内容提要:电网企业履行全额保障性收购义务需要具备一定的条件,《可再生澳门银河在线75060.com法》的原则性规定无法解决实践中产生的诸多问题。政府规划和可再生澳门银河在线75060.com电量收购的协调、电网规划和可再生澳门银河在线75060.com发电项目建设的协调,可再生澳门银河在线75060.com发电接入电网费用的分担,可再生澳门银河在线75060.com发电优先调度等问题的探讨和结论,将有助于可再生澳门银河在线75060.com全额保障性收购制度的完善。

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  可再生澳门银河在线75060.com发电和常规澳门银河在线75060.com发电在目前阶段相比较而言,存在着发电成本比较高,发电稳定性差、技术控制难度大,给电网稳定运行带来较大风险等问题,因此在与常规澳门银河在线75060.com发电竞争中处于不利地位,但是大力促进可再生澳门银河在线75060.com发展的战略意义,决定了国家必须对其发展采取特殊的保障制度。可再生澳门银河在线75060.com发电全额保障性收购制度正是基于此目的而设置的。从电网企业的角度来看,该项制度为其设置全额保障性收购义务,即符合法律规定条件的可再生澳门银河在线75060.com发电,电网企业必须保障给予全额收购,否则将承担相应的法律责任。

  要求电网企业承担收购可再生澳门银河在线75060.com发电义务是我国发展培育和发展可再生澳门银河在线75060.com市场和产业的重要政策。2005年2月颁布的《可再生澳门银河在线75060.com法》第14条明确规定了电网企业的全额收购义务,即“电网企业应当与依法取得行政许可或者报送备案的可再生澳门银河在线75060.com发电企业签订并网协议,全额收购其电网覆盖范围内可再生澳门银河在线75060.com并网发电项目的上网电量,并为可再生澳门银河在线75060.com发电提供上网服务。”并对违反这一义务所要承担的法律责任进行了规定:“电网企业未全额收购可再生澳门银河在线75060.com电量,造成可再生澳门银河在线75060.com发电企业经济损失的,应当承担赔偿责任,并由国家电力监管机构责令限期改正;拒不改正的,处以可再生澳门银河在线75060.com发电企业经济损失额一倍以下的罚款。”由于《可再生澳门银河在线75060.com法》本质上是一部政策促进法,主要是沿着政府鼓励、扶持、引导可再生澳门银河在线75060.com开发应用的途径来实现可再生澳门银河在线75060.com持续供应,从而最终保障经济社会可持续发展的政策目标,因此只是一部框架性的法律,其立法目标的实现需要相应的配套和实施细则。国家电力监管委员会于2007年7月颁布了《电网企业全额收购可再生澳门银河在线75060.com电力监管办法》(以下简称《监管办法》),在该办法中明确提出了国家电力监督委员会及其派出机构要对电网企业全额收购其电网覆盖范围内可再生澳门银河在线75060.com并网发电项目上网电量的情况实施监管,做好电网建设可再生澳门银河在线75060.com发电项目接入工程、可再生澳门银河在线75060.com发电机组与电网并网、电网企业为可再生澳门银河在线75060.com发电及时提供上网服务、电力调度机构优先调度可再生澳门银河在线75060.com发电、可再生澳门银河在线75060.com并网发电安全运行、电网企业全额收购可再生澳门银河在线75060.com发电上网电量、可再生澳门银河在线75060.com发电电费结算、电力企业记载和保存可再生澳门银河在线75060.com发电有关资料等相关监管工作,并明确了相关义务方的法律责任。《可再生澳门银河在线75060.com法》于2009年8月进行了修订,对全额保障性收购制度进行了完善,强化了电网企业收购可再生澳门银河在线75060.com的义务和责任。

  全额保障性收购制度是以政府为主导的促进可再生澳门银河在线75060.com发电应用的强制性制度,这一制度的强制性体现为强制收购与强制上网的结合,强制要求电网企业全额收购可再生澳门银河在线75060.com发电,强制电网企业担负为可再生澳门银河在线75060.com发电上网服务的义务。但是,电网企业履行全额收购义务需要具备许多前提条件。电网企业在履行法定的全额保障性收购义务中存在着如下问题需要解决。

