内容提要:美国煤矿安全生产立法经历多轮修订,不断消除历次煤矿事故暴露出的监管缺陷,建立起独立高效的煤矿安全监管体系和队伍,完善煤矿安全监察和事故调查程序,同时逐步强化了违法行为的责任条款。此外,立法中的强制培训制度,也提高了监管人员和从业人员的素质,有效地降低了煤矿安全风险水平。美国矿山安全和健康委员会所独立负责的行政复议有效保障了对行政执法行为的纠错和对相对人的救济功能。这些做法值得中国加强煤矿安全监管制度时加以借鉴。

  关键词:煤矿监察;事故调查;安全生产培训;政府监管

  一、问题的提出

  我国是世界上最大的产煤国和煤炭消费国。根据英国石油企业(BP)出版的《世界澳门银河在线75060.com统计年鉴2012》的统计,也是矿难多发国。2011年,全球煤炭产量增加了6.1%(2.29亿吨油当量),轻松超过过去十年的平均值(4.9%)。去年煤炭产量的增长主要来自中国(增长了8.8%,相当于1.58亿吨油当量)。2011年,中国煤炭产量为19.56亿吨油当量,是位居第二的美国(5.56亿吨油当量)的3.5倍。中国贡献了全球煤炭产量的最大增幅,其煤炭产量在全球产量中的份额提升到50%。中国内地2011年的煤炭消费量为18.394亿吨油当量,雄踞世界各国之首。[1]

  煤炭开采是一项高危行业。大多数的煤矿事故发生原因是矿井坍塌、瓦斯爆炸或者透水。我国也是世界煤矿矿难发生率最高的国家。2011年,全国煤矿发生事故1201起、死亡1973人。而在2002年和2007年,我国煤矿死亡人数分别是7000人和2786人。尽管这一数据已经相比过去有大幅下降,但是我国煤矿仍属世界上最危险之列。[2]而相比之下,美国煤矿安全状况则要好得多。2000-2006年间,美国因为煤矿事故死亡的矿工人数总共有235名。每百万吨煤炭事故死亡率介于2006年的0.05和2005年的0.02之间。[3]2011年,美国煤矿事故一共造成的死亡人数仅为17人。[4]

  中国煤炭产业百万吨死亡率目前已经降低到0.35,但是仍然与美国的百万吨死亡率相差十倍。[5]造成这一差异的原因主要有以下几种:

  一是煤炭产业集中度以及相关的安全装备水平和采掘机械化程度上的差异。澳大利亚Griffith大学Xu  Yi-chong教授就指出,2010年中国最大的八家煤矿生产企业的产出在全国煤炭总产量中的占比大约只有20%。相比之下美国三大煤矿企业的产出占全国煤炭产量的比重高达70%。一般认为小煤矿制定的安全和劳动标准往往会很低,而大煤矿往往更加负责。这一论点也是我国近年来实行煤矿整顿关闭和煤炭资源整合政策[6]的重要理论依据。

  二是煤炭资源禀赋的差异。中国的煤矿自然灾害比较严重,水、火、瓦斯、煤、尘、地压、地热灾害聚集,而且中国的煤矿绝大部分是井工开采,平均深度达到-500米,最深达到1200米以上,而且有一半的矿井是高瓦斯矿井。[7]而在美国,目前露天采煤占到了60%以上。

  最后,但是并非最不重要的一点,则是中美两国在煤矿安全生产的政府监管制度和立法方面存在的差距。这是人们较少提及的一点,但是由于在这方面恰恰是人为因素占的比重更大,也是我国在提高煤矿安全生产状况可以有更大作为的一个方面。因此,本文将从这一角度对美国进行考察,并分析可能值得中国借鉴的经验。

  二、主要立法

  纵观美国煤矿开采历史,大家也可以发现,美国煤矿伤亡事故也是经历了一人从频繁多发到得到控制的过程。20世纪前30年,美国煤矿每年平均事故死亡2000多人。1907年,全国煤矿事故死亡3242人,为历史最高纪录,主要是因为西弗吉尼亚州Monongah  煤矿发生瓦斯爆炸事故,362人死亡,当年产煤3亿8千mt,百万吨死亡率高达8.37人,高于我国目前水平。但是,纵观美国煤矿安全立法的整个发展历史,大家可以发现,重大矿难所暴露出来的不足和缺陷,往往能够得到立法机关的及时反应,让煤矿安全的法制环境得到持续改进。[8]

  

     图1 美国煤矿事故死亡人数(1900-2009)

