内容提要:跨界核损害责任是指核装置国发生核事件对其他国家或在国家管辖范围以外地区造成损害的,应承担法律责任。现有的国际立法中关于“核损害责任”和“跨界损害责任”已有相关规定,但在解决“跨界核损害责任”承担时却存在诸多问题,如跨界损害认定困难、信息通报不力、跨界维权诉讼搁置等。本文提出要进一步完善跨界核损害的责任追究制度、赔偿规则和诉讼程序,不断增强国际立法的可操作性、适用性和便捷性。

  关键词:跨界核损害;责任承担;国际立法

  在石油、煤炭、天然气等自然资源日渐枯竭,而经济发展对澳门银河在线75060.com需求仍大幅增加的情况下,核能凭借其环保、高效的特性在现代社会澳门银河在线75060.com中占据了重要位置。根据国际原子能机构核反应堆信息系统(PRIS)的数据显示,截止2012年8月,全球共有30个国家和地区的435座核电站在运行,装机容量3.7万亿千瓦[1],全世界核电年度总发电量约占世界总发电量的13%。然而,陆续发生在世界各国的核事故,以残酷的事实提醒着世人,核能应用中隐藏着不容小觑的环境安全隐患和损害后果。如美国宾西法尼亚州内发生的三里岛核电站事故,在联邦各州引发了大量身体伤害和财产损害的诉讼案件,赔偿总额在1997年就已高达7000万美金;乌克兰境内发生的切尔诺贝利核事故造成白俄罗斯全境的地表水都无法饮用,邻近欧洲各国也因食品和动物遭受污染产生巨额经济损失;日本福岛核爆炸事故泄漏的放射性元素对周边地区和国家的辐射影响将持续30年以上。因此,如何防止跨界核损害,保护生态环境,已经成为国际社会的共同利益和共同责任,出现跨界核损害后如何迅速有效的进行责任承担,已经成为国际立法亟需考量解决的重要问题。

  一、跨界核损害责任的定义

  (一)核损害责任

  核工业发展早期,人们就意识到在核设施运行或是核物质运输中发生事故的影响范围并不限于政治或地理边界,应公平的保护所有的受害者,并通过建立国际核责任机制来保障其权利,保证其获得赔偿,即当核损害波及到其他国家时,需要通过第三方责任机制向受影响国的受害人公平地提供保护。20世纪60年代初期,在经济合作与发展组织(OECD)和国际原子能机构(IAEA)的努力下,形成了两个重要的国际公约体系:一是OECD体系,由《核能领域第三方责任公约》和《核能领域第三方责任布鲁塞尔补充公约》组成;二是IAEA体系,由《核损害民事责任1963年维也纳公约》(The 1963 Vienna Convention on Civil Liability for Nuclear Damage,以下简称《维也纳公约》)及其1997年修订议定书,连同《核损害补充赔偿公约》(Convention on Supplementary compensation for Nuclear Damage,简称CSC)组成。为减少相互间的法律冲突,在三里岛和切尔诺贝利核事故发生后,两公约体系通过《关于适用〈维也纳公约〉和〈巴黎公约〉的联合议定书》(1988年通过,1992年生效)合并为一个有机整体,互相扩展两个公约所建立的责任制度,为核事故受害者提供更为广泛的保护。

  两公约体系正式明确了“核损害责任”的存在,即“当证明核损害是由公约所列各类核事件造成时,核装置的运营者应对此类损害负责”,“依据本公约,运营者对核损害的责任应是绝对的。”[2]以上条款的宣示,有效阐明了公约缔结的最初意愿,在民用核电站运行给国际社会造成异常威胁时,“有必要制定一些最低标准,以对核能的某些和平利用造成的损害提供财政保护” [3],最大限度的减少未获保险的潜在责任,为受害者提供充分的赔偿机制。

