内容提要:石油泄漏导致的海洋环境污染,在现有的法律渊源和救济途径框架内,建立和完善我国的环境法治体系可以更好地救济受害方。通过尝试建立生态补偿制度,公益诉讼制度,环境责任保险制度,第三方环境评估制度,环境基金制度可以建立健全海洋生态赔偿补偿制度。立法、执法机关也能将各种成熟的技术和规则纳入法律,有效维护海洋的生态平衡。

  关 键 词:海洋污染事故;法律依据;救济途径;立法建议

  背景:事故回放

  2011年6月4日和17日位于渤海中部的蓬莱19-3油田发生溢油事故,此油田是中海油与美国康菲企业合作项目。7月5日,国家海洋局通报称漏油情况已得到有效控制,漏油致840平方公里海域水质被污。9月4日,蓬莱19-3油田231口井停止作业,油田完全关闭运营。9月6日,溢油累计造成5500多平方公里海水污染,但溢油隐患仍未彻底排除。12月30日,天津海事法院受理136名养殖户诉康菲企业损害赔偿,其中29人集体索赔两亿余元。2012年

  4月2日,中海油和康菲企业确定将提供3.045亿元用于秦皇岛市渔民补偿和海洋生态环境修复。4月27日,康菲企业和中海油支付16.83亿元,赔偿溢油事故对海洋生态造成的损失,并承担保护渤海环境责任。

  一、海上石油污染维权途径法律依据

  从大连输油管道爆炸事件到渤海湾漏油事件,我国接连发生海洋污染事故,世界各国的漏油事故也有愈演愈烈的趋势。海洋污染对海洋生态环境的破坏影响巨大,后果极其严重!墨西哥漏油事件发生后,美国卫生专家曾提出由于石油泄露而导致与石油以及化学物的接触可能会影响肺、肾脏和脾脏功能,且因此造成的精神紧张可能会增加焦虑、抑郁,并在之后长达6年内还有极大地可能造成创伤性压力。从健康角度考量有四个主要值得大家担忧的问题:一是空气质量;二是皮肤与石油的接触;三是石油对海洋的污染;四是对心理健康的影响。再者就是漏油事件会对当地渔业造成巨大的经济损失,由于鱼类、鸟类等生物的大量死亡造成了当地海洋环境的生物链的损害,更有胜者会伤害到濒危物种。而油气散发到大气之中,会影响人类身体健康;随着时间的推移,其排放的大量有毒气体,将加剧大气污染,腐蚀海岸线,影响土地肥力;还会随着台风以及洋流流入大西洋,进而影响欧洲地区。由此可见,海域溢油事故造成的环境污染后果是非常严重的,但值得欣慰的是我国对油污产生的环境污染的法律责任承担有明确的法律规定,目前主要适用的法律、国际公约、法规和规章有:

  基本法律及国际公约有:

  法律:

  《中华人民共和国宪法》

  《中华人民共和国民法通则》

  《中华人民共和国海洋环境保护法》

  《中华人民共和国领海及毗连区法》

  《中华人民共和国海上交通安全法》

  《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》

  《中华人民共和国海商法》

  《中华人民共和国政府关于中华人民共和国领海基线的声明》

  《中华人民共和国对外国籍船舶管理规则》

  《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》

  《中华人民共和国海上海事行政处罚规定》

  《中华人民共和国海域使用管理法》

  《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》

  《中华人民共和国打捞沉船管理办法》

  《中华人民共和国渔业法》

  《中华人民共和国渔业法实施细则》

  《中华人民共和国农业部渔业水域污染事故调查处理程序规定》

  《中华人民共和国农业部渔业行政处罚规定》

  《海水水质标准》

  《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》

  《中华人民共和国环境保护法》

  《中华人民共和国大气污染防治法》

  《防止拆船污染环境管理条例》

  国际公约:

  《联合国海洋公约》

  《经1978年议定书修订的1973年国际防止船舶造成污染公约》(MARPOL 73/78)及修正案

  《1969年国际油污损害民事责任公约》及其议定书(1992、1976)

  《设立油污损害赔偿基金国际公约》(1971年)

  《油轮所有人自愿承担油污责任协定》(1978年)

  《1969年国际干预公海油污事故公约》

  《1973年国际干预公海非油类物质污染议定书》及修正案

  《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》(1995年修订)

  《燃油污染损害责任国际公约》(BC公约,未生效)

  《关于海上运输有毒有害物质的责任和损害赔偿国际公约》(HNS公约,未生效)等。

  二、海上石油污染具体法律救济途径先容

  (一)参与行政部门的基本职能:

  在海上污染案件中,必定会有若干行政主管机关介入,这里要视海上污染案件的种类、性质、后果来决定。目前,我国在一起海洋环境污染案件处理中,主要有以下行政部门的参与:

  环保部对全国海洋环境保护工作实施引导、协调、和监督;

  海事局——管理商业船舶、其他船舶、海上沉船事件、海上船舶碰撞事故所造成的污染事故的调查处理;

  渔政局——管理因海上污染案件对国家渔业水域资源、渔港污染损害的调查

  处理。对海洋水产品的监督和监管,渔业市场的监管;对渔业水域的污染损失主要为国家渔业资源的损害,分为天然资源;增殖放流资源的损害;渔业作业场所(养殖区、潮间带、滩涂等)自然资源(鱼类、贝类、藻类和野生水生动植物类)的损害。

  渔港监督——对渔业船舶、渔港、渔业水域的行政管理,包括渔业运输船舶,

  渔业捕捞船舶的管理。对此类造成的或受侵害的污染案件进行调查、处理。

  国家海洋局——对海洋环境、水体、大气、海洋底栖动物的调查、监测、监

  管、评价和科学研究该部分职能也由地方环保局行使。[1]

  (二)参与民事主体的基本情况:

  1、民事主体的受害者为委托人

  此类委托人主体资格审定主要依是否持有捕捞许可资格或水产养殖证为依据,主要有

  (1)渔业生产者(渔民)

  捕捞按作业种类可分:拖网、单拖、对拖、流网、拖虾、张网:定置张网、流动(抛碇)张网、帆张网

  (2)养殖业者——海洋水域

  ——滩涂

  ——礁岩(石)、潮汐带为主

  ——苗种养殖

  (3)采摘业者——以天然贝类、水生动植物为捕捞对象

  (4)水产加工业者——以海洋水产品为加工对象的生产者,需要有生产经营许可证

  (5)种植业者此类索赔者主要是指以滩涂种植为业的受害者

  (三)污染事故处置工作程序:

  海事局:

  1、接事故报告——核实事故的时间、地点、船名、船舶状态

  ——有无污染发生,污染物的品名、特性

  2、启动应急计划,目前为《海上船舶溢油应急计划》(另陆上有一个化学品援救预案)

  3、日常巡逻人员、船艇抵现场

  ——布置警戒区域

  ——现场勘验、监视、检测

  4、启动应急联络网——通知应急计划相关部门应急准备

  5、对污染事故的初步评估,应急反应、对策

  6、控制与清楚方案——针对污染范围,海洋及污染物的基本理化性质。

  7、对污染事故的进一步评估

  8、应急计划部门——各单位按照各自工作职责、分配开展工作

  9、应急设备、器材、防污船舶及人员投入清污

  10、回收污染物、废弃物及处置

  11、调查取证和记录——索赔取证和清污费用登记表

  ——人员投入,设备使用

  12、污染损害场所的恢复建议

  海洋局:

  1、现场勘验——即对现场污染状况的勘察、描述。

  2、取样——水体,不同层次的水样

  ——大气检测、监测

  ——底栖物,泥土取样、检测、监测

  3、海况——各种数据的采集,水流、水温、风向、风速、潮汐

  ——标本采集,死体、活体

  4、如果油污——采集油膜厚度及其变化趋势

  5、实验分析——对采集样本进行实验分析

  ——依据样本作污染损害程度的模型实验,风力模型,扩散模型

  ——对生物影响的实验:动物、植物、人体

  6、对人体污染损害的监测、分析

  7、短期、中期、长期监测方案

  8、调查费用、试验费用、监测费用及人员送检费用的测定与汇总

  9、对环境损害及修复的评估报告

  渔政局:

  1、接报告的工作预案

  2、现场勘验——船艇、人员

  ——滩涂、海洋

  3、现场取样——水体,上中下层

  ——各种水产品(鱼类、贝类、藻类)

  4、水产品销售渠道、流向跟踪、控制,一旦发现受污染水产品类流向/可能流向销售市场,即需展开此项工作。

  5、实际分析——污染物及污染水体对水产品(各种不同种类)的损害

  ——污染物理化性

  ——污染物的毒理性试验

  ——对人体的影响(食物链问题)

  6、对水产市场销售,水产品的可食用性分析

  渔民(渔业生产者的一般索赔):

  当发生、发现海洋渔业环境污染时应及时向渔政渔港监督管理机构报告:污染事故发生的时间、地点、四边界(污染水域所处的地域位置或者经纬度)、受损水体类型(海域、海岸或滩涂等)以及当时的气候、水文情况(如暴雨、气温突变以及死鱼前各种异常情况等);提供有关初步证据,即有关实物:污染物、水样、鱼、虾、蟹、贝、藻类,网具、网箱。

