内容提要:作为发展中国家,面临经济增长和环境保护的双重压力,大力发展可再生澳门银河在线75060.com是我国澳门银河在线75060.com可持续发展的必然选择。随着我国可再生澳门银河在线75060.com不断发展,法律问题日益增多。本文通过分析我国可再生澳门银河在线75060.com法立法现状展现我国新澳门银河在线75060.com制度的不足,在借鉴德、美等国的经验的同时,也针对我国的实际情况提出了几点建议来构建完善我国可再生澳门银河在线75060.com法律制度,从而使可再生澳门银河在线75060.com在良好的法律环境中更加健康的发展。

  关键词:可再生澳门银河在线75060.com立法 缺陷 经验 法律制度

  一、我国可再生澳门银河在线75060.com立法的现状

  我国对可再生澳门银河在线75060.com开发利用的规制是从由政策调控到立法调整并不断完善的过程。我国对可再生澳门银河在线75060.com的开发利用起源于农村地区,重点发展农村生物质能利用和小水电,虽然也有一些有关小水电等的政策规定,但十分少见。在澳门银河在线75060.com资源紧张和因燃烧传统化石澳门银河在线75060.com导致的诸多环境问题等因素的综合作用下,各国在20世纪90年代以后普遍重视对可再生澳门银河在线75060.com的开发利用。而法律与政策作为国家和政府对经济与社会生活进行调整的工具,在可再生澳门银河在线75060.com的开发利用活动中也发挥着举足轻重的作用。我国于2005年2月颁布了《可再生澳门银河在线75060.com法》,2005年2月28日,我国人大常委会审议通过了《中华人民共和国可再生澳门银河在线75060.com法》,于2006年1月1日正式实施。2009 年12 月26 日,十一届全国人大常委会第十二次会议表决通过了《中华人民共和国可再生澳门银河在线75060.com法修正案》,修正案自2010 年4 月1 日起施行。澳门银河在线75060.com法律的出台使可再生澳门银河在线75060.com的开发利用逐渐步入了法治的轨道,为大力开发可再生澳门银河在线75060.com提供了有效地手段与法律依据。

  然而,由于《可再生澳门银河在线75060.com法》出台速度快、产业支撑度高、社会影响大等特点,许多制度与政策措施需要国务院各部门进行充分协调才能落实,再加上全国各地可再生澳门银河在线75060.com资源和产业发展不平衡等诸多因素的制约,《可再生澳门银河在线75060.com法》难以对可再生澳门银河在线75060.com开发利用中的具体细节问题进行规定,最终决定了《可再生澳门银河在线75060.com法》只能是一个框架性立法,其有效实施还有赖于国务院及其有关部门适时出台配套的法规、规章、技术规范和相应的发展规划。[1]因此,在《可再生澳门银河在线75060.com法》开始实施后,国家有关部门根据《可再生澳门银河在线75060.com法》的要求[2],制定了相关配套政策。国务院及其有关部门的规章政策:国家发改委的《可再生澳门银河在线75060.com产业发展引导目录》、《可再生澳门银河在线75060.com发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生澳门银河在线75060.com发电有关管理规定》、《可再生澳门银河在线75060.com电价附加收入调配暂行办法》、《可再生澳门银河在线75060.com中长期发展规划》;同期财政部也相应的颁布了《可再生澳门银河在线75060.com发展专项资金管理暂行办法》、《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》、《秸秆澳门银河在线75060.com化利用补助资金管理暂行办法》等等。一些地方人大和政府依据《可再生澳门银河在线75060.com法》的规定,根据地方具体实际情况也制定了相应的地方性法规、规章或者引导性文件,如《山东省农村可再生澳门银河在线75060.com条例》、《甘肃省农村澳门银河在线75060.com建设管理条例》、《湖南省农村可再生澳门银河在线75060.com条例》、《黑龙江省农村可再生澳门银河在线75060.com开发利用条例》等。