  (二)跨界损害责任

  伴随着近代科学技术的迅猛发展,尤其在外空物体发射、大规模核能利用、远洋石油运输等领域,跨国(边)界活动的形式越来越多、频率越来越高。此类不为法律所禁止的行为和活动在给人类带来巨大利益的同时,也暴露出严重的潜在危害,时常造成不可弥补、不可逆转的大气污染、水污染、物种灭绝等环境损害。早在1972年,具有“软法”性质的《斯德哥尔摩人类环境宣言》第21条就明确宣示:“按照《联合国宪章》和国际法原则,各国有按自己的环境政策开发自己资源的主权;并有责任保证在它们管辖或控制之内的行为,不致损害其他国家或在国家管辖范围以外地区的环境。”

  直至1978年,针对国际社会的广泛关注和迫切需求,联合国国际法委员会决定将“国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任”的议题列入国际法编撰工作计划,旨在建立一个有关跨界损害责任的一般性规定,引导国际实践。1996年国际法委员会向联合国大会提交的《国际法不加禁止行为所产生的损害性后果的国际责任条款草案》中,提出“跨界损害”的概念并定义为:“在起源国以外的一国领土内或其管辖或控制下的其他地方造成的损害,不论有关各国是否有共同边界” [4],但是也有学者认为此定义过于狭隘,“跨界损害”还应包括对“全球公域”的环境损害[5]。此后,又细分为“预防”和“国际责任”两个问题分别研究[6]。2001年国际法委员会第53届会议上,二读通过了《预防危险活动造成的跨界损害》的条款草案定本,该草案遵照国际环境保护的黄金规则——预防原则,对于从事可能造成跨越国境界损害的危险活动的国际应该履行的预防义务作了详细的规定,并且强调“未能履行早先关于预防的条文草案中针对国家的预防义务就会给国家带来责任”,通过实体性和程序性的规则把跨界损害的风险减到最低。

  综合国内法学界主流观点,“跨界损害责任”或称为“跨界损害之国家责任”可以说明为“国家为其管辖或控制下的活动造成国家管辖或控制范围以外地区的损害应承担赔偿责任”[7]。该责任的出发点是平衡各方利益——虽然行为本身不被禁止,但也不应让无辜受害者承担损失或伤害;责任的着眼点是对受损权利的恢复和弥补,主要体现为经济上的补偿。

  (三)跨界核损害责任

  追根溯源,在古老的罗马法规则中就有以下清晰的判定:“使用自己的财产应不损及他人的财产”。着眼实践,在“特雷尔冶炼厂案”的最终裁决结论中写到:“根据国际法以及美国法律的原则,任何国家都没有权利这样地利用或允许利用其领土,以至于让其烟雾在他国领土或对他国领土上的财产或生命造成损害……”[8]。核辐射造成的污染相比于烟雾而言,更加不易控制其扩散范围,且损害更加难以弥补或修复。

  核能利用是最典型的小概率和高风险相结合、个体严重影响全局的事件,其危险性在于当反应堆中的放射性裂变产物泄漏到周围的环境时,会对人类的生命健康、财产安全乃至生态环境造成损害。对照上文两种损害责任综合分析跨界核损害责任,可以发现:一是引发损害的行为主要是对核能的某些和平利用,并不为国际法明确禁止;二是这些损害经常存在可能产生跨越国界损害的危险性,兼具灾难性和国际性的特点。以上的特性决定了遭受跨界核损害的受害者很大程度上难以获得公平赔偿,但这种损害对于受害者来说往往又是巨大地、个体难以承受的,甚至是毁灭性的,所以亟待以法定责任的形式加强这方面的国际管制,为有效解决此类争端提供合理有效的法律依据。因此,本文建议将“跨界核损害责任”定义为核装置国发生核事件对其他国家或在国家管辖范围以外地区造成损害的,应承担法律责任。