  在溢油污染时要具体提供如下材料:

  受石油勘探开发污染损害的时间、地点、范围、对象;受污染损害的损失清单:包括品名、数量、单价、计算方法,以及养殖或自然等情况;有关科研部门鉴定或公证机关对损害情况的鉴证;尽可能提供受污染损害的原始单证,有关情况的照片,其他有关索赔的证明单据、材料。

  另外,还应当注意收集污染存在的证据,比如采集的油污、有关检测机构对油污的检测报告等。

  因清除海洋石油勘探开发污染物需要索取清除污染物费用的单位和个人,需要向主管部门提交索取清除费用报告书。该报告书应包括以下内容:(1)清除污染物的时间、地点、对象;(2)投入的人力、机具、船只、清除材料的数量、单价、计算方法;(3)组织清除的管理费、交通费及其他有关费用;(4)清除效果及情况;(5)其他有关的证据和证明材料。

  索赔主体:

  目前在我国因海洋环境受到污染而招致直接损害的有三个层次。

  一是海洋环境本体受到损害,如水体、大气、底质、潮汐带、湿地等。

  二是海洋生物,如动物,植物,鱼、虾、蟹、贝、藻类,浮游生物等。

  三是直接引起的清污费用,检测、监测防污,调查费用,试验费用,防污费用。

  其他还有旅游、服务、观赏、鸟类等损害。

  因海洋环境受到污染而造成直接经济损失的有三种:

  他人财产损失,包括法人的财产和公民个人的财产;

  他人人身伤害;

  各种海洋洋资源损失,即生态资源、水产资源、游旅资源。

  因此,不同的污染结果将相应地产生不同的索赔主体,即分别是代表国家的行政主管机关、普通民事主体的一般受害人。

  鉴定、实验、分析及报告:

  在海上污染损害索赔案中,损害事实、证据与索赔请求的证据链中,有一环节为至关重要,即污染损害的连续性与损害结果的关联性,这就需要有一系列的科学实验加以佐证。作出的结论有的称污染损害评估报告,有的叫调查鉴定报告。污染损害鉴定已经成为损害索赔的主要证据材料。

  1、气象报告——包括气象资料、海况;

  2、污染物的物理、化学、生物上变化,危害测试报告;

  3、污染物的物理性——处置、存放、危险性控制、毒性、呼吸性及对人体、生物的反映;

  4、污染物在生态系统中对不同海洋生物毒性影响及消除(自然、人工)方法、影响周期;

  5、污染物对食物链影响的调查、试验、评估报告;

  6、污染对渔业生态及资源的影响——恢复周期及人工、自然资源的影响与恢复;

  7、人工对海洋生态的修复方案及费用;上述实验、调查、分析、评估报告应对具体数据的对比

  8、历年数据库的对比。[2]

  三、因“康菲”溢油事件而引发的立法建议

  国家海洋局认为:2011年6月4日和17日,位于渤海中部的蓬莱19-3油田先后发生溢油事故,对渤海海洋生态环境造成严重的污染损害。海洋生态损害索赔终于取得成功,彰显了我国政府对海洋生态环境保护的高度重视,体现了海洋行政主管部门依法行政的决心与能力,提供了修复和改善渤海受损生态环境的资金投入,为建立健全海洋生态赔偿补偿制度提供了有益借鉴。此次溢油事故海洋生态损害索赔是我国海洋行政主管部门代表国家首次向造成海洋生态损害的海洋石油勘探开发者提出赔偿,这一成功实践,在海洋环保事业发展中具有里程碑意义,开创了我国重大海洋环境事故生态索赔的成功先例,为今后相关部门开展类似工作提供了法律、技术和实践上的经验和借鉴。对此作为执业律师认为为了进一步完善我国了环境法治体系,希翼立法层面能考虑如下建议:

  (一):尽快建立生态补偿制度

  生态环境是人类生存之本、发展之基。没有良好的生态环境,人类社会的发展就会失去基本的依托。自进入工业社会以来,随着工业生产发展和人口数量的增加,人类对自然界的索取急剧增加,生态环境破坏这一全球性问题日益凸显。当前,我国经济社会发展也面临日趋强化的环境约束。着眼于建设生态文明、实现可持续发展,“十二五”规划纲要就建立生态补偿机制进行了专节论述,强调要按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则,加快建立生态补偿机制。生态环境是一种公共产品,一个区域生态环境的积极变化会给相邻区域带来生态利益。在这种情况下,必须建立有效的生态补偿机制,合理体现生态环境这一公共产品的价值,统筹区域协调发展。