  二、我国可再生澳门银河在线75060.com立法的缺陷与不足

  (一)《可再生澳门银河在线75060.com法》内容概括性强,缺乏可操作性。

  《可再生澳门银河在线75060.com法》作为调整我国可再生澳门银河在线75060.com开发利用的基本法,在我国可再生澳门银河在线75060.com法律体系中处于核心地位。该法实施至今六年多的时间里,其规定的基本原则和制度有力地保障了我国可再生澳门银河在线75060.com的发展,但是总体来说,它本身内容非常概括,这种规定的优点是具有较大的灵活性,赋予政府部门很大的执法空间,但缺点是过多地依赖配套法规,如果配套规定不能按时出台或者根本不能出台,那么《可再生澳门银河在线75060.com法》的概括性规定就形同虚设。

  (二)有待其他立法的配合与协调

  《可再生澳门银河在线75060.com法》及其配套的相关法规、规章或政策外,还有许多其他领域的立法也涉及可再生澳门银河在线75060.com的开发利用,如:《物权法》、《土地法》、《农业法》、《电力法》等等。目前这些立法如何与《可再生澳门银河在线75060.com法》协调与配合也是影响可再生澳门银河在线75060.com发展的重要因素。[3]

  (三)地方立法的匮乏

  可再生澳门银河在线75060.com的开发利用依赖可再生澳门银河在线75060.com资源条件,我国地域辽阔,各地自然资源条件差异很大,有的地区太阳能资源丰富,有的地区生物质能资源丰富,有的地区风能资源丰富,有的地区潮汐能资源丰富,有的地区水能资源丰富,还有的地区地热能资源丰富。应当承认每一个地区由于资源条件不同,必然对立法有不同需求,但是我国出台专门的可再生澳门银河在线75060.com地方立法的省、自治区、直辖却很少。

  (四)政府干预的不当性

  1、对可再生澳门银河在线75060.com的开发利用干预不足。例如, 对太阳能研究与开发经费投入不及美国的1% , 甚至还不及印度等国家[4];对可再生澳门银河在线75060.com的利用缺乏行之有效的激励机制;对可再生澳门银河在线75060.com的利用缺乏有效地保障机制;在现实中强调市场竞争的主体地位;缺乏有效的市场监管机制等。

  2、在澳门银河在线75060.com管理体制上的过分干预。粗略估计,我国目前澳门银河在线75060.com行业的相关职责分散在国家发改委、国土资源部、水利部、国家环保总局、科技部、电监会等相关部门。这种过于分散的澳门银河在线75060.com管理模式突出的问题是管理分散,职能划分不清,特别是缺少战略管理,难以适应澳门银河在线75060.com甚至经济可持续发展的要求,也不符合澳门银河在线75060.com自身发展的规律。

  (五)对环境保护的力度不够

  尽管我国《电力法》第5条规定: “电力建设、生产、供应和使用应当保护环境, 采用新技术, 减少有害物质排放, 防止污染和其他公害。”但是, 对违反此规定的行为并未设置相应的法律责任, 从而难以有效地制止在开发新澳门银河在线75060.com过程中破坏环境的行为。

  三、西方国家先进的立法经验

  (一)德国

  1、德国澳门银河在线75060.com法制度的历史演变

  (1)1973年到1989年是德国可再生澳门银河在线75060.com法的荫芽阶段。受20世纪70年代澳门银河在线75060.com危机的影响,为保障澳门银河在线75060.com供应安全,德国除制定了《石油及石油制品储备法》等一系列保障石油安全供应的法律外,也开始关注化石澳门银河在线75060.com以外的澳门银河在线75060.com供应管道。自1974年起,德国对可再生澳门银河在线75060.com研究的开支逐年增加,至1982年甚至高达1. 5亿欧元。同时,德国也开始了利用税费优惠来激励可再生澳门银河在线75060.com发展的尝试。1989年修订后的《联邦电力价格框架规章》允许公用事业对可再生澳门银河在线75060.com电力的利用缔结覆盖总成本的合同,即使这些“全部成本的估价”超出了相关公用事业长避免的成本[5]。