  来源:http://www.msha.gov/FocusOn/40thAnniversary/CoalFatalities1900-2009.pdf。

  直到1891年,美国国会才通过了第一部有关矿山安全的法律,但是这部法律仅仅适用于美国领地(U.S.  territories)的矿山,内容集中在为井工开矿设定最低限度的通风要求,禁止使用不足12岁的童工。

  1900-1090年间,这是美国煤炭开采的历史上最为血腥的时期,1907年达到了3242人死于煤矿事故的最高记录。[9]针对这一严峻的形式,1910年,国会通过立法设立了矿业局(U.S.  Bureau of Mines),负责对矿山安全进行研究和调查。[10]

  1910年至1969年间,美国矿山事故死亡人数从1910年2831人大幅减少到1968年的311人。[11]不过,这一数字的大幅下降,很大程度和煤矿工人数量的减少是分不开的。1910年美国煤矿雇佣了725,030矿工,而到了1968年,这一数字已经缩水到了134,467人。[12]

  这一时期,国会也有对煤矿安全制定过一些法律,但都是零星出台的。[13]而在此之后,美国国会通过的三部重要煤矿安全立法,都是针对重大矿难所作的反应。

  1968年11月20日美国法明顿市康苏尔煤矿发生瓦斯爆炸,死亡78人。在这一严重事故导致的舆论压力之下,国会通过了《1969年联邦煤矿健康和安全法》(the  Federal Coal Mine Health and Safety Act of  1969)。[14]该法是美国现代意义上的第一部全国性矿山安全立法。

  1976年,肯塔基州Scotia矿山发生爆炸,死亡26人。国会紧随其后在1977年通过了《联邦矿山安全和健康法》(Federal Mine  Safety and Health Act of 1977),将煤矿、金属矿和非金属矿纳人统一立法,设立联邦矿山安全与健康管理局(the Mine Safety  and Health Administration,简称MSHA)和联邦矿山安全和健康审查委员会(FMSHRC)。[15]

  该法对其立法目的作了这样的说明:(1)确立临时性的强制性健康和安全标准,并指示卫生和公众服务部长和劳工部长制定和颁布改进的强制性健康和安全标准,以保护国家的煤矿工人或者其他矿工的健康和安全;(2)要求煤矿或者其他矿山的每位经营者遵守此类标准;(3)与各州合作并帮助各州制定和强制实行有效的州煤炭或者其他矿山健康和安全项目;(4)与各州和煤炭或者其他矿业企业合作,改进和扩大研发和培训项目,以便预防煤炭或者其他矿山事故和该行业内的职业病。[16]这部法律至今仍然是煤矿安全领域最重要的全国性立法。

  这部法律的主要内容包括:

  第一章,总则;

  第二章,法定健康标准,规定工作面呼吸性粉尘浓度标准为2mg/m3,这在世界范围是最严格的,同时对体检、凿岩粉尘、含石英粉尘标准和噪音标准都做了严格规定;

  第三章,井工煤矿法定安全标准,涉及顶板支护、通风、电器设备、供电系统、防火、放炮和炸药、提升和运人、通讯及其他有关规定;

  第四章,抚恤金,矿工在煤矿工作期间患尘肺病(black lung)或因尘肺病死亡,该矿工或其家属有权利索取抚恤金。

  第五章,科研管理,规定内政部长和卫生与社会服务部长分别负责组织有关煤矿及其矿山安全和健康的调研、研究、实验和示范项目,并为这些科研项目提供科研经费。

  2006年1月,西弗吉尼亚州Sago煤矿发生爆炸,13名矿工被埋井下长达两天,仅有1名矿工幸存。这是美国自2001年阿拉巴马州发生的矿难以来最为严重的事故。作为对这一事故的反应,美国国会通过了《2006年矿山改进和新应急法》(the  Mine Improvement and New Emergency Response Act of 2006,简称MINER  Act),对《1977年联邦矿山安全和健康法》进行了全面的修改,提高了罚款标准、要求矿山企业采用预防性和应急技术。The MINER Act  要求井口矿制定并及时更新经MSHA批准的,针对每座矿山的应急计划,安装无线、双向通信和电子跟踪系统,配备能在1小时的反应时间内随时出动的两支具有丰富经验的营救小组(on-call,  experienced rescue  teams)。该法还要求矿山经营企业必须在所有事故和暴露合理的死亡危险的事故发生之后15分钟内向MSHA报告(如果违反这一规定将被处以$5,000到$60,000的罚款)。[17]