  一、政府规划和电网企业收购可再生澳门银河在线75060.com电量的关系

  《可再生澳门银河在线75060.com法》第14条第2款规定,政府按照可再生澳门银河在线75060.com开发利用规划,确定在规划期内应当达到的可再生澳门银河在线75060.com发电量占全部发电量的比重,制定电网企业优先调度和全额收购可再生澳门银河在线75060.com发电的具体办法。按照十二五规划,我国可再生澳门银河在线75060.com发电量占全部发电比重为20%以上。[1] 强制性规定可再生澳门银河在线75060.com发电或消费比重已经成为许多国家澳门银河在线75060.com政策或立法的选择。2011年7月修改的德国《可再生澳门银河在线75060.com法》,要求达到2020年35%,2030年50%,2040年65%和2050年80%的可再生澳门银河在线75060.com发电目标。2012年3月丹麦最新的澳门银河在线75060.com规划目标提出,2020年丹麦澳门银河在线75060.com供应的35%来自可再生澳门银河在线75060.com,2050年澳门银河在线75060.com供应100%来自可再生澳门银河在线75060.com。2009年英国发布的《可再生澳门银河在线75060.com指令》,提出到2020年可再生澳门银河在线75060.com要占到英国澳门银河在线75060.com消费总量的15%的目标。[2]由此可见,不断提高可再生澳门银河在线75060.com消费比重已经成为各国经济社会可持续发展的趋势,这也是我国澳门银河在线75060.com立法和政策的目标。这一目标的实现,具体到电网企业来说,是依靠其履行相关义务才能完成的。首先,电网企业收购可再生澳门银河在线75060.com电力的数量,是由政府根据规划来决定的,因此它不是固定的数额,在不同的规划期内是不断变化的,因此,政府的规划是否设置合理就决定了政府和电网企业关系能否顺畅运行,具体来说,这里产生的问题是政府的规划和电网企业实际收购能力是否匹配的问题。其次,我国电网目前还没有形成全国统一电网,从法律归属上来看,国家电网和南方电网以及地方独立电网并存;而在国家电网内部,几大区域电网没有形成互联互通的统一电网。而在不同的电网覆盖区域,可再生澳门银河在线75060.com发电能力存在着巨大差异,因此,政府如何分配电网的可再生澳门银河在线75060.com电力的收购量是关键问题。第三,电力生产和消费的空间差异,使得电力输送通道成为电力消纳的障碍。以风电为例,目前,风电消纳原则上局限在省内,但是一些省区消纳空间明显不足,甚至在区域电网内,也不能完全消纳。此种情况,在东北电网、华北(蒙西)电网尤为突出。东北电网本身负荷水平、用电量不高,火电装机富余,风电装机大规模快速增长,本地消纳空间又不足,风电亟需外送消纳。但是三北地区由于网架结构原因,输送通道不同程度存在输送能力不足问题。其中,吉林电网,2011 年松白电网送出阻塞较为严重,省网北部最大输送能力300万千瓦,南部最大输送能力350 万千瓦,2011 年因电网输送能力不足造成的受限电量达2.06 亿千瓦时,占全省风电限电量的38.3%。[3]

