内容提要:矿业权源于国家立足社会本位对传统私法上的财产权的介入而生,但超越民法固有之“意思自治”范畴而亟需国家对矿业权流转依法进行规制。但囿于我国经济体制传统和法制现状,需要从理论上进行剖析矿业权规制的必然性和域外规制的经验,从而为我国完善矿业权规范机制提供理论基础和制度选择。

  关键词:矿业权;规范机制;法律完善

  矿产资源的有限性和人类需求的无限性,使矿产资源的利用产生冲突。如果这种冲突没有合理的规制机制加以约束或规范,即没有系统的矿业权法律制度来明确界定矿产资源的使用权以及在矿产资源开发利用中获益、受损的边界和补偿的原则,并且规定产权交易的规则,以解决在矿产资源稀缺条件下人们在开发利用矿产资源的竞争中所发生的利益冲突,那么显而易见,就难以在现实社会生活中“定分止争”。[1] 因此,立足我国矿产资源现实状况,结合域外矿业权规制经验,完善我国矿业权规范机制具有重要意义。

  一、矿业权规制的必然性

  矿业权实际存在且已久远,自其形成以来便是财产权夹杂着公权力的因素,体现着国家通过公权力对矿产资源归属流转的引导和规范。在经济发展中,矿产资源发挥了不可忽视的作用,亟需国家立足社会整体对矿业权市场进行有效调节,确保矿产资源供求关系稳定,维护国民经济发展中资源供给的有效性和稳定性。“矿业权”正是基于国家矿产资源所有权,由行政机关依法授予具有适格资质条件的市场主体,从事勘探、开采、销售矿产品的经济权利。我国《宪法》和《矿产资源法》等法律明确规定,矿产资源归国家所有,却未对矿产资源的开发利用及其中的权利义务进行明确,从而影响我国矿产资源开发利用秩序、造成诸多问题。因此,完善我国矿业权规范机制迫在眉睫。

  (一)资源的有效配置和利用需要矿业权规范机制的完善

  通常,产权制度对一个经济社会的资源配置起着决定性的作用,产权的产生正是由于资源的有限性与需求的无限性所引起的。[2]科斯曾在《社会成本问题》一文中,运用大量的案例来证明,如果一切有关的资源都有清晰的权利界定,而且当事人之间的交易成本可以忽略不计,那么当事人自己就会受到激励达成协议,而无论当事人之间的协议结果如何,国民收入的总值和构成都不会受到影响,即最终结果(产生的价值最大化)与法律制度(产权制度)无关,这就是著名的“科斯定理”。[3]

  但这其实并非现实的假设。因为在现实生活中,是不可能不存在交易成本的。因此,“科斯定理”与其说是得出了“在交易成本为零的条件下,资源配置与产权无关”的结论,毋宁说其反过来坚持“只要存在交易成本,产权制度即对资源配置的效率或经济制度的运行起着极为重要的作用”。故“科斯定理”的现实含义是:在交易成本大于零的情况下,不同的权利界定会带来不同效率的资源配置。换句话说,由于交易是有成本的,在不同的产权制度下交易成本不同,从而对资源配置的效率有着不同的影响。所以,为了提高资产配置的效率,对产权的初始安排和重新安排的选择就显得十分重要。由此可见,明晰的产权界定是权利交易的前提条件,也是整个经济活动和经济运行的基础,更是资源进行配置或重新配置的根本。[4]产权的明晰度达到最优同样也是矿产资源配置效率最优的基础,通过法律对矿业权进行规制有利于明晰产权,促进矿产资源的优化配置和有效利用。

  (二)完善的矿业权交易市场需要明晰的矿业权制度

  现代法治社会中,法律对经济活动具有重要的影响。市场交易并不是简单的资源或商品的直接交易,而是这些资源或产品的产权交易,在法律上就是不同的人对不同的资源或商品所拥有的物权交易。要使市场交易得以顺利进行,资源或商品的物权界定就必须非常明晰。[5]故产权的制度化就是物权立法,产权概念只是其在经济理论中的概括,没有完善的物权法,产权界定只能是一句空话。