  (2)德国在《京都议定书》中承诺从1990到2008年减少二氧化碳排放21% ,在澳门银河在线75060.com安全与气候保护的双重压力之下,德国进一步加大了对可再生澳门银河在线75060.com法的促进力度。1990出台的《可再生澳门银河在线75060.com发电向电网供电法》(《1990电力入网法》)可谓是德国第一部明确的可再生澳门银河在线75060.com立法。它规定了立法经营者优先购买风电经营者生产的全部电力并给予合理价格补偿的强制义务,该法生效后,极大的促进了德国风力发电的发展,至1999年底,德国安装了约4400兆瓦的风力发电机组,约占全世界风力发电容量的33%,成为了世界第一风电生产大国。但至1998年德国推动澳门银河在线75060.com市场化改革之后,电价下降,该部法律逐渐不符合社会的发展状况。

  (3)随着1998年德国大选红绿联盟的上台,政府对可再生澳门银河在线75060.com的扶持力度大大加强,尤其是2000年新的红绿联邦政府强调生态化及其社会发展,直接推动了《可再生澳门银河在线75060.com促进法》的颁布实行。该法旨在解决《可再生澳门银河在线75060.com发电向电网供电法》与社会发展状况之间的矛盾并促进各种类可再生澳门银河在线75060.com的发展。这是德国第一部关于可再生澳门银河在线75060.com法的专门法律,被视为世界上关于可再生澳门银河在线75060.com最进步的立法。它的出台,标志着德国可再生澳门银河在线75060.com立法已经进入完备阶段。该法对可再生澳门银河在线75060.com,如风能、太阳能能和水能,都给予了优先地位。

  2、德国可再生澳门银河在线75060.com法的创新发展

  (1)立法思想的与时俱进。例如,从德国不同时期的节能规范可以看出,德国的节能思想有一个清新的脉络:第一阶段控制建筑外围护结构;控制建筑面积的单位能耗指标;控制建筑的整体实际建筑耗能,从而控制整体能耗。[6]体现了节能思想的进步及其策略的先进性。

  (2)法律体系逐步完善。2000年《可再生澳门银河在线75060.com法》出台时仅包括12条,2004年该法共包含21条,与2000年修订案相比增加了9条,之后经过五年的发展, 2009年《可再生澳门银河在线75060.com法》修订案以其前所未有的完备法律体系成为德国可再生澳门银河在线75060.com法标志性的一部法案。该法案增加了45条法条,极大的充实了法条内容。尤为引人注目的是,该法将66条法条分为8章,分别是:总则;接入与输电配电;优惠措施;补偿机制;法律和规章程序;透明度;监管力量,实验报告和过渡性条文;附件。从整体上看, 2009年《可再生澳门银河在线75060.com法》修订案突破了之前零散的条文形式,成为了一部逻辑严密、体系完整的法律。

  (3)适用范围进一步扩大。2000年《可再生澳门银河在线75060.com优先法》第3条规定的适用范围中规定了一些例外情况,三种来源的电力被排除在国家扶持计划之外。2004年《可再生澳门银河在线75060.com优先法》仅仅将不提供法律政策优惠的企业限于25%以上所有权归德意志联邦共和国或某一个联邦州所有且在2004年7月31日前已投入运营的发电设施。这体现了德国进一步加强对可再生澳门银河在线75060.com开发利用的鼓励支撑和进一步深化落实扶持可再生澳门银河在线75060.com运营企业政策。2009年《可再生澳门银河在线75060.com优先法》修订案在总则中取消了对发电设施规模的限制,但在优惠措施和补偿计划中根据电力来源及发电规模的不同设定了不同的优惠政策,体现了国家扶持计划的导向性。

  3、相关经验

  (1)第一,重视法律规范的科学性。(2)注重运用市场经济手段。(3),法律主体权利义务明确。(4)先进的立法思想引导各项制度的发展演变。(5)先进的制度建设:可再生澳门银河在线75060.com开发制度、节约澳门银河在线75060.com制度以及生态税收制度等。