  二、电网建设规划和可再生澳门银河在线75060.com全额收购的关系

  《可再生澳门银河在线75060.com法》第14条第4款规定:应当加强电网建设,扩大可再生澳门银河在线75060.com电力配置范围,提高吸纳可再生澳门银河在线75060.com电力的能力,为可再生澳门银河在线75060.com发电提供上网服务。事实上电网企业提供可再生澳门银河在线75060.com电力上网服务义务是可再生澳门银河在线75060.com电力收购义务得以完成的前提条件。现实中可再生澳门银河在线75060.com配套电网的建设滞后于发电项目的建设,成为制约可再生澳门银河在线75060.com电力上网的瓶颈,即电网建设的滞后性是全额保障性收购得以实现的主要障碍。为此,《可再生澳门银河在线75060.com发电有关管理规定》第11条规定:电网企业应当根据规划要求,积极开展电网设计和研究论证工作,根据可再生澳门银河在线75060.com发电项目建设进度和需要,进行电网建设与改造,确保可再生澳门银河在线75060.com发电全额上网。《监管办法》第5条规定:省级以上电网企业应当制订可再生澳门银河在线75060.com发电配套电网设施建设规划,经省级人民政府和国务院有关部门批准后,报电力监管机构备案。但在实践中,电网建设和发电项目建设存在着不协调。以风电为例,河北地区由于风电建设投资方和地方政府对风电发展比较积极,目前已投产、核准和取得路条文件的风电装机容量已达到1490 万千瓦,远远超过原《河北省风电发展规划》中2015 年达到1013 万千瓦装机容量的目标,从而造成原有输电规划将远远不能满足目前风电发展需求。[4]电网企业按照规划进行电网建设,自然对于发电企业超速建设的可再生澳门银河在线75060.com发电项目的电量无法收购,造成资源的浪费不是电网企业的责任。

  三、电网企业与可再生澳门银河在线75060.com发电企业并网的问题

  《可再生澳门银河在线75060.com法》第14条第3款规定电网企业承担全额保障性收购法定义务。首先电网企业应当与可再生澳门银河在线75060.com发电企业签订并网协议。在我国,能与电网企业签订并网协议的可再生澳门银河在线75060.com发电企业是有资格限制的,这些企业必须是按照可再生澳门银河在线75060.com开发利用规划建设,并依法取得行政许可或者报送备案的可再生澳门银河在线75060.com发电企业。法律进行限制的目的是因为可再生澳门银河在线75060.com发电项目需要与之相配套的电网建设等保障条件,而配套电网的建设、可再生澳门银河在线75060.com发电项目的建设需要服从于国家统一规划。