  而要使产权的明晰度达到最优,实现法律授予财产权的真实目的——社会效用的最大化,其基本途径就是要按照普遍性、排他性和可转让性的原则进行产权即物权的界定。这也就是物权所具有的基本法律特征:(1)“普遍性”是法律作为行为规范的基本特征,其强调产权界定必须是涵盖全社会资源及这些资源的相关用途,应当包揽无遗,故而矿产资源才被抽象到了“物”的范畴之中;(2)“排他性”则强调在产权界定后,资源的所有权和支配权应当是相互排斥的,不能同时属于两个以上的权利人,此即所有权的“一物一权主义”;(3)“可转让性”是强调资源可以自由地从一个所有者转移到另一个所有者,或者是从原始所有者转移给其他所有者,这无疑是商品的基本属性,民法说穿了就是“商品交易的最一般规则”。因此,一旦建立了这样的产权即现代物权制度,便会有利于实现一系列经济增长的效率价值。

  (三)利益平衡需要规范的矿业权制度

  依据我国当前矿产资源相关法律制度可知,矿产资源属国家所有,因此只能通过矿业权制度这样一种经济性质的权利设计,以利用有限的矿产资源实现其社会效用的最大化。在经济社会化条件下,不同社会主体之间利益关系多元化、利益冲突复杂化,通过矿业权法律制度保障资源利用的“帕累托最优”(ParetoOptimality)。[6] 即所谓“如果没有方法可使一些人境况变得更好一些,而又不致使另一些人境况变得更差一些,那么,这种经济状况就是帕累托有效的”。[7] 这就是说,通过设计出科学合理的矿业权法律制度体系给予矿业权人以矿业权应当以最小的损害公共利益为限度,而依据公共利益的目的对矿业权的限制也不会影响法律对矿业权的保护。

  从规范功能来说,矿业权作为市场主体享有的不可侵犯的财产权,由于受到矿产资源稀缺性的制约,其权利设计的目的就在于实现有限的矿产资源的最优利用,以最终实现社会效用最大化。

  (四)社会效益要求健全矿业权规范机制

  大家应关注社会如何建立对规则制定过程的适当控制,而又不会使该程序负担过重以致破坏该程序的有效性。[8]合理的矿业权制度一旦建立,人们利用矿产资源的损益边界就将得到明确的界定,这就将形成一种有效的约束机制,促使人们在勘查和开采矿产资源的活动中尽力降低矿产资源的使用成本,从而减少无效率的经济活动,而且也将产生一种激励,激励矿业权人在经济活动中最有效地使用矿产资源以最大限度地获得收益,进而大大地提高矿产资源的利用效率。人们对于规则制定存在一些不满,理由是规则制定过程已经过于繁琐,这种趋势被称为是“僵化”。[9]

  同时,产权损失得到了明确的界定后,每个矿业权人要想通过从事矿产资源勘查和开采活动以获得收益,就只有在通过从事这种经济活动给别人也能带来收益的情况下才会如愿以偿。在这种情况下,人们所从事的经济活动将是每一个参与者都受益的活动,每个权利人只有在不损害他人利益(包括公共利益)的前提下才能自由地从事各种经济活动。在这样的经济活动中,每个矿业权人在追求自己利益最大化的同时,自然也就会造成社会利益的最大化。

  二、我国矿业权规制的语境及其维度

  一般来说,解决经济行为“外部性问题”的方法有两种:一种是庇古的国家干预论,[10]即通过国家政策措施对经济行为进行协调,解决冲突;另一种是科斯的产权理论,[11]即通过产权确权的方式将“外部性问题”内部化。再由两个权利主体协商解决,国家不再干预。[12]由此,矿业权人同土地使用权人的冲突可以由国家出面解决,划定对土地使用权人的补偿金额,促使矿业权人建设矿山。或者采用矿业权人与土地使用权人谈判的形式,由两个权利人协商解决。哪种方式投人的成本(不管是国家投人还是矿业权人的投人)较低,哪种方式就相对合理。当然,实际的运作是相当复杂的,按照市场经济发展的自身要求来讲,大家对此类问题的解决方式应尽量采用产权确权的方式,因为这种方式是运用市场机制自身来解决矛盾。在适当的范围内,比如说国家的重要战略储备型矿种、稀缺矿种,采用国家干预的形式来解决则更有利于矿产资源的开发利用。

  我国矿业权规范制度分析不可避免地会涉及三个维度,即政府(中央政府或地方政府)、企业(资源型企业)以及市场(矿业权权市场)。怎样才能把这些维度统筹到一个相对合理的框架之中呢?笔者以政府分权的视野来统筹分析上述维度,原因在于现代矿业权制度是分权型政府主导下的、有限制的产权制度。“市场经济中主体财产权不是‘绝对的’和真正‘为所欲为’的,它是从属于社会约束,由政府主导的、有限制的产权。制度性的财产权矛盾和冲突难以通过市场界定来解决,市场对于市场主体实施其财产权行为的约束功能十分有限,而政府介入财产权领域和行政权力的约束和限制,对主体财产权进行调整和重构,就成为现代市场经济的必然需要”。[13]