  (二)美国

  美国在20世纪70年代石油危机以后开始重视对可再生澳门银河在线75060.com的开发利用,现有的大部分可再生澳门银河在线75060.com立法都是在70年代末80年代初制定的。[7]70年代专门针对可再生澳门银河在线75060.com发展的法律有《1974年太阳能研究、开发和示范法》等等。从20世纪80年代中期至90年代期间,美国总统忽视了澳门银河在线75060.com需要增长的趋势,美国可再生澳门银河在线75060.com政策未取得实质性进展;21世纪以后,面对国际社会的压力,特别是联合国《澳门银河在线75060.com宪章》、《京都议定书》对美国施加的国际义务,美国重新开始重视对可再生澳门银河在线75060.com的开发利用,从联邦到州、地方都进行了相应的立法。

  1、联邦立法。首先是1978年美国《公共事业管理政策法》,该法适用于非水力发电的澳门银河在线75060.com发电系统,目的在于提高能效,并通过推广可再生澳门银河在线75060.com以降低对化石澳门银河在线75060.com的需求。其次是1992年通过了《澳门银河在线75060.com政策法案》,该法规定了对可再生澳门银河在线75060.com资源的开发利用给予投资税额减免,税额减少的多少将随着社会物价水平而变化,并取决于国会年度的拨款水平。在2005年的美国《2005年国家澳门银河在线75060.com政策法》(National Energy PolicyAct of 2005)对促进可再生澳门银河在线75060.com开发利用的优惠措施进行了明确规定:扩展可再生澳门银河在线75060.com生产税收减免政策的适用范围;授权政府机构、合作制电力企业的组织可以发行“清洁可再生澳门银河在线75060.com债券”;制订了可再生燃料标准(Renewable Fuels Stand2ard, RFS)制度[8]。2007年又制定了《国家澳门银河在线75060.com独立与安全法》,主要包括三个方面内容,进一步提高生物澳门银河在线75060.com可再生澳门银河在线75060.com标准,提高澳门银河在线75060.com使用效率标准。

  2、州立法。目前美国30多个州制定了关于鼓励利用可再生澳门银河在线75060.com的法律和条例。如《1978年公用事业管制政策法》颁布后,加利福尼亚州当年即发布了与此相配套的相关条款,制定标准的购电合同,要求电力企业以天然气发电的电价计算可再生澳门银河在线75060.com发电的上网电价,并与符合条件的独立发电系统签署10年不变的购电合同。[9]德克萨斯州的《自然资源法》、《公用事业监管法》都有关于可再生澳门银河在线75060.com的规定等。同时美国各州还通过了基金、标准、净用电量或分表计量来鼓励可再生澳门银河在线75060.com的发展。

  3、地方及其他相关立法。美国政府还特别重视地方立法,因为地方政府对于当地规划与土地使用、建筑规范及空气质量等管理方面有直接的控制权,他们通过修改规划法令、规范和地方规章,用来引导分散的可再生澳门银河在线75060.com系统的建设,并将开发利用的许可、选址程序更加合理化。其他立法对可再生澳门银河在线75060.com的推动作用也不可小觑,美国有关契约制度、《清洁空气法》、《建筑法》、《侵权行为法》、等均重视与可再生澳门银河在线75060.com利用制度的配合与协调,为可再生澳门银河在线75060.com的利用清除制度障碍。

  4、相关经验。第一,从立法结构上看,联邦、州、地方立法并重。第二,从立法技术上看,综合立法与分类立法并重、专门立法与其他立法并重。第三,从立法内容看,自愿行动、政府推动、强制措施并重。第四,注意其他立法的配合协调。