  当然,立法的出台并不代表任务的完成。如何让法律的规定真正落实,仍然是一项长期的过程。MSHA的报告显示,虽然从2006-2009年该机构的执法行为增加了16%,但是它发现491座矿山中仅有34座真正满足了《2006年矿山改进和新应急法》规定安装更新的通信系统的要求,例如可以通话和定位被困矿工的双向无线设备。而煤炭企业认为,导致该法落实缓慢的原因是矿山安全和健康管理局制定规章进度滞后,企业缺乏明确的引导。[18]

  三、监管体制

  1910年美国国会批准成立了矿业局,主要负责矿产资源开发、矿山安全与健康研究计划和安全管理,1941年国会赋予矿业局矿山监察权。1973年成立矿山监察与安全管理局,隶属内政部。《1977年联邦矿山安全与健康法》颁布后,矿山监察与安全管理局划归劳工部,改组为MSHA,由总统任命一名劳工部副部长兼任局长。

  MSHA的主要职责包括:(1)调查矿山事故,受理矿工提出的报复性歧视(retaliatory  discrimination)投诉、危险状况投诉、矿山经营者的代理人实施的明知或者故意(刑事)违法行为举报,以及修改强制性安全标准的请愿;(2)评估和征收违反矿山安全和健康标准的行政罚款;(3)审查批准矿山经营者的采矿规划和教育培训项目。

  除此之外,MSHA还承担如下辅助性职责:(1)批准和认证某些采矿产品用于井工煤炭或者气体富集的(gassy)金属、非金属矿山,以确保它们不会引发火灾或者爆炸;(2)为矿山经营者提供技术援助,以确保其遵守《联邦矿山安全和健康法》的规定;(3)为矿山经营者提供援助,以改进其教育培训项目;(4)与各州合作制定矿山安全和健康项目;(5)向采矿所在州提供拨款;(6)监督救援和恢复行动。[19]

  全美现有大约2100座煤矿,分布在27个州。MSHA煤矿安全与健康司(Coal Mine Safety and  Health)除了在弗吉尼亚州阿灵顿市设有一个规模不大的总部之外,还根据煤矿分布在全国设立12个地区办公室(district  offices),45个驻地办公室(field  offices)。[20]每个地区办公室由地区经理领导,向分管煤矿安全和健康的局长报告工作。[21]为了确保执法独立性,在机制上防止执法人员与矿主、地方政府形成共同利益同盟,这些办公室与矿主没有利益关系,也和各州、县政府没有从属关系,各地的联邦安全监察员每两年必须轮换对调。

  表格1 煤炭安全和健康司的监管分区

District 1:

Pennsylvania无烟煤矿区

District 7

Kentucky中部、North Carolina, South Carolina, and  Tennessee

District 2

Pennsylvania烟煤矿区

District 8

Illinois, Indiana, Iowa, Michigan,  Minnesota,  Missouri北部,  Wisconsin

District 3

Maryland, Ohio West Virginia北部

District 9

密西西比河西部各州,但是Minnesota, Iowa, and Northern  Missouri除外

District 4

West Virginia南部,包括下列各县:Boone, Braxton, Clay, Fayette,  Greenbrier, Kanawha, Monroe, Nicholas, Pocahontas, Putnam, Raleigh, Summers,  Webster)     

District 10  

Kentucky西部

District 5

Virginia  

District 11  

Alabama, Georgia, Florida, Mississippi,  Puerto Rico, Virgin Islands

District 6

Kentucky东部

District 12  

West Virginia南部,包括下列各县:Cabell, Lincoln, Logan, McDowell,  Mercer, Mingo, Wayne,  Wyoming

  信息来源:http://www.msha.gov/CONTACTS/COALNOS.HTM#FO。

  四、行政执法

  MSHA内设的煤矿安全与健康管理司(Coal Mine Safety and Health)负责煤矿安全与健康相关的执法工作。

  (一)煤矿监察

  美国MSHA及其地区局、办事处共有工作人员1500名,其中煤矿安全监察执法人员占70%,约有1000名,其中常规监察员650人,专项监察员350人,整个MSHA有10%的工作人员是工程方面的专家。这1000名煤矿安全监察人员负责全美国的1933座煤矿的安全监察。

  根据《1977年联邦矿山安全与健康法》规定,每年至少对井工煤矿进行4次全面安全监察,对露天煤矿至少2次全面监察2次。

  如果煤矿监察员(inspectors)发现存在的违法或者其他状况存在对矿工安全或者健康存在急迫的威胁时,他们有权发布对相关区域的撤退命令(withdrawal  order),停止相关设备的运行,并撤出矿工,直到这些状况都已经得到纠正。[22]