  一般来说,政府对矿业权制度的调节包括三个方面:(1)对主体的经营领域,即实施矿业权的领域进行政府干预;(2)规定矿业权权能的度量,即权利的边界或界域;(3)对矿业权的收益实行调整。由此可见,市场经济条件下的矿业权制度并不完全是科斯意义上的“产权私有决定论”,政府对矿业权制度的主导和限制作用不可忽视。那么,政府是作为一个抽象的单一整体来规范、约束和调整矿业权制度吗?显然不是。从现代市场经济发展的历史看,政府是多级分权性质的。因此,政府主导和约束的有限制的矿业权制度也不能局限于政府与市场的二维权衡,还应充分考虑一个分权型政府对矿业权制度的基本约束。[14]

  从理论上说,分权性质的政府对矿业权制度约束的基本手段包括:(1)通过立法和司法机制,根据各类资源占有主体的性质和社会职能,确定(资源)主体财产权的界限,规定其行使矿业权的方法,监督(资源)主体行使矿业权的行为,用法律、行政等手段对各种非理性的侵权行为进行惩罚以实现对主体权利行为的政府约束;(2)理清政府与不同所有制归属的资源型企业的关系,处理好地方政府之间竞争对资源产业发展的影响。这些基本约束受到充分体现使分权型政府间的权力分配或区域竞争都必然会对矿业权制度的变革方向产生重要影响。

  由此可见,我国矿业权制度的设计必然离不开各级政府的充分介入,这里包括政府对矿产资源所有权的界定和法律保护,政府对矿产资源的产权管理和政府对矿产资源交易、利用的法律规制等。按照现行法律框架,我国矿产资源理论上归国家或集体所有,但事实上除少数极端重要的战略性资源外,其他的矿产资源都归政府或部门所有或控制。即地方政府不仅具有占有权、使用权和收益权,而且对一些资源具有事实上的所有权和转让权。这种格局必然会形成中央政府和地方政府的博弈关系。因此,矿业权制度的设计,应在一些重要资源管控上实行国家专属所有权情况下确立资源收益多级化的分配制度,明确划分中央和地方的利益分配关系。

  三、矿业权规制的域外经验

  矿业权法律关系是在矿业权的设定过程中及其转让过程中所形成的民事权利和义务关系,体现了矿产资源开发利用中的利益关系。因此,矿业权须受民法一般规则的调整,但在具体法律适用过程中又不能仅仅依赖传统私法予以保障。为了维护矿业权市场的秩序和矿产资源的可持续发展,国家应基于公共利益的需要对矿产资源进行规范和保护,但因矿业权出让和转让对矿产资源的影响不同,故应区别对待。

  (一)矿业权出让规制的理论与经验

  矿业权的取得审批或矿业权出让,即“矿业权出让市场”,通常体现国家公权力对矿业权交易的私市场进行介入的因素。其中,就其法律关系主体来说,主要表现为:一方是代表国家的政府主管部门,另一方则是自然人、企业及其他社会组织。政府在矿业权出让活动中的身份具有市场主体和社会经济管理者的双重性,其行为亦具有民事行为和行政行为的双重性。作为国有矿产资源所有权的代理人,它们是市场交易这一民事活动的平等一方,作为社会经济活动的管理者,它们又必须负担起维护市场秩序和社会公正的责任。因而,在矿业权的出让市场中就包含了双重的法律关系,既有政府作为代理人和其他民事主体进行矿业权有偿出让交易的私法关系,又有政府作为行政管理机构对矿业权的取得和行使进行必要监管的公法关系。

  1.发达国家矿业权出让的法律规制。

  发达国家的探矿权和采矿权出让市场由国家垄断,特点是自愿、有偿、有期、有界。但不同的国家根据本国的不同的国情作出了不同的具体规定。在矿业权出让市场,常见的出让方式有授予、协议、委托、招标和拍卖,以上几种出让方式一般并存,各有侧重并且互为补充,不同国家根据本国市场情况选择不同的配套组合方式,构成探矿权和采矿权出让市场的基本框架体系。但是,即便是同一种出让方式在不同的国家也被赋予不同的内容,在出让原则和出让条件方面,各国也有不同的规定。如澳大利亚联邦《宪法》规定,矿产资源属于皇室所有。联邦政府的矿业管理机构是初级产业澳门银河在线75060.com部内设置的资源科学局,负责对国家矿业权管理,从法律上、政策上、经济上和科学管理上进行宏观的调控。各州制定的《矿业法》都明确规定矿产资源属于政府所有,即州政府是矿产资源国家所有权的代表。各州政府负责本地区矿业立法,矿产资源的勘查、开采、资源合理开发利用以及开发中的矿山环境保护、矿山安全的监督管理工作。