  四、完善我国的可再生澳门银河在线75060.com法体系的若干建议

  (一)以先进的立法思想知道可再生澳门银河在线75060.com法律制度的发展

  如前所述,德国节能减排的思想而言,我国现在仍然处于第一阶段,并且法律规定也相对原则,应当借鉴德国的先进经验,以先进的思想制定法律法规,通过法律的手段来达到节能减排的目标。

  (二)澳门银河在线75060.com法律制度应当具有灵活性和可操作性

  德国的澳门银河在线75060.com立法能根据形式的变化而不断地进行修改,具有较强的灵活性。如《新澳门银河在线75060.com经济法》自1998年颁布以来已经进行了两次修改,并且每一次修改的幅度很大;《建筑物节能法》自1976年颁布以来,平均每三、四年就要修改一次,每次修改都要提高节能减排的标准。同时德国还注重法律的可操作性,在法律中提出具体的量化指标,如《可再生澳门银河在线75060.com优先法》就详细的对水力、矿山、地热发电和太阳辐射能发电的补偿价格进行了规定。针对我国立法的概括性和操作性不强有必要借鉴德国的先进经验。

  (三)修改我国现行有关民事、经济等方面的立法,加强与《可再生澳门银河在线75060.com法》的配合与协调

  尽管太阳能、风能等可再生澳门银河在线75060.com开发在我国不是新事物,但是可再生澳门银河在线75060.com步入法制轨道却是2005年以后的事情,因而我国现行大部分法律都没有考虑可再生澳门银河在线75060.com的开发利用可能引发的大量的法律问题。在当今气候变化、澳门银河在线75060.com危机等成为各类立法优先考虑的价值目标时,现行立法必须考虑作出恰当的修改,以方便人类应对危机。我国需要修改《物权法》《合同法》《民法通则》等民法立法,《建筑法》《土地管理法》等行政立法,以及税收立法、财政立法、金融立法、等经济立法,使这些立法中有关内容与《可再生澳门银河在线75060.com法》的内容相协调,为可再生澳门银河在线75060.com的开发利用扫除制度障碍。

  (四)健全可再生澳门银河在线75060.com法律制度

  在我国, 有关新澳门银河在线75060.com的法律规定散见于《节约澳门银河在线75060.com法》和《可再生澳门银河在线75060.com法》, 其有效的实施不仅需要配套的法规、规章的出台, 还需要相关政策的大力支撑。而核能的发展在我国也受到严格的限制, 因此导致了核电的规制主要通过行政手段, 而非法律手段。[10]同时, 我国对这些法律的修订不及时导致在一定程度上阻碍了新澳门银河在线75060.com的发展。我国还需要在规定的时间内研究和制定下述一些行政法规或规章、技术规范及标准、规划,主要包括:全国可再生澳门银河在线75060.com开发利用中长期的总量目标以及各省、自治区、直辖市人民政府可再生澳门银河在线75060.com开发利用中长期目标和相应规划;国家可再生澳门银河在线75060.com电力的并网技术标准及其他可再生澳门银河在线75060.com技术产品的国家标准;有关税收优惠和财政贴息的政策规定等等。

  (五)重视地方立法,确定不同地区的新澳门银河在线75060.com重点发展领域

  我国幅员辽阔、各地气候和生态环境差异较大, 因此,需要针对具体地区的具体情况采取新澳门银河在线75060.com法律政策, 开发不同的新澳门银河在线75060.com并以制度化的方式加以利用。如我国在东南沿海地区发展潮汐发电,在西北部地区着意打造“风电三峡”,在西南地区大力发展水力发电等。

  (六)政府适当有效地干预政策

  首先,可再生澳门银河在线75060.com立法需要政府前后一贯的政策引导。其次,可再生澳门银河在线75060.com立法需要政府在战略高度做出全面、系统的政策设计。第三,可再生澳门银河在线75060.com立法需要政府强力而高效的政策实施手段,有学者认为,当前美国可再生澳门银河在线75060.com立法过分看重财政激励手段鼓励公民自愿行动,因而使可再生澳门银河在线75060.com法成为“软法”,无法实行立法预期的目标:“依赖经济激励手段来鼓励自愿的执法行为不能为可再生澳门银河在线75060.com的大规模应用提供强劲驱动力”,“也不能指望自愿行动项目和松散式政策管制模式能够充分促进可再生澳门银河在线75060.com发展和应用”,“联邦政府和各州政府如果不在电力市场上充当具有管制性、强制性角色,它们就不能希望它们采取的政策和措施有大规模的参与者”[11]。