  二、跨界核损害责任承担的制度缺陷

  (一)跨界核损害责任评估制度的欠缺

  为避开晦涩难懂的核专业术语,建立一种简化的指标,能够使核专业人员、社会公众、资讯媒体共同理解核电厂可能发生的事件或事故,从而在法国、日本等地逐步诞生了反应堆事件严重性等级划分。1990年国际原子能机构专门统一制定了一个用于快速通报核电厂事件国际核事件等级表,即国际核事件分级表(INES),将与核安全或辐射安全有关的事件分成7个等级,1至3级称为事件,4-7级称为事故[9]。对相邻地区或国家造成严重跨界核损害的美国三里岛、前苏联切尔诺贝利和日本福岛三次事故,等级分别5级、7级、7级。

  与核事件分级不同,核事故中产生的各种损害,如生命丧失、人身伤害、财产损失、环境污染、生态破坏等等,短时间内很难用数据简单的去估量,更难准确地换算成经济赔偿。以INES等级达到7级的1986年切尔诺贝利核电站的蒸汽爆发和反应堆熔毁事故为例,不仅在前苏联境内造成百万人的伤亡和大范围的生态破坏,事故产生的反射尘埃回降也跨界影响到了大部分欧洲国家,欧洲各国政府因污染食品和动物产生巨额经济损失,并因疏散居民等预防措施发生巨额费用。同时大量放射性元素通过空气的流动扩散,严重污染了空气、土壤和河流,破坏自然环境以及生态系统,大部分受污染地区动植物遗传基因改变,地表水无法饮用。核泄漏到底污染了多少地区无从知晓,因事故而直接或间接死伤的人数以及遭受的损失难以估算,且事故后的长期影响到目前为止仍是个未知数。

  此类跨界核损害范围、程度的评估和认定,应当由独立第三方进行,但现有的国际机构并没有也很难承担此重任,况且也没有法律依据来开展此项工作。国际原子能机构的职责中虽然包括“兼管地区原子安全及测量检查”,面对无可估量的工作量和庞杂的技术、政治以及经济等因素,此项规定也仅仅停留在抽象的、概括性、引导性职责层面。损害范围和程度的认定困难,成为追究跨界核损害责任的棘手问题,亟待解决。

  (二)跨界核损害信息强制通报制度的欠缺

  1986年4月前苏联切尔诺贝利核事故发生后两周内,官方政府一直保持沉默,当地居民和国际社会长时间处于不知情或者猜疑状态,造成了更为动荡的局面和严重的后果。为扭转这种荒谬且极其危险的局面,国际原子能机构于同一年制定并颁布了《及早通报核事故公约》,旨在进一步加强安全发展和利用核能方面的国际合作,通过在缔约国之间尽早提供有关核事故的情报,从而使可能超越界的辐射后果减少到最低限度。根据公约规定,缔约国有义务对引起或可能引起放射性物质释放、并已经造成或可能造成对另一国具有辐射安全重要影响的超越国界的国际性释放的任何事故,向有关国家和机构通报;通报的内容应包括核事故及其性质、发生的时间、地点和有助于减少辐射后果的情报。该公约以17个条款详细的规定了信息通报和共享的相关内容,但在现实中却未得到有效的贯彻实行。[10]

  以最近期发生的核事故为例,2011年3月11日世界上规模最大的核电站之一日本福岛核电站发生核泄漏和爆炸事故后,多国媒体反映日本政府在核危机初期发放信息混乱、前后矛盾;美俄的核能专家对日方不太合作的态度感到不满,认为日本应将辐射外泄事故的情况公开给海外核能专家;全俄社会舆论研究中心发布的民调结果显示,多数俄罗斯人不相信日本当局发布的事故信息。尤其当日本东京电力企业在未进行事先协商告知的情况下,将大量超标500倍以上的辐射污水排入周边海域后,引发了邻近国家的强烈抗议和世界恐慌,韩国外交通商部提出日方这一行为有可能会触犯国际法,韩国在必要时将要求日本提供相关信息并进行实地调查,追究日本政府的责任[11]。中国也多次督促日方应及时、全面、准确地通报有关信息。直至事故发生近1个月后,日本政府才决定加强向邻国通报事故情况,并在有重大决定时通过各国大使馆及时进行通报。