  2.发展中国家矿业权出让的法律规制。

  发展中国家矿业权出让市场的法律设置与发达国家矿业权出让市场的设置基本上差异不大。如巴西有关矿业权的规定,其矿业权授予的方式有四种情形:(1)特许制,适用于大部分矿山,经政府特许并授予执照以后才能经营;(2)批准制,适用于不需要经过处理就可使用的矿产品,这类矿产品只有经过申请并授予批准书或许可证以后方可经营;(3)登记注册制,适用于以简单原始工具进行的个体矿业经营着,只要在政府指定的机构进行登记注册后就可以经营;(4)垄断制,对个别矿种,由联邦政府指定单位经营。其中,批准须有矿业澳门银河在线75060.com部长的批准书;特许须有联邦政府的法令;许可证的颁发须遵守当地行政规定,纳税人须在财政部的专门机构进行登记,同时许可证应连同相应的矿区图在国家矿业登记局进行登记;注册只须淘矿工人在矿床所在联邦税收处进行登记;垄断则依据特别法律确立。勘查批准权或开采特许权仅给予巴西人或在国内组成的股份企业、被批准作为采矿企业而从事经营者。确认或登记的矿山的开发无须有特许权,但这些矿山应遵守本规章对特许的矿山有关开采、税收和监督的条件。同时,依据《巴西矿业法典》规定,勘查批准只能发给巴西人——自然人或法人,或采矿企业。矿业澳门银河在线75060.com部部长的批准通过批复国家矿业生产局例行的审查报告颁布。勘查的必要工作应由有资格实行其职业的矿业工程师或地质师负责实行。只有采矿企业方可有资格得到开采权,批准给同一个企业特许权的数目没有限制。在某种矿物质已被宣布为国家储备的地区,政府可批准对其他矿物质的勘查和开采,但是所申请的有关勘查或开采工作应该和国家储备相容,所有勘查或开采的矿物质应和国家储备无关,应规定特别的条件,并符合联邦的利益和国民经济的利益。

  3.我国周边国家矿业权出让的法律规制。

  我国周边国家大多属于发展中国家,20世纪90年代以来,为了健全和完善本国的矿业法律体系,使矿业法为国际矿业界和矿业投资者所接受,创造更有吸引力的矿业投资环境,保护国家和投资者的权益,这些国家纷纷开始制定或修改矿业法。我国周边一些国家探矿权和采矿权出让市场基本上也采用了协议、申请授予制、招标、拍卖的方式。如日本矿产资源两权出让主要是采用申请授予制,在审批时需要有关政府部门与地方政府的广泛协商。依据《日本矿业法》相关规定,[15]对于尚未开采的矿物,只有国家有权开采授予开采权及获得权。凡拟接受矿业权之设立的人员,必须向通商产业局长提出申请,并得到他的许可。

  (二)矿业权转让法律规制的理论与经验

  矿业权在一般民事主体之间的转移构成了矿业权交易市场。[16]交易转让市场上的交易双方,应当都是公民、企业及其他社会组织。政府不再具有双重身份,不再直接参与民事活动,不再作为市场交易的一方,而是以单一的社会经济管理者的身份行使行政职能,履行市场建设和监管职责。[17]对矿业权的监管,是国家基于公共利益保护的需要而对矿产资源开发利用进行引导和规范的活动,是国家公权力在矿业权市场中的具体体现,这攸关矿业权的归属和流转,更攸关国家矿产资源的可持续发展问题。因此,这表面上是国家以公权力手段对矿业权进行规范,实际上是国家公信力在矿业权市场上的具体体现,以保障现代经济权利的矿业权得以正常运行。