  由于MSHA的检查人员手握重权,防止检查人员与矿主、地方政府形成“利益同盟”,美国法律设计了一整套机制防止检查人员与被检查对象形成“利益同盟”。首先,MSHA是一家联邦机构,它下面有l2个地区办公室和45个驻地办公室,这些办公室既与矿主没有利益关系,也和各州、县政府没有从属关系,各地的联邦矿山安全监察员每两年必须轮换对调。

  (二)事故调查

  任何煤矿发生3人以上死亡事故,当地的安全监察员不得参与事故调查,而需由联邦办公室从外地调派安全监察员进行事故调查。这些监察员可谓“权大责重”,根据《联邦矿业安全与健康法》,监察员如果发现急迫的安全隐患,有权独立决定责令煤矿马上停止生产或者要求矿工撤离,但如果泄露检查信息或误导调查,则可能被判刑。

  MSHA还负责调查导致人员伤亡的事故,对发现的违法行为进行处罚或者发布命令。此外,它还负责批准煤矿经营者提交的顶板支护(roof  control)、通风和培训计划,对煤矿安全与健康援助项目提供引导,并对教员(instructors)提供培训和认证。

  (三)责任追究

  行政罚款是联邦政府监管机构日益频繁使用的执法手段。[23]《2006年矿山改进和新应急法》曾大幅提高了对违法行为的处罚严厉程度。该法规定公然违法行为(flagrant  offenses)[24]最高可处以$220,000的行政罚款。这一规定只适用于最为明目张胆的违法行为,得到适用的数量很少,2011年MSHA只有在三起案件中援用了这一条款。[25]很多人都强烈质疑MSHA没有在2010年4月发生的Upper  Big Branch煤矿事故之前对多次被查出存在安全隐患的Masey Energy适用这一条款,尽管该矿此前存在多次因为违反安全要求而被处罚的记录。

  需要指出的是,美国的法律中所规定的行政罚款金额只是针对单项违法行为,监管机构可以根据违法行为数量进行累计。例如,MSHA在对Upper Big  Branch事故调查之后,就对Massey  Energy企业开出369张罚单,金额总计1080万美金。[26]因此,尽管美国的学者或者公众认为行政处罚的威慑力度不够,但是与中国的法律规定相比在威慑强度上还是要强得多的。

  但是,众多的煤矿企业仍然选择接受罚单而不是遵守矿山安全和健康管理局制定的安全规章。2010年,美国西弗吉尼亚州Upper Big  Branch煤矿曾发现爆炸,夺去了39名矿工的生命。[27]每年美国因为尘肺病死亡的煤矿矿工仍然达到1500人。[28]因此,除了继续提高罚款额度的呼声之外,也有学者指出,应该更多采用其他执法手段,例如责令停产(shut  down production)[29]、提高侵权诉讼的损害赔偿数额[30],提高企业成立工会的比例[31]。

  当然,按照美国法律的规定,可以在有的情况下可以通过适用刑罚条款提高企业守法的比例。《2006年矿山改进和新应急法》就首次违法的刑事罚金提高到  $250,000,再次违法的刑事罚金提高到$500,000。[32]该法还授权MSHA在企业拒绝支付罚款时向法院申请关闭煤矿的禁令。[33]Upper Big  Branch煤矿事故发生之后,该矿的矿长(mine superintendent)Gary  May就因为贿赂政府调查官员,伪造安全记录等面临5年监禁的指控,而保安队长(security chief)Hughie  Stover也因为对调查官员说谎和命令下属销毁证据而被3年监禁。针对其他高管的刑事指控调查目前仍在继续。[34]而在事故之后收购Upper Big  Branch煤矿的Alpha Natural  Resources企业与联邦检察官就刑事罚金达成和解的金额高达2.09亿美金,以至后者宣布将永久关闭该矿。[35]

  五、培训制度

  (一)煤矿监察员和技术支撑人员的培训

  《1977年联邦矿山安全与健康法》规定,矿山监察员须至少具有5年以上实际采矿经验,并要在国家矿山安全与健康学院(the National Mine  Health and Safety Academy)接受培训。国家矿山安全与健康学院是联邦政府设立的八大政府学院(federal  academies)之一,也是全世界规模最大的专门从事矿业安全与健康培训的机构。该学院提供的培训项目主要包括:

