讼作为救济手段。法律应当强制这些单位在公开有关环境事项信息的同时,赋予这些内容具有可诉性,即当公众认为应当公开时,可进行复议或提起诉讼。其次,法律中对于信息公开所涉及的利害关系人也没有提供完善的救济机制,对这些信息若存在异议,法律并没有赋予关系人进行救济的权利。

  (四)经济手段方面

  1.公平效率角度下,界定产权有利于澳门银河在线75060.com利用效率和调动公众的参与的积极性

  效率与公平价值都是当代中国法律的一个基本价值目标。法律可以通过界定人们参与社会资源配置的权利,为人们实现配置资源提供必不可少的手段,从而实现效率的极大化。在计划经济时期,资源都是根据政府的指令性计划进行分配。政府试图在第一次分配之中就实现社会公平,然而这种机制却最终导致平均主义的滋生,造成经济效率低下,资源浪费。进入市场经济建设以来,虽然是根据市场机制进行资源分配,然而处在社会转型期的中国,由于存在着各种不同利益集团的利益调整和社会资源的重新配置问题,因而不可避免的存着着各种公平与效率问题的矛盾与冲突。[10]

  从法律经济学角度分析,法律制度可以通过产权界定,降低交易费用,从而使资源配置最优化。很多澳门银河在线75060.com都是出于国家垄断控制,国家在利用澳门银河在线75060.com的时候,虽然在宏观调控方面达到极大范围的配置,但是往往公权力无法高效利用资源。所以,在不影响国家澳门银河在线75060.com安全的前提下,将某些资源的产权下放给企业或者个人,或者采取个体与国家合作的方式,可以在保证资源得到最优利用的同时,通过提供一个合作和竞争的框架,避免垄断造成的资源浪费。在经济学意义上,人都是自利的,从而人的经济行为都是为了最大化的满足自身利益,然而资源具有稀缺性,在遵循市场化条件下,要达到最大利用效能,必须降低能耗减少生产成本。建国以来,我国为加快从农业大国转变为工业大国,大的澳门银河在线75060.com企业走的都是高耗能高污染的垄断化道路,这样的局面不被打破,很难实现节能减排目标。现阶段澳门银河在线75060.com产业大多为国有,有利有弊。有利的一方面是可以集中力量办大事,宏观调控澳门银河在线75060.com价格;不利的一方面是缺少竞争,在能耗成本上缺乏有力的竞争者和监督者。这时候就必须通过法律的形式来明晰产权,从而在此基础上界定人们对澳门银河在线75060.com,尤其是稀缺性澳门银河在线75060.com的权利以及人们在澳门银河在线75060.com使用中的获益、受损的边界和补偿的原则,来解决资源稀缺条件下人们因使用资源而发生的利益冲突,从而实现资源的合理配置和有效利用并降低交易费用,发挥出合理配置稀缺资源的作用,达到效率最大化的功能。

  显然,政府在这一目标实行过程中要想必须保持中立地位,首要的工作就是要对产权进行明确的界定,改革澳门银河在线75060.com产权制度,建立有助于节能的产权体系;在此基础上建立有助于节能的价格体系;建立依靠市场调节的新制度,如合同澳门银河在线75060.com管理制度,节能配额交易制度。这样可以促使市场主体对其控制的澳门银河在线75060.com合理开发利用,达到澳门银河在线75060.com利用效率的最大化,极大幅度调动市场主体的积极性,在兼顾公平和效率的机制下,发挥公众参与的热情。

  2.通过各项经济手段刺激公众参与节能减排

  国有资本经营预算要继续支撑企业实施节能减排项目。地方各级人民政府要加大对节能减排的投入。推行政府绿色采购,完善强制采购和优先采购制度,逐步提高节能环保产品比重,研究实行节能环保服务政府采购。

  税收方面,落实国家支撑节能减排所得税、增值税等优惠政策。积极推进资源税费改革,将原油、天然气和煤炭资源税计征办法由从量征收改为从价征收并适当提高税负水平,依法清理取消涉及矿产资源的不合理收费基金项目。积极推进环境税费改革,选择防治任务重、技术标准成熟的税目开征环境保护税,逐步扩大征收范围。完善和落实资源综合利用和可再生澳门银河在线75060.com发展的税收优惠政策。调整进出口税收政策,遏制高耗能、高排放产品出口。对用于制造大型环保及资源综合利用设备确有必要进口的关键零部件及原材料,抓紧研究制定税收优惠政策

  金融方面,加大各类金融机构对节能减排项目的信贷支撑力度,鼓励金融机构创新适合节能减排项目特点的信贷管理模式。引导各类创业投资企业、股权投资企业、社会捐赠资金和国际援助资金增加对节能减排领域的投入。提高高耗能、高排放行业贷款门槛。[11]

  对低耗能的新澳门银河在线75060.com产业给予税费补贴,并且逐步扩大可再生澳门银河在线75060.com和低耗能新澳门银河在线75060.com的市场准入机制。促进公众参与绿色环保澳门银河在线75060.com产业领域的投资和研发。从而更有效的调动公众参与澳门银河在线75060.com产业的节能减排。

  [1] 王文革著《中国节能法律制度研究》,法律出版社2008年版,第175页。

  [2] [日]原田尚彦著,于敏译《环境法》,法律出版社1999年版,第8–12页。

  [3] 陈德敏、霍亚涛:《我国节能减排中的公众参与机制研究》,《科技进步与对策》2010年第6期。

  [4] 王文革著《中国节能法律制度研究》,法律出版社2008年版,第18页。

  [5] 陈德敏、霍亚涛:《我国节能减排中的公众参与机制研究》,《科技进步与对策》2010年第6期。

  [6] 黄德林、陈宏波、杨英云:《发达国家节能减排中的公众参与机制及启示》,《资源与产业》第13卷第6期,第21页。

  [7] 李艳芳著:《公众参与环境影响评价制度研究》,中国人民大学出版社2004年版,第188页。

  [8] 邵继红:《健全我国环境法中的公众参与制度》,《统计与决策》2002年第3期。

  [9] 蔡定剑:《公众参与风险社会的制度建设》,法律出版社2009年版,第79页。

  [10]孟祥仲著:《平等与效率思想发展研究——经济思想史视角》,山东人民出版社2009年版,第161页。

  [11] 王颖春:《“十二五”节能减排综合性方案公布,节能减排经济政策将进一步完善》,载《中国证券报》2011 年9月8日,第A01 版。


2017年05月07日

李艳芳 曹炜:打破僵局:对“共同但有区别责任”的重释(2012年年会论文)

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