  1.发达国家矿业权转让法律规制的理论与经验。

  发达国家均允许探矿权和采矿权在交易市场上转让。转让是平等的市场主体之间的经济行为,但必须接受国家的行政监督管理。通过交易市场转让,实现了对矿产资源的优化配置。在矿业权交易市场的转让过程中,主管部门都是要收费的。一般而言,矿业权的转让形式主要有转让、部分转让、抵押及继承等。不同国家的情况不完全相同,不同的转让形式其转让条件和国家监督管理的内容也不同。同时,矿业权的转让是按诺成合同进行的,是一种要式买卖,受让人必须承担出让方原来的种种义务。如澳大利亚联邦实行的其他法人转让采矿权特许申请制度。采矿特许所有人欲向其他法人转让权利之前,必须向矿业行政主管部门提出申请,说明转让的全部或部分权力范围,经批准后,办理转让手续并在报纸上发表声明后才能生效。

  2.发展中国家矿业权转让法律规制的理论与经验。

  发展中国家也允许探矿权和采矿权在交易市场上流转,但是流转范围相对较窄和限制较严。如巴西矿业法规定,勘查批准书是发给个人的,仅可以转让给自然的继承人或尚活着的配偶,或者传给符合探矿权人的基本条件的商业继承人。如果采矿特许权的所有人按法律手续将特许权转让或抵押,由特许权而产生的权利、义务、限制和效果都将继续有效。转让或抵押只有登记备案方可生效,并只可以转让给能依本法规从事开采活动者。在不干扰矿床的合理开发且各个矿业单位的自主开发经证明技术上可行并经济的情况下,国家矿业生产局可同意将一项开采特许分解为两个或两个以上的不同的特许。为争得分解的特许,特许权所有人应和其他新特许权的人一起向矿业澳门银河在线75060.com部部长提出申请,申请应通过国家矿业生产提出,在该局进行机械编号登记,同时要递交说明性备忘录以及逐案根据本法典第38条要求的各项的材料。[18]

  3.亚洲国家矿业权转让法律规制的理论与经验。

  我国周边国家探矿权和采矿权交易流转市场除了俄罗斯和印度没有相关的法律规定外,其他国家都对“两权”的流转作了相应的规定。如依据《日本矿业法》规定,矿业权除成为接替及其他一般性继承、转让、拖欠款项处理以及强制实行的标的之外,不能成为权利的标的。但是,采掘权可以成为抵押权及租矿权的标的。日本矿业权转移主要有以下几种情形:(1)接替及其他一般性继承(法人合并),不待登记便随着接替或继承的开始转移即可生效;(2)转让(买卖、加入或退出),申请批准后必须登记,其转移才能生效,申请必须由转让人及登记人联名进行;(3)拖欠款项处理,权利人拖欠国税或其他租税,受到税务当局的拖欠处理,矿业权随同其他财产公开拍卖,中标者以自己的名义进行转移登记时,权利转移开始生效;(4)抵押权的实行,当采掘权被抵押后,由抵押权所有者向所属法院提出实行抵押权;(5)信托,矿业权人作为委托人将矿业权转移给受托人,根据日本信托法的规定,受托人负责管理矿业权,这时因进行委托登记转移产生效力。

  四、我国矿业权规制的框架及其内涵

  从整体研究视阈来看,我国中央政府和地方政府作为参与市场经济活动的主体之一,其行为特征在当今中国经济问题的分析中具有特殊而重要的作用,矿业权制度改革中自然也不能回避或忽略这两个主体的行为及其分权问题的影响。因此,定性的政府行为分析必不可少,应当明确中央政府与地方政府在矿业权制度改革中的扮演角色,即明确是“福利之手”、“援助之手”还是“掠夺之手”,从而有利于将政府维度、企业维度和市场维度及其相互关系统筹到分权的框架中进行分析:

  (1)从矿业权制度改革的核心——所有权制度改革来说,应当着重分析内含于其中的中央与地方分权问题;(2)从矿业权制度的改革来说,主要应研究的是矿业权界定不清、侵权行为严重且资源利用行为短期化的问题。笔者认为,矿业权制度的改革是要明确中央政府与地方政府分权进程中的责任归属问题,或者说中央政府如何处理(调控)中央政府与地方政府U型或M型分权结构中的地方政府的道德风险问题,其实质是中央政府与地方政府在矿业权制度改革中的“分(担)风险”问题;(3)在矿业权流转制度与矿业权市场制度的改革领域,也存在中央政府与地方政府的分权问题,不过,这里的“分权”具体化为中央政府与地方政府的“分利”问题。笔者认为,矿业权流转制度改革是分权条件下的市场规范问题而非纯粹的“逐利过程”,中央政府与地方政府在矿业权市场中扮演什么样的角色值得深入探讨;(4)从矿业权制度改革促进资源型地区科学发展的角度来看,分权问题最终并不是要形成中央与地方政府在矿业权归属和收益分配问题上无休止的博弈和讨价还价,而是希翼形成一套中央与地方默契合作的制度,通过明晰产权、有偿开采、有序流转、利益分享来实现最大限度地发挥矿业权制度改革的效力,并促进资源型地区科学发展的目标。