  1.入职监察员培训

  矿山安全和健康管理局的所有新录用的监察员都必须接受入职培训(entry-level  training)。入职培训内容涉及矿山检查的技术要求,以及其他诸如有效沟通和专业性要求的主题。新入职煤矿监察员接受的培训包括在学院接受为期21周的六个模块内容的学习,接受必需的网络培养,以及现场的岗位培训(on-the-job  training)。

  2.在职监察员培训

  监察员的继续培训(Journeyman  training)则是向在职的监察员提供最新的技术和监管信息,帮助他们更有效地实施检查。学院还会向在职监察员对某些特别主题提供深入的培训。

  3.技术专家培训

  向技术专家提供的培训涉及众多不同的主题,让他们能够了解现有的技术和监管信息。

  4.行政后勤人员培训

  MSHA的行政、后勤和支撑人员每年接受为期一周的培训项目,以便为MSHA的工作人员和行政相对人提供更好的服务。

  该学院还为矿山安全和健康管理局的工作人员,以及矿业企业或者其他政府机构的人员提供基于不同App应用的计算机培训。[36]

  (二)煤矿从业人员的培训

  《1977年联邦矿山安全与健康法》第115条,对采矿业人员的培训做出详细规定。各矿山必须制订矿工培训计划,安排培训课程并保存培训资格证明文件。所有矿工和合同雇员(contract  employee)在上岗之前都需要接受培训,而且上岗以后,每年也要接受再培训。[37]

  《1977年联邦矿山安全与健康法》规定,井工矿新矿工工作之前,必须接受不少于40小时的培训,并在现场进行约8小时的培训。露天矿或在井工矿露天部分工作的新矿工必须接受不少于24小时的培训,可在其工作岗位安排之后接受培训,但在被安排到工作岗位之前,至少应为其提供8小时的培训。此后新矿工必须在60天内接受余下的16小时的培训。

  按法律规定,矿山经营者可以自己举办培训,也可以参加国家矿山安全与健康学院主办的培训,或参加经MSHA批准的由州或其它联邦机构、矿山经营者协会、矿工代表协会等机构举办的培训。美国许多州都有适于矿工培训的社区学院,比如阿拉巴马州的比维尔州立社区学院(Bevill  State Community  College)。比维尔州立社区学院在过去10年中每年平均培训6500名矿工,尤其注重为没有能力进行培训而又非常需要培训的小型独立经营的矿山提供培训服务。[38]

  在每次矿工完成MSHA承认的培训时,经营者必须给学员颁发一张经劳工部部长批准的证书,以证明该矿工已接受了经过批准的健康和安全培训,并通过培训中的每一个培训项目。还要在MSHA登记,证明该矿工已接受了该项培训。在培训完成时,应发给矿工一张培训证书的复制件。培训证书的复制件应在矿山现场保存2年,或者保存到终止雇佣之后60天。若经营者发放虚假培训证书,要受到惩罚。矿山安全与健康局下属的资格与证明部门,负责保存获得资格和证明的矿工的记录和文件,以及经矿山安全与健康局批准的教师的记录和文件。

  《1977年联邦矿山安全与健康法》第104条(g)款规定,如果发现在煤矿或其他矿山工作的矿工未按要求得到安全培训,则劳工部副部长或授权代表必须签发命令,要求该矿工马上从该煤矿撤出并禁止进入该矿,直到劳工部副部长的授权代表认为该矿工已受到法律规定的培训为止。

  六、行政裁决

  矿山安全与健康审查委员会(the Federal Mine Safety and Health Review  Commission,FMSHRC)是根据《1977年联邦矿山安全与健康法》113条(a)款的要求专门成立的。该法的规定确立了一种分散执法(split  enforcement)的模式,即由MSHA负责规则制定和执法职能,而由FMSHRC负责准司法性质的裁决(adjudication)职能。

  FMSHRC由5名委员组成,由总统直接任命,拥有行政法法官和工作人员共73人。该委员会是一个独立裁决机构,不隶属劳工部和MSHA,美国联邦政府劳工部长,通过其部内设的MSHA,在联邦矿山安全与健康审查委员会的案件审查程序中代表联邦政府的利益。

  矿山安全与健康审查委员会受理对矿山经营作出的处罚案件,裁决是否存在违法行为以及罚款是否合适。此外,它还受理矿工所提出的有关对矿山检查相关的歧视行为指控以及矿山被关系之后提出的赔偿请求。

  矿山安全与健康审查委员会的行政法法官负责对案件作出初步裁决,如果对裁决不服,可以提出上诉由五位委员作出最终裁决。委员也可以自己裁量决定对初步裁决进行审查。相对人如果对矿山安全与健康审查委员会的裁决不服,还可向美国联邦上诉法院提起上诉。[39]

