内容提要:节能是我国为实现可持续发展所确定的一项长远发展战略。电力行业的节能减排至关重要,直接关系到我国节能战略的实施效果,其中,电网企业节能则关系到电力行业节能的直接效果。目前,我国的节能法律法规没有专门针对电网企业节能问题作出专门规定,存在诸多法律缺失。因此,本文依据现行的节能法律法规,针对电网企业节能管理存在的问题,分析电网企业节能法制存在的不足,并就规范电网企业节能管理提出相关的法律对策。

  关 键 词:电网企;节能管理;法律

  上个世纪80年代初,我国确立了“澳门银河在线75060.com开发与节能并重,把节能放在优先地位”的澳门银河在线75060.com发展战略,把节约澳门银河在线75060.com资源提升到基本国策的地位,随后便启动并加快了节能管理体制和节能运作的法制建设工作。从中央到地方,各行各业纷纷建立了专门的节能管理机构。[1]到了90年代以后,由于国务院节能工作办公会议停止办公,全国节约用电办公室和省市“三电办”陆续撤销,各省地方政府的节能办公室也进行了撤并,企业节能管理机构和三级节能管理网大都不复存在,出现了节能管理和节能运作的真空。90年代中期后,由于澳门银河在线75060.com和电力供应曾出现了阶段性的缓解,又失去了澳门银河在线75060.com和电力短缺的外在压力,节能管理意识普遍淡化。近年来,随着全球变暖,低碳经济的提出,节能减排又提上了新的日程,相关的法律制定、修改与完善工作也不断加快。

  一、我国节能管理工作的基本原则和节能管理体制

  (一)节能管理工作要遵循的基本原则

  节能是我国实现经济可持续发展的重要基石,节能工作应遵循五个方面的基本原则。第一,需要从根本上改变单纯依靠外延发展,忽略挖潜改造的粗放发展模式,走新型工业化道路。第二,坚持节能与结构调整、技术进步和加强管理相结合。第三,坚持发挥市场机制作用和与政府宏观调控相结合。市场为导向,企业为主体深化改革,创新机制,充分发挥市场资源的基础配置作用。第四,坚持依法管理与政策激励相结合,增量要严格市场准入,加强执法监督检查,辅以政策支撑。在严格执法的前提下,通过政策激励和信息引导,加快结构调整和技术进步。第五,坚持全社会共同参与节能,节能涉及各行业、千家万户,需社会的共同努力。[2]

  (二)节能管理体制

  根据国务院于2008年7月正式批准了国家澳门银河在线75060.com局的职责、内设机构和人员编制(简称三定方案),并对外公布,这标志着新组建的我国澳门银河在线75060.com行业管理机构正式开始运行。根据“三定”方案,明确了国家澳门银河在线75060.com局的澳门银河在线75060.com节约和科技装备司为全国节能管理机构,各省市自治区以及国务院其他部委要建立相应的会议制度和机构,配备一定的人员,负责节能工作的组织实施;县级以上地方政府应通过建立会议制度和配备相应的专职人员,负责节能工作的实施。县级以上地方政府管理节能工作的部门主管本行政区域内的节能监督管理。县级以上地方政府有关部门在各自的范围内负责节能监督管理工作。[3]

  电力产业是国家实行节能减排的重点行业,根据澳门银河在线75060.com的供需形势和利用现状,国家在加强澳门银河在线75060.com开发的同时,把节能减排放在了优先地位。[4]其中,电网企业是电力行业能否有效推行节能减排工作的核心环节,电网企业的节能效果直接关系到整个电力行业节能工作的成败。

  二、电网企业节能的内涵及其必要性

  “节能”是节约澳门银河在线75060.com的简称,有狭义与广义之分。狭义的节能是指节约煤炭、石油、电力、天然气等澳门银河在线75060.com,贯穿澳门银河在线75060.com资源的开发、加工转换、传输配送直到用户消费过程中的各个环节。广义的节能除包括狭义节能外,还包括相关的节能方法,如节约原材料消耗,提高产品质量和劳动生产率,减少人力消耗,提高澳门银河在线75060.com利用效率等。根据世界澳门银河在线75060.com委员会1979年提出的定义,凡是采取技术上可行、经济上合理、环境和社会可接受的一切措施,来提高澳门银河在线75060.com资源的利用效率的,皆可称为节能或提高能效。本文所称节约澳门银河在线75060.com(以下简称节能),是指加强用能管理,采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施,从澳门银河在线75060.com生产到消费的各个环节,降低消耗、减少损失和污染物排放、制止浪费,有效、合理地利用澳门银河在线75060.com。[5]