  从矿业权的设置来看,矿区的范围划定、矿业权的调整、到优势矿山企业的选择,再到矿山企业的合并重组、资产划拨的基本时序来看,无论采用何种模式进行整合,矿区和矿业权的合理配置都是整个矿产资源开发整合的基础。资源的配置结果关系到矿山企业的组合方式以及矿山企业的数量,但如果矿区划分不合理、矿业权设置不当,即便企业重组再好,也将是无序的整合。所以,实施资源开发整合首先要针对矿山分布和资源利用进行规模结构调整。要在紧密结合实际基础上制定整合矿区矿业权设置的总体设置方案,拟设采矿权的数量以及最小开采规模,整合矿区内拟撤销的矿业权。整合后各矿山的矿区范围、资源储量、生产规模及初步经济技术评价等。

  五、我国矿业权规制的路径选择

  1949年以来,我国矿业权制度经历了很大的变化和调整,以适应不断时期政治和经济发展的客观要求,实现不同时期的社会整体目标。在改革开放之前,权利主体的变更主要是通过行政命令实现的,基本无排他性可言,也就未能依法确立物权的概念,结果是严重地阻碍了社会经济目标的实现。在20世纪80年代中后期,我国制定了一系列矿产资源法,90年代后期有对这些法律进行了修订和完善,这些法律创设了一些性质不同的财产趋利,以期完成不同的经济功能。在不同时期、不同地域的司法实践中,针对类似的权利常常出现非常不同的裁决,自然也就很难实现其立法目的,完成其特定的政策功能。因此,我国矿业权制度的设计安排,不是一个所有权和用益物权简单相加的民法物权模式,而是应当考虑我国矿产资源一律由国家所有,但又必须落实到具体的自然人、法人等民事主体才能实现资源利用的特殊制度背景。[19]这一思路非常重要。在实践中,要处理好的一个难点问题就是在矿业权的公私兼顾过程中,国家、集体与个人或企业(市场主体)之间的关系。构建以矿业权为核心的矿产资源利用物权体系,并不是忽视国家所有权的作用,而是使国家、政府或集体由过去更多地重视和依赖行政管理和监督,转变为通过界定资源性权属关系探索出多种方式的授权许可使用、拍卖等分散矿业权的途径,从而合理地分配资源性土地使用权和矿业权,规范和监督权利的行使,使物尽其用。对此,应按照事前、事中、事后三个阶段完善“矿业权规制”,具体而言从以下几个方面理顺我国矿业权规制的思路:

  (一)完善我国矿产资源产权主体制度

  产权明晰是产权建立与运行的基础,我国矿产资源所有权主体的虚置损害了资源的利用效率。正如张维迎所言:“公有化程度的提高和公有经济规模的扩大导致委托—代理层次的增加,从而拉大了初级委托人与最终代理人之间的效率,是的监督变得更加缺乏效率”。[20]值得注意的是,并不是物权法上提到了矿产资源的安排就可以认为实现了物权化。目前,在短期内无法对矿产资源物权化的前提下,解决的现实办法就是建立独立、完善、多元的产权主体体系。对于关系国家整体安全与发展利益的、国家在保证效率的情况下,有能力管理与控制的矿产资源,实行国家所有与独立管理;对于国家需要下放到地方管理的资源,设立地方的单独管理权,使地方政府可以从管理中得到收益;对于法律允许私人拥有的产权,可向物权化方向发展,使其在少干预甚至无干预的条件下独立、自由地行使权利。同时,根据资源的不同情况,修改当前法律中不利于私有产权扩展与运行的规定。建立国家、地方、个人共同参与完善的产权主体体系,是发挥产权作用,实现矿产资源效率的基本条件。特别注意的是,根据产业政策和法律规定如何赋予经营者资格,这是事先的,是国家机关的历史责任。