  就海洋生态损害赔偿费和海洋生态损失补偿费的构成建议考虑如下因素:

  1:海洋与渔业生态环境的调查、评价和管理;

  2:海洋与渔业生态环境的修复、保护和整治;

  3:海洋污染事故应急处置;

  4:海洋生态损害赔偿和损失补偿的调查取证、评估鉴定和民事诉讼等项支出;

  5:海洋与渔业生态环境保护的科学研究。

  (二)尽快建立公益诉讼制度

  在中国社会转型的过程中,随着社会经济的迅速发展,社会一体化的程度日益加深,对公共利益的维护变得更加迫切。在公权力的行使过程中,许多违法行为就是以维护公共利益之名,行牟取个人利益、部门利益和地方利益之实,导致普通公民的合法利益和社会利益受到损害。在这方面公益诉讼制度就是一种有效的监督方式,它有利于保障法律真正得以实施。任何一部法律的实施都需要有效的监督。对于与社会成员利益息息相关的法律实施,人人都有参与权的公益诉讼制度不失为一种有效的监督方式,这实际上是将涉及社会整体利益的法律的施行置于全社会的监督之下,能够有效地制止违法行为的发生,保证相关法律发挥最大的效能。因此,构建公益诉讼制度是有效维护公共利益的需要。我国近几年一直在探索建立环境公益诉讼制度,贵阳、昆明、无锡、广州等地的环保法庭和海事法院已经受理并审结了好几起由检察机关和环保团体作为原告提起的公益诉讼,并已经取得了很好的实践和创新意义。

  (三)建立环境责任保险制度

  环境污染责任保险尽管在《海洋环境保护法》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《1969年国际油污损害民事责任公约》等法律或参加的国际公约中有所涉及,但是一部法律的个别条文显然不能支撑整个环境污染责任保险制度,因此,应当在《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《保险法》以及《自然资源保护法》中加入环境责任保险的条款,并进一步进行环境责任保险的专门立法。同时,配合已实施的《侵权责任法》,制定环境污染侵权责任实施细则,明确环境污染损害的赔偿原则、主体、范围、标准、举证责任、请求权时效等,从而为开展环境污染责任保险提供法律依据。具体为:对有关环境污染责任保险合同的事项作出专门的规定,包括投保行业的范围、承保范围、除外条款、责任限额、保险费率、索赔基础、保险期间以及索赔理赔等程序性条款等;对保险企业的环境责任风险经营作出专门规定,包括责任准备金制度、风险等级评估制度、环境信息共享制度、保险诚信等级制度、环境污染责任保险基金制度、再保险制度和巨灾证券化制度等。总之,环境污染责任保险制度的运行是一个配套的体系,离不开政策和法律的支撑,完善的法律体系和高层次的政策支撑,包含立法、补贴、税收减免等。

  (四)建立“第三方环境评估制度”

  环境污染事故是通过环境介质的污染或破坏而引发的事故,具有复合性、长期性、累积性、高技术性和高度复杂性等特点,无论是环境风险等级的划分还是环境事故中损害的评估,都离不开专家的引导和技术标准的支撑。因此,建议尽快出台《第三方环境风险等级评估机构管理办法》和《第三方环境损害评估机构管理办法》,规范第三方服务机构的职责,引导第三方服务机构健康发展。

  建议集中人力、物力优势,建立第三方服务机构,包括:

  1:是引进专业技术人员,组建专家团队,为环境风险等级划分、环境损害评估以及环境污染责任保险推行提供技术咨询和引导。

  2:是定期或不定期地对从事环境风险企业进行等级划分、环境损害评估以及对环境污染责任保险的专门人员进行专业技术培训。

  3:是加紧出台有关技术引导。2011年5月30日环境保护部公开发布了《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》以及《环境污染损害数额计算推荐方法》,明确提出2011年至2012年我国将重点开展案例研究和试点工作。关于海洋环境污染,国家海洋局于2007年出台了《海洋溢油生态损害评估技术导则》。但显而易见,这些尚不足以支撑环境损害的评估和鉴定,需要加紧出台相关的技术评定细则。

  4:是提供专项资金支撑。专家的引进、第三方环境风险等级评估机构的建立、第三方环境损害评估机构的建立以及专业技术人员的定期或不定期培训等都需要专项资金作保障,政府应当安排一定的专项资金予以支撑。