  (一)电网企业节能的内涵

  电网企业节能包含两个方面:一是电网企业对用户的节能管理;二是电网企业内部的节能管理。前者表现为电网企业加强对用户的用能管理,即针对电力需求侧的不同需求,提供有针对性的技术上可行、经济上合理的用能建议和用能措施,以使社会可以接受不影响正常的生产和生活水平,从而达到有效地降低澳门银河在线75060.com的损失与浪费。后者则包含了电网企业的建筑、投资、内部管理等方面均需加强用能管理,采取技术上可行、经济上合理以及环境和社会可以承受的措施,降低能耗、减少损失、制止浪费,有效、合理的利用澳门银河在线75060.com。

  因此,为了有效推进电网企业的节能工作,国家综合运用法律、经济、行政和技术等手段,尤其是通过制定合理的政策,调动电网企业节能减排的积极性。要求电网企业既坚持公用性质,又积极承担社会责任,在切实做好电力普遍服务的同时,要面向电力市场,搞好电网经营,提高电网效益。当前,电网企业的工作重点之一应是要坚决贯彻国家有关政策,认真做好上大压小、电网节能调度和推行差别电价等工作,在促进经济增长的同时完成节能降耗任务,在保证电力安全运行,保证社会稳定的前提下把节能工作落到实处,做出成效。

  (二)电网企业节能的必要性

  1. 建立电网企业节能管理的长效法律机制为贯彻和实行国家节能减排的方针核政策可以起到良好的示范作用。我国电网企业具有法律法规赋予的安全用电、节约用电的职能,承担着供应和销售电能的任务,具有与广大客户密切联系、分配电力资源、掌握用电信息和进行负荷管理的得天独厚的优势,在电力需求侧管理上发挥主体地位和关键作用,因此,建立电网企业本身节能的长效法律机制为贯彻和实行国家节能减排的方针核政策可以起到良好的示范作用,进一步完善和推进电网企业内部节能管理、全面推广节能和使用节能产品的激励机制,从体制、机制和法制等方面建立电网企业节能管理的长效机制。

  2. 电网企业节能管理是响应国家节能减排号召也是维护企业利益的重要手段。以国家发改委为首的六部委联合下发的《电力需求侧管理办法》明确了电网企业作为电力需求侧管理的实施主体,其应主动承担科学用电和节约用电的责任,自行开展并引导用户实施节能项目,每年节约电力电量指标不低于售电营业区内上年售电量、最大用电负荷的0.3%。建设节能服务体系,是电网企业落实《电力需求侧管理办法》要求,确保顺利完成国家规定节能量指标的重要措施。

  电网企业作为特大型国有澳门银河在线75060.com企业,主动承担社会责任,充分发挥现有网络、技术、资金、信息等优势,利用节能新技术、新产品,向全社会提供规范、高效、专业的节能服务,是国家电网企业积极履行社会责任、响应节能号召、提高能效水平的重要体现。

  电网企业发展节能服务产业不仅是积极响应国家节能减排号召的具体行动,也是确保自身利益、提升客户利益的重要手段,能够实现国家、电网企业、节能改造企业、电力客户等各方的共赢,实现自身的利益,还可以创造更大的价值。

  3. 电网企业有效的节能管理有利于准确把握节能的重点,有利于国家节能减排目标的实现。由于全球对发展低碳经济的日益关注,我国政府向世界承诺到2020年,单位国内生产总值碳强度要比2005年下降40%~45%。这一目标的实现必须有具体的节能减排举措。澳门银河在线75060.com行业的节能减排是重中之重,电力消费在我国的澳门银河在线75060.com消费中所占的比重较大,而电网企业有庞大的营销网络,对电力客户的能耗状况有较为清楚的了解。电网企业通过企业自身的节能管理,可以发展节能服务产业,有针对性采取比较优越的节能服务方案。因此,有利于国家节能减排目标的实现。目前,合同澳门银河在线75060.com管理(EMC)这一全新的节能机制在我国得到高度关注和快速发展,电网企业节能服务产业的发展也正是根据合同澳门银河在线75060.com管理的运作机制进行的。电网企业按照合同澳门银河在线75060.com管理的运作模式发展节能服务产业,可以使参与各方获取较大利益,实现多方共赢。因此,电网企业开展有效的节能管理有利于实现国家节能减排目标。