  总的来说,这种分散执法的模式之下,提高了行政裁决的中立性,能够更好地保障相对人的权利。当然,也有人认为,由于FMSHRC具有的独立地位,导致其在裁决案件时拥有较大的裁量权,可以推翻MSHA对罚款金额的决定,导致后者如果不能取得FMSHRC的默许就无法在其裁量权范围内对煤矿企业处以更高的罚款金额。[40]

  七、对中国的借鉴与启示

  正如本文前言所指出的,提高煤矿生产安全状态的途径是多元的。澳大利亚国立大学法学院John  Braithwaite教授也指出,除了“机械化”和其他技术进步的原因之外,提高立法质量,改进执法水平,加强培训和发挥工会的作用都在发挥着重要作用。[41]

  综合本文对美国煤矿安全监管的考察,笔者认为,以下几点是值得中国学习和借鉴的:

  一是加强监管机构和人员的独立性。美国矿山安全健康局实行垂直领导和管理,办事处直接向地区局负责,地区局则直接向国家局负责,对矿山安全问题独立办案,不受任何政府机关和部门的干扰。这些制度安排都有效地确保了机构的独立监管。

  2000 年,中国成立了国家煤矿安全监察局,负责全国的煤矿安全。2003 年,国家煤矿安全生产监督管理局成为国务院的直属机构。2005  年国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督管理总局,同时专设由总局管理的国家煤矿安全监察局。就这些改革而言,监管机构的独立性相比过去已经有所加强。

  但是,具体到监管人员层面,早在2005年8月,中纪委、监察部会同国资委、安监总局联合发出了《关于清理纠正国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿问题的通知》,但是“官商勾结”、“官煤入股”的现象仍然禁而未绝。而美国的制度安排则非常注重避免因为监管人员存在利益冲突而导致“监管俘获”(regulatory  capture)的问题,一是在法律上规定各地的联邦安全监察员每两年必须轮换对调;二是任何煤矿发生3人以上死亡事故,当地的安全监察员不得参与事故调查,而需由联邦办公室从外地调派安全监察员进行事故调查。这些规定都有助于提高执法程序的客观性和公正性。

  二是加强监管能力建设。我国目前仅有2800名煤矿安全监察人员承担全国25000多处矿井的监察任务,而且我国规定必须有至少两个人才能履行执法任务。所以,我国煤矿安全现场监察矿次少,覆盖率低,监察工作不深入、不细致(无条件保证)。[42]总体而言,我国的煤矿安全监管存在重事前审批,轻事后检查,重书面检查,轻现场监察的问题。[43]而在美国,煤矿安全监察队伍人员更为充足,而且建立了完善的煤矿监察员培训制度,提高了监管人员的素质,这就有利于通过行政检查的手段发现企业违法,防范事故于未然。

  三是强化责任追究,提高违法成本。为了提高煤矿企业遵守矿山安全立法的程度,美国煤矿安全立法在最近的几次修订中都提高了行政责任和刑事责任的严厉程度,例如提高了行政罚款和刑事罚金的幅度,强化了煤矿监察员和调查人员决定关闭煤矿的权力。这些都有助于提高企业违法成本,消除企业的侥幸心理。尽管美国公众和学者中仍然存在继续强化责任条款的呼声,但是这并不代表横向上看,美国煤矿安全立法中的责任条款不如中国严厉。以2007年施行的《生产安全事故报告和调查处理条例》为例,事发单位对特别重大事故发生负有责任的,处200万元以上500万元以下的罚款。[44]由此可见,即使是发生了特别重大事故,企业需要承担的罚款也不超过500万,而对有关责任人员规定的罚款数额就更是不足以形成威慑。

  四是完善行政复议的司法化程序保障。美国的行政执法中还存在着一项有特色的制度安排,即行政执法的责任追究与行政复议的权力分别由两家行政机构行使,这就是所谓的分散执法体制。被监管对象涉嫌违反矿山安全立法而遭遇处罚之后,可以向独立的矿山安全和健康审查委员会提出复议申请。而后者则是由行政法法官(administrative  law  judge)采用准司法化的程序受理复议案件。而在中国,行政复议案件承办机构和人员尚未实现专业化,一般都是由政府法制机构的人员兼任。另外,也由于行政复议法规定的缺陷,实践中复议案件的结果绝大多数都是以维持原具体行政行为结案,从而削弱了行政复议的纠错和救济功能。[45]