  (五):建立进一步强化政府信息公开制度

  2011年7月的渤海湾溢油事件再次引发了社会的强烈热议。对于环境信息公开这项重要的监督制度,我国已于2008年5月1日正式实施了国务院颁布的《政府信息公开条例》和原国家环保总局发布的《环境信息公开办法(试行)》。然而,在近来发生的重大环境事件中,政府、企业频频被指未及时、如实地公开相关信息。这背后,也折射出了我国现行信息公开制度中存在的诸多弊端。以“墨西哥湾溢油事件”与我国“渤海湾溢油事件”的历程作一对比回顾,可以明显感觉我国的处理方式尚有欠缺。[3]

  (六):建立环境基金制度

  在墨西哥湾漏油事故中,英国石油企业获得了35亿美金左右的保险赔偿,即便如此,该企业仍背负了巨大债务,甚至开始出售资产筹集资金。同时,他们创建了一笔金额为200亿美金的专项基金,专门用于赔偿漏油事件的受害者。这笔赔偿基金用于清应当前的油污、损失赔偿,同时也为将来可能显现的影响预留赔偿金,每年提取一定比例的资金,对受油污影响区域的清理、修复、长期生态影响评估以及技术培训等方面给予持续补助,这一制度很值得我国加以借鉴。

  (七)进一步完善防治石油污染环境的技术规程

  《2012-2016年中国石油天然气开采行业投资分析及前景预测报告》显示,中海油在“十二五”期间将积极部署其深海石油开采战略。从我国石油开采的发展形势来看,深海原油开发也是未来的发展趋势。随着海上石油开采规模的扩大,与之相关的海上生态污染将会随之加剧,加大对海洋生态的保护已成当务之急。因而完全有必要进一步完善我国防治石油污染环境的技术规程

  1、完善规划技术、合理规划石油钻井与地面工程设施的布局;

  2、完善工程技术、石油开采工程技术、采油污水处理技术、石油作业污水、污油有效回收利用技术、节能减排技术、石油泄漏报警、定位技术、环境监测、统计技术等。

  3、完善生态恢复技术、因地制宜生态保护、恢复实用技术、受污染土壤的生物修复技术、石油开采用地复垦绿化技术等。

  4、防止石油污染环境的技术法律规范就是上述各种技术的法定化,是防治石油开发利用过程中污染环境的技术性措施和要求的法律规范。

  综上,海洋是人类赖以生存和发展的母液,海洋被污染,人类的安乐生活将不复存在,同时深海具有丰富的油气资源,又担负未来澳门银河在线75060.com接替---因而人类不能因噎废食,停止该领域的开发。希翼“渤海湾溢油事件”能彻底唤醒维护海洋环境的意识,同时立法、执法机关也能将各种成熟的技术和规则纳入法律,有效维护海洋的生态平衡。

  [1] 基于绝大部分的污染事故的发生来源于船舶方面,因此有关调查、取证、法律依据、索赔依据,主要集中在国家海事局、渔政局、海洋局这几个职能部门。

  [2] 上述报告可以相互支撑,共享试验、数据、评估结论。

  [3] 值得借鉴的2010年“墨西哥湾漏油事件”信息公开情况:2010年4月20日夜间,英国石油企业(BP)位于墨西哥湾的“深水地平线”钻井平台发生爆炸并引发大火,4月24日起发生漏油事故,截止2010年9月24日时的测算统计已有440万桶原油流入墨西哥湾。4月20日爆炸事故发生当日,以美国海岸警卫队为核心的地方应急指挥中心成立;第二天,国家应急组启动,包括中国在内的各国媒体已经公布事故照片。4月24日漏油事故发生;25日相关官员抵达现场;28日总统赶往事故现场,但仍遭到了民众强烈批评———速度实在太慢了。29日政府公布事故升级为国家特大级溢油事故,英国石油企业(BP)公布溢油量,政府介入救援,媒体指责政府救援过慢。5月2日,BP企业开始受理索赔;美国国家海洋和大气局(NOAA)发布禁渔令。在整个事件进程中,政府反映还是相当迅速的,并在第一时间向各国媒体公开事故最新进程,在事故发生当日即启动了应急方案。事故责任人BP企业在溢油后第四日即公布了溢油量统计。事故在信息公开和公众监督下,得到了有序的处理

2017年05月07日

曾加 魏欣:中日东海油气资源共同开发中的争端解决(2012年年会论文)

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岳文辉:“康菲”溢油事件的救济途径与立法建议(2012年年会论文)

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赵庆寺:试论20世纪70年代美国石油价格管制:经验与启示(2012年年会论文)
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