  其次,全额收购可再生澳门银河在线75060.com并网发电项目的上网电量。法律针对这一义务也进行了限制:一是要求在电网覆盖范围内。但“在电网覆盖范围内”的表述不够严谨,未来有可能引起纠纷。随着电网技术的发展和不同投资主体电网建设的进行,在同一地区会出现两个以上电网覆盖的情形,对此,可借鉴德国的《可再生澳门银河在线75060.com优先法》第3条规定,“技术上便于其电网接纳且离电站所在地最近的电网运营商负有此项义务。”二是电网接入问题。由谁负责电网接入实则是能否顺利实施并网的关键问题。《可再生澳门银河在线75060.com发电有关管理规定》第12条规定:可再生澳门银河在线75060.com并网发电项目的接入系统,由电网企业建设和管理。对直接接入输电网的水力发电、风力发电、生物质发电等大中型可再生澳门银河在线75060.com发电项目,其接入系统由电网企业投资,产权分界点为电站(场)升压站外第一杆(架)。对直接接入配电网的太阳能发电、沼气发电等小型可再生澳门银河在线75060.com发电项目,其接入系统原则上由电网企业投资建设。发电企业(个人)经与电网企业协商,也可以投资建设。由此可见,在我国可再生澳门银河在线75060.com接入电网系统原则上是由电网企业建设和管理的。这样造成实践中,在发电项目接入电网方面,存在部分地区发电项目规划建设与接网工程规划建设不协调、发电工程与配套电网工程核准及建设周期不匹配等问题。这也是影响可再生澳门银河在线75060.com全额收购的重要问题。以风电为例,2011年年底,中国的风电累计装机容量达到6200万千瓦,与并网装机的4505万千瓦相比,仍有1/3多已经完成吊装的风机未能并网发电。又如,2011年我国光伏装机为300万千瓦,而国内光伏并网装机容量为214万千瓦。这意味着,全国光伏装机中约有29%光伏系统尚未并网。[5]由电网企业投资接入系统,实际上将能否接入的决定权交由电网企业控制,从而将可再生澳门银河在线75060.com发电企业最终能否实现并网的地位进一步弱化。如果接入系统的产权属于发电企业,那么发电企业具有连接的主动权,在签订并网协议中的地位将有所提高。由谁负责电网接入,实际上同由谁承担电网接入费用问题直接相关。《可再生澳门银河在线75060.com法》第21条规定,电网企业为收购可再生澳门银河在线75060.com电量而支付的合理的接网费用以及其他合理的相关费用,可以计入电网企业的输电成本。对此规定,有学者说明为:“可再生澳门银河在线75060.com发电项目通常受资源地理分布和资源密度低的直接影响,一般规模较小,位置偏远,距离主网较远,电网接入系统工程的建设和运营费用相对较高,由可再生澳门银河在线75060.com发电投资者承担相关接网费用,将制约可再生澳门银河在线75060.com发电的发展进程。”[6]从竞争的角度来看,这一规定缺乏合理的根据。电网企业在输配电领域的垄断地位,使得发电企业在与其交易的时候已经处于不对等的地位,如果再由其决定是否接入以及承担接入费用,实则是进一步加强其垄断地位。关于接入费用,如果由发电企业承担,众多的发电企业在竞争过程中会使这一费用回归到合理的市场价格,而且产权归属发电企业将使其在与电网交易中的地位有所提升。德国的经验很值得我国借鉴。按照德国《可再生澳门银河在线75060.com优先法》规定,电网接入系统费用由电站承担,但连接工作可以委托电网或第三人来完成。三是要求符合并网技术标准的可再生澳门银河在线75060.com并网发电项目的上网电量。可再生澳门银河在线75060.com电力的并网技术标准是国家强制性标准,为了保障电网运行安全,电网收购的必须是符合并网技术标准的可再生澳门银河在线75060.com并网发电项目的上网电量。以风电为例,虽然风电并网的速度不断加快,但是并网困难问题依然存在。并且由于电网企业对风电装备技术条件要求提升,风电并网开始从物理“并网难”,向技术“并网难”转化。同时“弃风”成为风电发展的新难题,2011年风电“弃风”超过100亿kWh。[7]

  四、优先调度和电网企业全额收购的关系

  《可再生澳门银河在线75060.com法》第14条第2款规定,授权政府制定电网企业优先调度和全额收购可再生澳门银河在线75060.com发电的具体办法。其中政府制定优先调度可再生澳门银河在线75060.com行政法规的权力在《可再生澳门银河在线75060.com法》中首次明确。事实上,电监会2007年7月发布的《电网企业全额收购可再生澳门银河在线75060.com电力监管办法》第8条规定,电力监管机构对电力调度机构优先调度可再生澳门银河在线75060.com发电的情况实施监管。这一规定从保证可再生澳门银河在线75060.com发电全额上网的目的出发,要求电力调度机构承担优先调度可再生澳门银河在线75060.com发电义务。随后,2007年8月国家发改委等单位联合颁布的《节能发电调度办法(试行)》中规定,在保障电力可靠供应的前提下,按照节能、经济的原则,优先调度可再生发电资源,即风能、太阳能、海洋能、水能、生物质能、地热能等可再生澳门银河在线75060.com发电优先调度上网,按机组能耗和污染物排放水平由低到高排序,依次调用化石类发电资源,最大限度地减少澳门银河在线75060.com、资源消耗和污染物排放。但是值得注意的是,从立法的层面上来看,可再生澳门银河在线75060.com发电优先调度上网首先是通过《监管办法》予以确定的,但《监管办法》的法律依据是2005年的《可再生澳门银河在线75060.com法》和《电力监管条例》,但2005年的《可再生澳门银河在线75060.com法》没有涉及到电网企业优先调度可再生澳门银河在线75060.com发电义务,所以,在《监管办法》第20条中,将电网企业、调度机构没有优先调度可再生澳门银河在线75060.com发电,仅是作为电网企业违反全额收购义务的一种情形来对待的,并要求其承担相应的法律责任。显然,该办法没有将优先调度视为电网企业的一项单独义务,而是将其视为全额保障性收购制度中电网企业应承担的一种当然义务。