  (二)健全我国矿业权竞争法律制度

  要打破传统的“公有公用公营”的运行范式,就必须引入矿业权通过市场竞争有偿取得的制度安排。要引入市场竞争和有偿获取矿业权的法律安排,“应使公有财产权依物权法享有私法上的自由(如设定用益物权),使公有财产(尤其是土地)经由私法进入市场”。[21]我国矿产资源立法在规定矿产资源属于国家所有但并未从经济权利角度对矿业权做出明确规范。为解决资源所有权与矿业权收益不对等的问题,必须实行有偿使用制度。对矿业权的获得,要根据不同资源的性质和用途,规定不同的使用税费和获得途径,如对紧缺资源实行高标准收费使用制度;对特别资源实行管制使用制度;对公共性资源实行限价使用制度等。

  (三)完善矿业权交易制度

  目前,我国法律制度禁止矿产资源的自由市场交易,现行的矿产资源有偿使用制度只不过是政府出让的某种获利的可能性,而不是所有权的交易,是政府参与下的“管理的交易”,而不是“买卖的交易”。当然,矿产资源交易权安排的号角已经吹响,必须建立矿业权交易制度,这没有回头路可言。只有建立矿业权交易制度,才可以明确界定矿产资源的行政管理权与矿产资源所有权,才可以有效防止行政权与资源产权的结合,杜绝设租与寻租行为的发生,确保公平与效率,充分发挥产权的激励功能。应该设定这样的法律框架,在这样的安排中,矿产资源市场由两级市场构成:一是矿业权出让市场,矿产资源管理部门把矿产资源一定年限的使用权出让给市场主体,管理部门收取出让费,让矿产资源的经济价值通过市场交换来实现;二是矿业权交易转让市场,取得矿业权的市场主体可以把矿业权转让给其他人。产权的可转让性,使资源能够根据市场需求的变化在全社会自由流动,从而提高资源的配置效率。笔者认为,这是目前我国矿业权法律制度改革中最具有现实性和迫切性的制度环节。同时更需要注意,在转让环节考量转让者的主体资格,防止行为虚化,进而为产业政策的实现形成障碍。

  (四)建立矿业权征用或回收制度 [22]

  国家出于保护环境与资源合理利用或其他国家公共利益的需要,建立符合现代宪政制度基本要求的对矿业权进行征用并给予全额补偿的法律制度尤为重要。此外,由于无法物权化的产权法律制度安排,产权权利人会为更大的利益而对环境保护和合理利用资源造成损害。为防止这种情况的发生,国家的应对之策是建立资源回收制度。当产权的利用已经或将要对国家公共利益——主要在环境与资源领域造成损害时,可以视情况的严重程度采取无条件或者有条件的收回制度。

  六、结语

  矿业权是现代民事权利束的重要内容,隶属现代经济社会化下的经济权利,因而有别于传统私法上的财产权。其不仅要求,在敬重当事人意思自治的基础上,更要注重社会整体效应,即在矿产资源的开发利用过程中能够有效地协调、平衡好社会个体与社会个体之间、社会个体与社会整体之间的利益冲突,同时,确保矿产资源的可持续发展。因此,国家应改变传统“守夜人”角色有积极介入矿业权市场,借鉴域外先进经验,并结合法治现状和矿产资源利用现实,立足社会本位,积极完善矿业权规范机制,从而确保矿业权市场有序健康发展。

  [1]WardEdwards,ConservatisminHumanInformantionProcessing,InFormalRepresentationofHumanJudgement,editedbyBenjaminKleinmuntz,Wile,1968,p.25-32.

  [2] 蔡柏良:《产权制度对资源配置效率的影响》,http://economist.icxo.com/htmlnews/2004/07/13/262893.htm,载世界经济学人网,2010年9月15日访。

  [3] 关于科斯定理,比较普遍的说法是:“只要财产权是明确的,并且交易成本为零或者很小。那么,无论在开始时将财产权赋予谁,市场均衡的最终结果都是有效率的,实现资源配置的帕雷托最优”。当然,在现实世界中,科斯定理所要求的前提往往是不存在的,财产权的明确是很困难的,交易成本也不可能为零,有时甚至是比较大的。因此,依靠市场机制矫正外部性(指某个人或某个企业的经济活动对其他人或者其他企业造成了影响,但却没有为此付出代价或得到收益)是有一定困难的。但是,科斯定理毕竟提供了一种通过市场机制解决外部性问题的一种新的思路和方法。在这种理论的影响下,美国和一些国家先后实现了污染物排放权或排放指标的交易。

  [4]R.KimballandKarenG.Anderson,PublicInterestLawFellowshipCallforApplications,TheChicagoBarFoundation:TheCommunitiesFoundationforAccesstoJustice,May2006,20CBARecords24.