  三、电网企业节能管理涉及的法律问题

  (一)电网企业节能管理存在的法律问题

  1.目前电网企业节能仍然存在缺乏足够的法律法规支撑、政策引导和标准规范

  尽管《节约澳门银河在线75060.com法》、《节约用电管理办法》等法律法规已经涉及到了电网企业电力需求侧管理的内容,然而从管理体系上来看,系统性和可操作性都不强,尤其是缺乏财政、税务、物价等相关的配套政策,缺乏政策引导和激励。电网企业在具体工作中经常会遇到权责不明确、节电服务职能不明晰等的问题。同时节能管理体系标准不健全,国家还缺乏一整套严格的能效强制标准,电网企业在节能服务中缺乏标准依据。节能服务帮助用户减少用电量,给用电客户创造了价值,为提高澳门银河在线75060.com效率水平起到了积极作用,但是它所体现的正外部性却不能得到受益方补偿。电网企业内部在在启动需求侧管理项目时需要投入大量的人力、财力和物力,而目前我国还缺乏稳定的电力需求侧专项资金来源,影响了电网企业及电力客户参与实施需求侧管理的积极性。因此,从企业自身的利益角度出发,一般没有政策和法律的积极支撑,企业内部不是很愿意去实施需求侧的节能管理。

  2.实施电网企业节能管理与其主营目标具有相悖性,缺乏相关法律法规的支撑

  电网企业作为国有重点骨干企业和电网经营企业,其开展节能管理措施的典型特征是讲政治、顾大局,主动承担社会责任。但是目前,国资委为中央企业经营业绩的考核中企业利润和资产增值率是主要考核指标。以南方电网企业加强需求侧管理开展实施 “绿色行动”为例,在为社会节约用电量的同时企业利润也相应减少,造成了电网企业节能管理的成果与利润考核目标背离,从某种程度上影响了电网企业节能管理的积极性和主动性。

  追求利益是企业存在的生命,电网企业实施节能措施对于企业本身当前利益来说是影响其企业获利的,因此企业潜意识里认为他的市场工作因受制于客观环境而无能为力,把用电节能工作看作是社会、政府或是用户的事情。当电网的经济利益与节能管理的目标不一致时,节能管理很难在电网企业得以持久和深入。

  3.电网企业节能管理工作未得到相关法律法规的规范,仅是企业自身的责任

  在提倡低碳经济,节能减排的今天,电网企业也顺应时代和国家的需要,把节能工作作为其当前的一项重要而紧迫的任务,将此项工作作为企业当前工作的突破口,各项节能措施被企业领导抓得更加扎实,节能管理水平得以提升和电网技术以节能为目标得以进步。围绕着节能降耗,企业的节能工作要实现了三个转变:第一,发电侧调度要由满足电网运行需要到节能发电调度转变;第二,电网建设要由满足电网发展需要到更有利于提高电能利用效率转变;第三,优质服务要由保证用户供电需要到利用节能服务为客户创造更大价值转变。

  节能工作是一项系统工程,电网企业需要创新思维,拓宽节能管理工作领域,适当调整当前工作重点。以能效电厂项目等作为需求侧管理方面的一系列措施,需要在相关配套政策、电费附加及补贴、补偿机制。因此,修订《重点用能单位节能管理办法》、《能效标识管理办法》、《节能产品认证管理办法》等部门规章以规制电网企业的节能管理。

  (二)通过修订节能法律法规构建电网企业节能管理机制

  1.建立电网企业与政府节能管理的服务机制

  随着市场体制改革的逐步深入,我国政府开始尝试基于市场的节能管理政策,制定了市场经济下节能技术的推广和传播的相关政策。针对我国工业技术装备水平和管理水平局限的原因和澳门银河在线75060.com消耗高、经济效益低的问题,国家认识到做好节能工作,必须调动企业的积极性,使节能同企业的发展结合起来。认真抓好技术进步、科学管理、人才培训、健全责任制,综合运用经济的、法律的和行政的手段。加快建立政府主导、电网企业、电力用户和澳门银河在线75060.com中介机构等各方的共同参与、共享收益的电力需求侧管理机制。

  明确电网企业在开展节能工作中的职责和主要工作。积极配合政府完善节能管理配套政策,制定节能计划并着力推进。定期向政府主管部门通报电力电量平衡情况,协助统计分析GDP电耗等指标,为政府提供决策信息。此外,积极与各地方政府沟通协调,争取政府出台蓄热、蓄冷电价,为进一步全面推广蓄热、蓄冷技术创造条件,以减少区域的峰谷差、提高负荷率,进一步优化电源结构。