  当然,美国的经验也告诉大家,行政程序的司法化程序如果过高,也会出现行政法法官大量推翻行政执法人员的决定,降低了行政执法程序的效率。

  五是完善安全培训制度。我国煤矿职工学问素质相对较低。据原国家煤炭局2000年的一份调研文章披露,在国有重点煤矿中,高中以上学问程度占46%,初中占52%,文盲占2%。而在乡镇煤矿,文盲半文盲占半数以上,工程技术人员奇缺,与今后发展机械化和提高安全管理水平很不适应。这也是我国乡镇煤矿事故多发的重要因素之一。[46]相比之下,由于美国在煤矿安全生产监管中注重员工强制培训制度。美国目前矿工平均年龄为39岁,平均工龄11年。77%的矿工受过中等和中等以上教育。煤矿管理和技术人员均为大学本科毕业,具有丰富的实践经验。由于均受过岗前培训和再深造,煤矿工人均具有较高的技术水平,他们很多人都是能操作各种设备的多面手,在有人缺勤时均能替补而不会影响生产,也便于同心协力搞好安全生产。每个工人都按工程责任制和操作规程尽职尽责的工作,很少有违规现象。

  当然,企业是否设立工会以提高劳工保障程度和建立注重安全的企业学问,矿工或者其家属通过侵权诉讼维权的情况,这些因素尽管不在文章所分析的政府监管制度范畴之内,但也是属于影响煤矿安全状况的法制环境。因此,中国在加强煤矿安全的政府监管制度建设同时,也不能忽视这些相关制度的完善。

  [1]  《BP世界澳门银河在线75060.com统计年鉴2012》(2012年6月),http://www.bp.com/liveassets/bp_internet/china/bpchina_chinese/STAGING/local_assets/downloads_pdfs/Chinese_BP_StatsReview2012.pdf。

  [2] 《中国煤矿仍属全球最危险之列》,《华尔街日报(中文版》2012年9月4日。

  [3] US Department of Labor, Mine Safety and Health Administration, Coal  Fatal Alert Bulletins and Investigation Reports,  http://www.msha.gov/fatals/fabc.htm。.

  [4] 《中国煤矿仍属全球最危险之列》,《华尔街日报(中文版》2012年9月4日。

  [5] 有关中美煤矿安全状况的对比,还可参考李艳梅、张雷:《中美煤矿安全比较与借鉴》,《中国安全科学学报》2005年第11期。

  [6] 例如,《国务院办公厅转发发展改革委关于加快推进煤矿企业兼并重组若干意见的通知》(国办发〔2010〕46号)。

  [7] 《资讯办先容近年来全国安全生产工作情况》,http://www.gov.cn/wszb/zhibo531/。

  [8] Alison D. Morantz, Mining Mining Data: Bringing Empirical Analysis to  Bear on the Regulation of Safety and Health in U.S. Mining, 111 W. Va. L. Rev.  45-47 (2008).

  [9] MICHAEL J. BRNICH, JR. & KATHLEEN M. KOWALSKI-TRAFKOFKER,  UNDERGROUND COAL MINE DISASTERS 1900–2010: EVENTS, RESPONSES, AND A LOOK TO THE  FUTURE 2, available at http://www.cdc.gov/NIOSH/mining/pubs/pdfs/ucmdn.pdf.

  [10] The Bureau of Mines Organic Act, Pub. L. No. 61-179, 36 Stat. 369  (1910).

  [11] MICHAEL J. BRNICH, JR. & KATHLEEN M. KOWALSKI-TRAFKOFKER,  UNDERGROUND COAL MINE DISASTERS 1900–2010: EVENTS, RESPONSES, AND A LOOK TO THE  FUTURE 65.

  [12] Anne Marie Lofaso, What We Owe Our Coal Miners, 5 Harv. L. & Pol’y  Rev. 97 (2011).

  [13] Mine Safety and Health Administration, U.S. Dep’t of Labor, History of  Mine Safety and Health Legislation,  http://www.msha.gov/MSHAINFO/MSHAINF2.HTM.

  [14] 33 USC. Sections 801 et. seq.

  [15] 该法律全文,可以参见http://www.msha.gov/regs/act/acttc.htm。

  [16] 33 USC. x 801[g]

  [17] 30 U.S.C. § 813 (2006).

  [18] Mark Guarino, West Virginia disaster: Will Congress take on coal  mining companies? The Christian Science Monitor, April 7, 2010.

  [19] United States Department of Labor, Mine Safety and Health  Administration’s StatutoryFunctions, http://www.msha.gov/INFO/INF1.HTM.