  [5] 刘诚:《产权、产权法与财产法体系》,载《中国常识产权报》2001年第11期。

  [6] 也称为帕累托效率、帕累托改善、帕雷托最佳配置,是博弈论中的重要概念,并且在经济学,工程学和社会科学中有着广泛的应用。帕累托最优是指资源分配的一种理想状态,即假定固有的一群人和可分配的资源,从一种分配状态到另一种状态的变化中,在没有使任何人境况变坏的前提下,也不可能再使某些人的处境变好。换句话说,就是不可能再改善某些人的境况,而不使任何其他人受损。

  [7][美]哈尔·R·范里安著,费方域等译:《微观经济学:现代观点》,上海三联出版社1994年版,第24页。

  [8] ThomasO.McGarity,“SomeThoughtson‘Deossfiying’theRulemakingProcess”,41DukeL.J.1385,(1992).

  [9] PaulR.Verkuil,“Comment:RulemakingOssification—AModestProppsal”,47Admin.L.Rev.453,(1995).

  [10] 庇古指出,外部效应问题是市场本身无法克服的内在缺陷,如果政府始终恪守传统的“守夜人”职责,它将始终构成市场有效运行的一种威胁。庇古建议:为了实现帕雷托最优结果,国家必须越出传统上规定边界,利用国家拥有的征税权力,对那些制造外部影响的企业和个人征收一个相当于私人与社会边际成本差额的税收或给予同等数量的补贴,具体视外部效应的性质(有利还是有害)而定,使企业和个人自动地按照效率标准提供最优产量。借助于国家的干预,市场秩序又得以重建。

  [11] 1991年诺贝尔经济学奖得主科斯是现代产权理论的奠基者和主要代表,被西方经济学家认为是产权理论的创始人,他一生所致力考察的不是经济运行过程本身(这是正统微观经济学所研究的核心问题),而是经济运行背后的财产权利结构,即运行的制度基础。他的产权理论发端于对制度涵义的界定,通过对产权的定义,对由此产生的成本及收益的论述,从法律和经济的双重角度阐明了产权理论的基本内涵。

  [12] HerbertSimon,RationalityinPoliticalBehavior,InPoliticalPsychology,1995(16),p.48-51.

  [13] 刘诗白:《主体产权论》,经济科学出版社1998年版,第99-101页。

  [14]ElinorOstrom,HierarchyandEcologicalControlinFederalBudgetaryDecisionMaker,InAmericanJournalofSociology,1981(87),p.77-83.

  [15] 《日本矿业法》颁布于1950年,立法的目的在第1条明确规定为增进公共福利:“为合理开发矿物资源,增进公共福利,特制定本法律,以规定有关矿业的基本制度”;第4条规定“本法律所谓之‘矿业’,系指矿物的钻探、采掘及以此相关的选矿、治炼和其他事业”。

  [16] 连称意:《明晰煤矿产权法律问题研究》,载http://www.jccoal.com/html/20090805/993995.html,2010年10月4日访。

  [17] Jean-JacquesLaffont,ATheoryofIncentiveofProcurementandRegulation,theMITPress,1993,p.178.

  [18] 郗伟明,《矿产资源所有权与矿业权法律制度》,http://www.cn-resource.com/center_3_detail.asp?id=894(中国矿产资源法律服务网),2006年04月11日。巴西《矿业法典》第38条规定:“勘查人或继承人要求批准开采的申请应该写给矿业澳门银河在线75060.com部长”。这表明探矿权和采矿权是分别申请的,不因为佣有了探矿权就拥有了采矿权。第7条规定:“矿床的开发须有矿业澳门银河在线75060.com部长颁发的勘查批准书和共和国总统通过法令颁布的开采特许,批准书和特许仅赋予巴西人或在国内组织的采矿企业”。

  [19] 杨秋生:《自然资源物权制度构筑的思考》,载《中国矿业》2005年第5期。

  [20] 张维迎:《公有制经济中的委托人—代理人关系:理论分析和政策含义》,载《经济研究》1995年第4期。

  [21] 王泽鉴:《物权法上的自由与限制》,载梁慧星主编:《民商法论丛(第19卷)》,金桥学问出版社有限企业2001年版。

  [22] 矿业权在不能依法得到运用并对国家或其它组织、个体造成重大损失及侵权时,通过制度安排进行收回。


2017年05月07日

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