  《及早通报核事故公约》缔约国最基本的义务就是及时、全面、准确地通报核事故处理情况及对周边的影响,尤其在做出排放核废液等可能涉及跨界环境损害的重大决定前,审慎研究、及早通报,必要时与受其影响的国家进行充分协商。因此作为公约缔约国之一的日本,其种种行为已经严重违反国际公约。《及早通报核事故公约》中井井有条的事故情况通报规定,在突如其来的核事故面前就失去了效用,有可能是事故发生国的精力不足以应对事故以外的情况,也可能是国际原子能机构的监管督促不够,更有可能是因为公约在罗列了众多义务条款后,并没有规定相应的违反约定的强制惩罚措施,对违反国际法律和国际道义的行为国毫无震慑力,从而使得本应严格遵守的通报义务形同虚设,更无“及早”可言。

  (三)跨界核损害维权制度的欠缺

  日本福岛核事故的发生后,其消极影响超出日本本土迅速扩及韩、俄、朝、中等国家和地区乃至全球范围[12],多国陆续宣布检测到核爆炸释放的放射性物质,虽然微量辐射性不足以造成直接人身和财产损害,但对大气、土壤、海洋等自然环境和生态系统造成的间接损害不容忽视,并且各国在全方位环境核辐射监测、核设施安全检查、社会舆论引导、经济市场维护等方面也投入了大量人力物力。可是这些遭受核事故核辐射持续影响的其他国家如何获得救助和补偿一直处于被忽略状态,仅有日本国内灾民的得到了尽快赔偿。“5000人的应对赔偿队伍,5000亿日币的先期赔偿金额,这两个巨额数字是日本福岛核事故之后,东京电力付出的代价,这个代价还在进一步扩大。”[13]随后,日本政府还详细公布了对事故疏散区居民的土地和房屋等不动产,家具、电器等家庭财物以及营业和工资收入的损失进行赔偿的标准以及赔偿计算模式。这些代价偿还和赔偿方案的面向仅仅是日本本土灾民。面对同样无辜遭受福岛核事故影响的韩、朝、俄、中、加、美等国,日本政府仍没有任何关注。美国媒体曾称,日本在地震后一直默默接受各种国际援助,但对本国核事故污染全球一事却很少提起。

  日本在处理福岛核事故中,多项行为严重违反《核安全公约》、《及早通报核事故公约》、《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》等国际公约规定,理应受到国际法的严惩,根据前文提到的《维也纳公约》、《核损害补充赔偿公约》等国际公约以及特雷尔冶炼厂案等经典判例,中、韩、俄等周边国家民众确定有权就此次福岛核电站泄漏、排污入海等行为向日本政府和企业索赔,然而距事故发生已经过去1年半的时间,目前仍未有个人或国家提起相关跨界核损害赔偿诉讼的消息。

  迄今为止,与跨界核损害责任相关的国际法规已有不少颁布生效,全球尚未有核事故跨界损害赔偿适用国际条约的案例。1954年美国试爆氢弹导致日本远洋鲔鱼船“第五福龙丸”船员受到辐射污染事件是采取政治解决的方式,由美国政府支付巨额慰问金。1986年前苏联发生的切尔诺贝利核事故后,欧洲一些国家和地区的蔬菜、奶制品受到了污染,旅行社不得不取消接近事故发生地区的旅行安排而产生经济损失,事故发生国并没有承担相应的核损害责任,而是由欧洲各国自己买单,如德国联邦政府直接向30万索赔人提供了5.2亿马克的补偿金(相当于2.66亿欧元)[14]。针对在福岛核事故跨界损害的诉讼无论是否会发生,或者何时发生,该次核事故对某些国家的环境和人民健康产生的负面影响是客观存在的,如何进一步完善跨界核能损害责任的国际立法,为可能提起索赔的受害者提供可靠的法律依据和便捷的程序是亟待大家认真思考的问题。