  2009年修订的《可再生澳门银河在线75060.com法》将可再生澳门银河在线75060.com发电优先调度和全额保障性收购作为两种并列的制度加以规定,至少从立法的形式上来看是这样的。电网企业优先调度可再生澳门银河在线75060.com电力是从可再生澳门银河在线75060.com电力和其他来源电力的上网顺序来界定的,全额保障性收购义务是从电网收购可再生澳门银河在线75060.com电力数量的角度来界定的,因此造成两者之间存在着一定的交叉。尽管修订的《可再生澳门银河在线75060.com法》在第14条提到了优先调度,但是立法的意图授予政府制定相关法规的权力,而不是作为电网企业的一项义务加以规定的。其后第29条规定了电网企业违反全额保障性收购义务的法律责任,一是民事赔偿责任,即电网企业未按照规定完成收购可再生澳门银河在线75060.com电量,造成可再生澳门银河在线75060.com发电企业经济损失的,电网企业应当承担赔偿责任;二是行政责任,即电网企业未按照规定完成收购可再生澳门银河在线75060.com电量由电力监管机构责令限期改正;拒不改正的,电力监管机构可以处以可再生澳门银河在线75060.com发电企业经济损失额一倍以下的罚款。即没有明确电网企业违反优先调度义务应承担的相应法律责任。由此可见,电网企业的优先调度职责实质上完全可以作为电网企业实施全额保障性收购义务的一种条件而出现的。通过上述分析,《可再生澳门银河在线75060.com法》等相关法律规范对这一问题定位不清,因此建议在第14条中将“政府制定优先调度可再生澳门银河在线75060.com行政法规的权力”的表述删除,可借鉴德国《可再生澳门银河在线75060.com优先法》规定,采用优先全额收购的表述。

  电网企业承担可再生澳门银河在线75060.com发电全额保障性收购义务,需要相关政策和规则的配合。在政府规划可再生澳门银河在线75060.com发电比重以及电网建设规划等方面,仅依靠可再生澳门银河在线75060.com法等相关法律法规是无法实现目标的,必须通过相关澳门银河在线75060.com政策的制定,使得电网企业具备安全可行地履行这一义务的条件;在可再生澳门银河在线75060.com发电接入电网和并网、优先调度等方面,可以通过完善可再生澳门银河在线75060.com立法,促使电网企业合理地履行这一义务。

  [1] “十二五”时期,可再生澳门银河在线75060.com新增发电装机1.6亿千瓦,其中常规水电6100万千瓦,风电7000万千瓦,太阳能发电2000万千瓦,生物质发电750万千瓦,到2015年可再生澳门银河在线75060.com发电量争取达到总发电量的20%以上。引自《可再生澳门银河在线75060.com发展“十二五”规划》,资料来源:http://news.bjx.com.cn/html/20120810/379617-3.shtml。

  [2] 李俊峰等编著:《2012中国风电发展报告》,中国环境科学出版社2012年版,第14-21页。

  [3] 电监会监管公告2012年第10号《重点区域风电消纳监管报告》,资料来源:http://www.serc.gov.cn/jggg/201208/P020120817333049328326.pdf。

  [4] 电监会监管公告2012年第10号《重点区域风电消纳监管报告》,资料来源:http://www.serc.gov.cn/jggg/201208/P020120817333049328326.pdf。

  [5] 付常银:《风能和太阳能发电上网阻力仍存在》,载《中国经济时报》2012年4月16日第A09版。

  [6] 黄建初:《中华人民共和国可再生澳门银河在线75060.com法释义》,法律出版社2010年版,第73页。

  [7] 李俊峰等编著:《2012中国风电发展报告》,中国环境科学出版社2012年版,第69页。

2017年05月07日

杜凤君:特大中心城市电力应急响应管理法律问题研究(2012年年会论文)

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