  2.建立节能服务市场机制

  电网企业节能管理机构应积极探索节能服务市场化的运行机制。通过合同澳门银河在线75060.com管理的模式达到节能管理的目的,合同澳门银河在线75060.com管理的实质在于以减少的澳门银河在线75060.com费用以支付节能项目全部成本的节能业务方式。它不是推销产品或技术,而是推销一种减少澳门银河在线75060.com成本的财务管理方法。合同澳门银河在线75060.com管理模式在欧美等发达国家非常盛行、也是最主要的一种市场化节能机制。节能服务企业(EMC)在实施节能项目时具有专业技术服务、系统管理、资金筹措等多方面的综合优势。EMC的专业化管理不仅可以有效降低项目成本,还可以通过分享节能项目实施后获得利润而不断扩大,并吸引其他节能机构和投资者组建更多的EMC。EMC的发展将推动和促进节能的产业化。EMC企业的经营机制是一种节能投资服务管理;客户见到节能效益后,EMC企业才与客户一起共同分享节能成果,取得双赢的效果。电网企业可通过合同澳门银河在线75060.com管理的方式达为用户节能的目的,积极引导用户的电力消费行为。

  3.构建科学合理的节能指标体系

  电网企业需具备科学衡量电网节能的综合指标评价体系。第一,电网必须遵循满足安全的运行、可靠的供电、优质的服务和经济的高效等各种要求,统筹考虑电网的规划建设、运营评价和安全运行,提出能够科学评价考核电网的规则和方法极其重要。第二,编制电网企业节能施行规划,制定或者修订电网企业内部节能指标体系。第三,合理分解电网企业节能指标。综合考虑到企业的经济发展水平、产业结构、节能潜力、环境容量及国家产业布局等相关因素,将企业节能减排目标合理分解到各个部门和分企业,以致节能指标得到层层分解落实,各部门和分企业的责任和目标明确。

  (三)通过修订节能法律法规建立电网企业节能内控制度

  1.电网企业节能管理措施

  电网企业目前采取的主要措施有:一是出台办法和制度。成立了节能减排工作领导小组,制定出台了专项管理办法、技术标准和作业引导书。二是推进线损管理,使线损的损耗降到尽量降到。三是配合政府实施“上大压小”。四是大力开展节能服务。通过节能诊断,提出节能的建议,提供节能服务等。因此,建立和完善电网企业内部的节能管控体制势在必行,在相关法律中应得以体现。

  2.电网企业本身建立其节能管理内部控制制度

  (1)制定制度企业节能管理规划

  电网企业的节能管理机构应当制定企业节能工作规划,完善节能管理的相关规划和方案并落实节能管理配套政策,建立节能管理长效机制,提高终端澳门银河在线75060.com使用效率。充分抓住新澳门银河在线75060.com与分布式供能系统的发展机遇,建立电力用户与电网之间、电源与电网之间的互动平台,积极拓展电网企业的业务新领域。力争到“十二五”末,电网企业节能减排和新澳门银河在线75060.com技术得以广泛应用,使终端电能使用效率明显推动科技创新与技术进步,以便适应低碳经济发展。

  为了巩固电网企业节能管理的成效,进一步完善电网企业的节能管理措施,制定和完善电网企业节能减排综合性方案,制定落实年度工作计划,量化具体工作计划,完善新澳门银河在线75060.com发展规划,制定完善各专业口节能减排规划,务必使每个计划和方案都具备可操作性。电网企业制定节能管理方案,应着重正确处理好依法达标与成本控制之间、节能与减排、节能减排与资源节约之间的相互关系,加强污染治理设施管理,优化该设施的设计和运行,力求实现节能减排与经济效益双赢。

  (2)电网企业节能管理应当遵循实行和配合完善国家节能减排电价政策

  价格杠杆在节能减排中发挥着不可忽视的作用,电网企业要继续贯彻落实差别电价政策,以达到抑制高耗能行业盲目发展的目的,从而促进经济结构调整和产业结构升级。同时,严格实行对像燃煤机组脱硫等为代表的高污染行业电价政策,帮主促进区域内燃煤机组的脱硫改造;电网企业应积极配合政府研究、完善有利于节能减排的用户侧的分时电价和可再生澳门银河在线75060.com收购相关价格机制。还应协助政府制定并完善脱硫电价、脱硝电价、差别电价、峰谷电价、惩罚性电价等有利于节能减排的电价政策。