  三、完善跨界核损害责任的法律对策

  (一)完善跨界核损害责任追究制度,增强可操作性

  责任的认定是客观存在的事实,更为重要的任务是如何对违反者进行责任追究。根据前文提到“跨界核损害责任”的定义,国际社会已多次出现“核装置国发生核事件对其他国家或在国家管辖范围以外地区造成损害的情形”,但是仍没有通过法律诉讼途径进行责任追究,从而得到跨界核损害赔偿的,这在一定程度上说明了现有责任追求制度存在欠缺,需要进行相关的调整和改善。主要有以下建议:

  第一,要扩大跨界核损害责任的主体范围,增强责任承担能力。根据《维也纳公约》第II条规定,由核装置的运营者对核损害负责。现有的核装置运营者多数为个人或法人,面对核事故造成的动辄数以百亿、千亿计的巨额经济损失,完全是力不从心的。在福岛核事故中,日本东电企业作为运营者光应付本国赔偿就已几近破产,根本无法对付来自国外的索赔。这种对于责任主体的设定,使得核事故的跨界受损者的维权诉讼成了一场徒劳。因此建议可以将责任主体扩大到类似国家的政治实体、政府间国际组织等,既可以由国家完全承担责任,从而保护核能和平利用行业的发展;也可以由国家与运营者共同承担,采取连带责任或者按照《维也纳公约》第VII条规定的补充责任方式进行清偿。

  第二,要细化国际原子能机构的工作职责规定。发挥国际组织在跨界争端解决中的积极作用,特别强调国际原子能机构在跨界核损害事故中的中立地位。首先敦促国际原子能机构或由其指定相关组织机构,尽快制定跨界核损害范围和程度的评定标准。其次赋予国际原子能机构事故评定权利,使其有权主动或依据当事国请求,在发生跨界核损害索赔诉讼时组织现场调查收集资料证据。

  第三,要密切跨界核损害责任追究与相关国际公约间的联系。例如可将违反《核安全公约》、《及早通报核事故公约》、《核事故或辐射紧急情况援助公约》等作为加重跨界核损害责任追究的考量因素,甚至带来惩罚性赔偿等,加强法律之间的关联性,加强执法效果。

  (二)细化跨界核损害赔偿规则,提高适用性

  在发生跨界核损害时,大家通过法律追究个人、法人以及国家的责任,其主要目的有两点,一是为了惩戒,二是为了补偿。惩戒是针对事故责任方而言的,这点在《维也纳公约》第IV条中得到了强调:“依据本公约,运营者对核损害的责任应是绝对的。”即不论运营者有无过失,无论核损害是否由特大自然灾害直接引起,根据法律规定均须对他人受到的损害负赔偿的责任,除非运营者证明核损害是直接由军事冲突行为、敌对行动、内战或暴乱所引起。补偿则是针对事故受害方而言的,其遭受的损害应该得到及时、有效的赔偿。考虑到损害已经发生不可恢复的状态下,如何进行较为公正公平的赔偿则更有意义。结合实际分析现有的赔偿规则,可以从以下两个方面进一步提高适用性。

  第一,将赔偿范围由物质损害赔偿扩展到包括精神损害赔偿。经过长时间的发展,各国核损害立法及有关国际公约中涵盖的核损害赔偿范围已比较全面,主要是物质损害,包括:生命丧失或人身伤害;财产损失;受损坏环境恢复措施费;由于环境明显损坏所引起的收入损失;为防止核事故进一步蔓延或加重而采取的预防措施费用及其引发的相关损失或损害;[15]其他为主管法院所认可的损失。除此之外,通过考察几次核事故发现,仍有大量精神或心理损害被忽略,如参加切尔诺贝利核事故医疗救援的工作人员中,有40%的人患了精神疾病或者丧失永久性记忆,核污染给人们造成的谨慎和心理上的不安和恐惧更是无法用语言来形容的。尽管精神损害很难完全用经济赔偿解决,但至少可以用赔偿金额设立精神抚慰或心理救治基金,对此类损害进行弥补。