  [20] 这些派出办公室的具体位置,可以查询http://www.msha.gov/DISTRICT/COALHOME.HTM。

  [21] http://www.msha.gov/PROGRAMS/COAL.HTM.

  [22] Coal Mine Safety and Health,  http://www.msha.gov/PROGRAMS/COAL.HTM.

  [23] 有关美国法上的行政罚款制度之先容,可以参见苏苗罕:《美国联邦政府监管中的行政罚款制度研究》,《环球法律评论》2012年第3期。

  [24]  根据MSHA的说明,公然违法是指故意或者多次不采取合理措施消除已经明确的违反健康或者安全标准的行为,并且很大程度上或者相当程度上,或者可以被合理预期造成人员死亡或者重大伤害的行为。30  C.F.R. § 100.5 (e) (2010).

  [25] Ken Ward Jr., Flagrant Violations: Is MSHA Using All of Its Tools?,  Coal Tattoo, Charleston Gazette (Mar. 31, 2011),  http://blogs.wvgazette.com/coaltattoo/2011/03/31/flagrant-violations-is-msha-using-all-of-its-tools/.

  [26] US Labor Department's MSHA cites corporate culture as root cause of  Upper Big Branch Mine-South disaster,  http://www.msha.gov/Media/PRESS/2011/NR111206.asp

  [27] "Fatal Underground Mine Explosion, April 5, 2010". Performance Coal  Company Upper Big Branch Mine-South Massey Energy Company Mine ID: 46-08436:.  Mine Safety and Health Administration. December 6, 2011.  http://www.msha.gov/PerformanceCoal/PerformanceCoal.asp.

  [28] Black Lung, United Mine Workers of America,  http://www.umwa.org/?q=content/black-lung.

  [29] 30 U.S.C. 817 (a) (2006).

  [30] See Jim Fink, Massey Energy: A Dirty Coal Company, Investing Daily  (Apr. 7, 2010),  http://www.investingdaily.com/10902/massey-energy-a-dirty-coal-company.

  [31] 有学者对美国煤炭企业中成立工会和矿难事故关系进行了分析,发现成立工会的煤炭企业发生事故的概率要明显低于未成立工会的企业。See Anne  Marie Lofaso, What We Owe Our Coal Miners, 5 Harv. L. & Pol’y Rev. 106-113  (2011).

  [32] 30 U.S.C. § 820(a), (d) (2006).

  [33] 30 U.S.C. § 818 (2006).

  [34]  http://www.wsaz.com/home/headlines/UBB_Mine_Boss_Charged_With_Fraud__139969353.html。

  [35] "Alpha Natural Resources Inc. and Department of Justice Reach $209  Million Agreement Related to Upper Big Branch Mine Explosion" (Press release).  US Dept. of Justice. December 6, 2011,  http://www.justice.gov/opa/pr/2011/December/11-ag-1577.html.

  [36] U.S. Department of Labor Mine Safety and Health Administration  National Mine Health and Safety Academy, Courses for MSHA and the Mining  Industry (FY 2012), http://www.msha.gov/training/cat.htm.

  [37] 30 CFR parts 46, 48, 49, 56, 75 and 77.

  [38] State Program Summary,  http://www.bscc.edu/mining/state-mining-program.php.

  [39] ABOUT FMSHRC, http://www.fmshrc.gov/fmshrc.html.

  [40] Cynthia wildfire, Mine Safety: Penalty Structure and Enforcement  Mechanisms of the Mine Act in the Wake of the Upper Big Branch Explosion, 64  Admin. L. Rev.451 (2012).

  [41] John Braithwaite, To Punish or Persuade: Enforcement of Coal Mine  Safety (State University of New York Press, 1985), pp.4-13.

  [42]  国家安监总局国际交流合作中心:《改善我国煤矿安全监察工作的十条建议:我国煤矿安全监察员赴美培训和技术考察》,http://www.chinasafety.gov.cn/2006-02/14/content_154020.htm。

  [43] 参见吴晓煜:《关于煤矿安全监察执法工作的现状与建议》,《经济要参》2002年第9期。

  [44] 《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院令第493号)第37条。

  [45] 参见周汉华:《行政复议制度司法化改革及其作用》,《国家行政学院学报》2005年第2期。

  [46] 严天科、张 烁、李德波:《我国煤炭行业结构现状及与主要产煤国家的差距》,《中国煤炭》2000年第4期。

2017年05月07日

王凌文:创新矿业权的立法配置机制,破解煤层气、煤炭开发利用相互掣肘的实践困局(2012年年会论文)

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