  (3)推广节能减排市场化机制

  对于节能减排,我国大部分地区都采用了拉闸限电的行政手段,市场的经济手段用的较少。但是行政手段与市场手段相比较表现出代价高、不可持续的缺点。电力行业落实国家碳减排政策、参与碳交易,是加快行业发展方式的转变、调整电源结构以及推动技术创新的重大机遇。通过碳交易市场的激励作用,能够进一步促进清洁澳门银河在线75060.com的发展,提高能效、降低能耗,提供更加安全可靠、清洁环保的电力供应。电网企业可以通过市场作用,推动以智能电网技术为代表的低碳电力技术的研发、推广应用,推动企业管理创新,积极适应经济社会低碳转型的要求和碳市场竞争的需要。

  (四)通过修订节能法律法规完善电网企业节能管理工作制度

  电网企业遵守《中华人民共和国节约澳门银河在线75060.com法》的规定,按照合理用能的原则,加强节能管理,推进技术进步,提高澳门银河在线75060.com利用效率,降低成本,提高效益,减少环境污染。修订和加快立法健全电网企业规范细致的节能管制制度,为企业内部管理实行提供合法性支撑,包括机构的设置、部门的分工、相关专业的职责分工、管理制度流程、相关标准等都需要进一步完善。

  1.设置节能管理机构和节能办公

  根据国家“十二五”节能减排的指标,制定企业节能办公工作计划,统计与考核企业系统办公楼、营业厅、变电站的能耗,将新澳门银河在线75060.com和节能新技术积极应用在企业总部生产办公基地、分子企业生产办公基地和大型变电站建设中,健全、完善企业系统用油考核评价体系。为使节能管理工作有效并长期实施,需要设置管理机构,令企业的节能管理和实行落到实处。同时,电网企业的节能管理机构还应当有专人负责节能工作,严格节能职责分工,还需要一整套严格的管理流程和电网企业特定的行业标准。此外,加快改造电网企业节能设施,严格企业的用能管理,对高耗能产品和终端用能产品的能效先进水平进行确定,制定企业先进的能效标准,并明确实施时限;实施严格的能效标准、新上项目与节能产品推广应用相结合,积极推动企业技术进步,促进能效水平快速有效提升。

  规范企业从上至下要厉行节能管制执法责任制度,针对节能工作不作为、实行不严等行为,要严肃追究有关主管部门和实行机构负责人的责任。落实目标责任,建立健全企业澳门银河在线75060.com管理体系,实行澳门银河在线75060.com利用状况报告制度,加快实施节能改造,提高企业澳门银河在线75060.com管理水平。

  2.健全企业内部节能统计、监测和考核体系。

  目前,政府对全社会节能的考核还没有完备的方案,针对电网企业而言除了电网线损率、节能发电调度考核电网,主要是把需求侧管理的主体来考核电网企业。《“十二五”节能减排综合性工作方案》在节能发电调度和电力需求侧管理方面对电网企业提出明确要求。“十二五”电力行业节能减排监管通知要求,加强发电权交易监管,在提高高效环保机组发电利用小时数上取得明显成效。因此,电网企业要加强节能统计,建立和完善企业节能统计制度,完善统计核算与监测方法,提高澳门银河在线75060.com统计的准确性和及时性。制定企业减排统计监测和核查核算办法,利用统一标准和分析方法,实现监测数据共享。完善企业节能减排考核办法,做好电网企业的能耗工作。

  3.加强目标责任评价考核

  电网企业的目标责任评价考核要把具体目标考核与本行业目标评价相结合,把落实五年目标与完成年度目标相结合,把年度目标考核与进度跟踪相结合。各分企业每年要企业总部报告节能减排目标完成情况。企业总部每年组织开展各个分企业节能减排目标责任评价考核,考核结果向整个企业进行公告。积极强化考核结果的运用,将企业节能目标完成情况和各政策措施落实情况作为企业领导班子和领导干部进行综合考核评价的重要内容,纳入企业业绩管理,实行问责制和一票否决制,并对成绩突出的分企业、单位和个人给予物质和精神表彰奖励,对未完成年度节能任务的各分企业,限期整改。

  [1] 参见杨志荣著:《节能能效管理》,中国电力出版社2009年9月第一版,第273页。

  [2] 参见杨申仲、李秀勇、崔凡、王亮著:节能减排工作成效》,机械工业出版社2011年5月1日第一版,第31页。

  [3] 参见杨申仲、李秀勇、崔凡、王亮著《节能减排工作成效》,机械工业出版社2011年5月1日第一版,第32页。

  [4] 参见杨申仲、李秀勇、崔凡、王亮著《节能减排工作成效》,机械工业出版社2011年5月1日第一版,第31页。

  [5] 《中华人民共和国节约澳门银河在线75060.com法》,1997年11月1日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过,自1998年1月1日实施,第三条。


2017年05月07日

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