  五、结语

  我国可再生澳门银河在线75060.com开发利用虽然有一定的发展,但由于经济政策等各方面原因的影响,加之起步较晚,现在仍然处于初级阶段。总之,在当前阶段发展可再生澳门银河在线75060.com并非易事。不仅美、德等国如此,世界各国皆然。主要原因有以下几个方面:第一,经济方面:与传统低价的化石澳门银河在线75060.com比较,可再生澳门银河在线75060.com目前的价格仍然较高,因此缺乏市场竞争力;第二,技术方面:可再生澳门银河在线75060.com技术发展尚不成熟,公众对其知之甚少,而且研发可再生澳门银河在线75060.com投资多、风险大;第三,政策方面:传统澳门银河在线75060.com的政策模式根深蒂固,对传统澳门银河在线75060.com的巨额补贴政策以及扶持政策实际上构成发展可再生澳门银河在线75060.com的最大制度障碍。但政府在发展可再生澳门银河在线75060.com方面责无旁贷,政府必须采取连贯的、全面的、强力而高效的政策支撑和制度设计来推动可再生澳门银河在线75060.com的发展,按欧洲澳门银河在线75060.com理事会说法,“从长远来看,可再生澳门银河在线75060.com将不可避免地主导世界澳门银河在线75060.com供给结构大家别无选择”[12]。本文提出问题,希翼学界给予关注,深入研究以推动可再生澳门银河在线75060.com法律制度的衔接的协调性,从而真正实现可再生澳门银河在线75060.com的可持续发展。

  [1]李艳芳,岳小花:论我国可再生澳门银河在线75060.com法律体系的构建,甘肃社会科学,2012年第2期。

  [2].李艳芳,刘向宁:我国《可再生澳门银河在线75060.com法》与其他相关立法的协调,社会科学研究,,2008年第6期。

  [3] 李艳芳,刘向宁:我国《可再生澳门银河在线75060.com法》与其他相关立法的协调,社会科学研究, 2008年第6期。

  [4]刘小冰,张治宇: 我国新澳门银河在线75060.com与可再生澳门银河在线75060.com立法的检讨与完善, 南京工业大学学报(社会科学版) , 2007年第3期。

  [5]龚向前: 气候变化背景下澳门银河在线75060.com法的变革, 北京中国民主法制出版社, 2008年版第 188页。

  [6] 陈海嵩:德国澳门银河在线75060.com法律制度及其对我国的启示,载河南科技大学学报(社会科学版),2009年第3期。

  [7]Sanya Carleyolsen. Tangled In TheWires: An Assessment Of TheExisting U. S. Renewable Energy Legal Framework [ J ]. Nat. Resources J.2006, 46 (759).

  [8]侯佳儒.:美国可再生澳门银河在线75060.com立法及其经验启示,载《郑州大学学报(哲学社会科学版)》,2009年第5期。

  [9]洪峡: 美国可再生澳门银河在线75060.com政策研究, 全球科技经济瞭望,2008, 23, (2) 。

  [10]陈维春:法国核电法律制度对中国的启示,中国澳门银河在线75060.com, 2007年第8期。

  [11]索尼a Carle Olsen. TANGLE IN THEW IRES: AN ASSESS2MENT OF THE EXISTING U. S RENEWABLE ENERGYSTRATEGY LEGAL WORK.

  [12] See European Renewable Energy Council ( EREC. RE2NEWABLE ENERGY IN EUROPE: BU ILD INGMARKETSAND CAPACITY, Earth scan Publications L td. ( August2004.

2017年05月07日

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