  第二,逐步取消赔偿限额。立法之初,为了保证核电的持续发展,平衡其与受害者的关系,许多国家立法和国际条约将运营者的损害赔偿责任限制在一定数额之内。随着世界经济的发展和现实需要,《维也纳公约》的赔偿限额已从原来的不少于500万美金提高到不少于3亿特别提款权(约合4亿多美金),相继有些国家也修改了国内法以满足公约的新要求,甚至有所超越,如西班牙国内法对一次核事故规定的最高赔偿限额已达12亿欧元;日本在2010年已经从600亿日币(7.5亿美金)提高到1200亿日币(15亿美金),在少数国家如德国甚至没有限额。在将责任主体扩展到类似国家的政治实体、政府间国际组织的基础上,损害赔偿限额的条款也应当逐步取消,进而能够实现跨界核损害受害者的有效赔偿。[16]

  (三)建立具体的跨界核损害诉讼程序规则,注重便捷性

  跨界核损害诉讼因其跨国性质而相对复杂,容易受国际政治、经济、法律等因素的影响,因此在诉讼时效和诉讼程序等方面要予以特别考虑。首先关于跨界核损害赔偿诉讼的时效问题,基本可以参考《维也纳公约》中对核损害赔偿请求权诉讼时效的规定,即核事件造成生命丧失和人身伤害,提起损害赔偿请求的诉讼时效是三十年,其他损害的诉讼时效是十年,自核事件发生之日起计算。此外,基于跨界核损害存在的地理差距导致的损害感知错后,以及国别差距导致的证据收集困难,可根据诉讼实践需要,依据正当理由提出适当延长诉讼时效的请求。其次在事故责任清晰的前提下,也应当以便于受害者受偿为原则,尽可能简化跨界核损害赔偿的诉讼程序。如设立宽松起诉资格,按照《维也纳公约》第XIA条规定,任何国家和人员都可依法提出诉讼。再如在举证责任充分考虑到证据距离、举证难易等因素,减轻受害人的举证负担。

  [1] 数据来源:IAEA’s PRIS(Power Reactor Information System)[EB/OL].[2012-08-17]. http://www.iaea.org/PRIS/home.aspx.

  [2] 参见《关于核损害民事责任的维也纳公约》(国际原子能机构情况通报 INFCIRC/500,1996年2月)经《修正<核损害民事责任的维也纳公约>的议定书》(国际原子能机构情况通报INFCIRC/566,1998年7月29)修订后的统一文本第II条、第IV条.

  [3] 同上,序言.

  [4] 见联合国国际法委员会1996年报告,中文翻译参见王曦译,国际法未加禁止行为引起有害后果之国际责任条款草案[J].法学评论,1999年第6期:133.

  [5] 林灿玲.国际环境法 [M].北京:人民出版社 ,2004年版:231.

  [6] 韩燕煦.“国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任”的最新发展及几个问题[J].内蒙古财经学院学报(综合版),2006年3月第4卷第1期:63.

  [7] 林灿玲.国际法上的跨界损害之国家责任 [M].北京:华文出版社.2000年版

  [8] 陈致中.国际法案例[M].北京:法律出版社.1998年版:276.

  [9] 高鹏飞、张英振.IAEA国际核事件分级表(INES)概况[J].辐射防护.1994年1月第14卷第1期:77-78.

  [10] 蔡先凤.核电安全风险管理、信息公开与法律保障[J].绿叶.2011年第4期:70-76.

  [11] 日本为排核污水入海道歉 韩俄表不满[EB/OL]网易资讯.(2011-04-06)[2012-08-17].http://news.163.com/11/0406/01/70U04OQ100014AED.html

  [12] 王中新.研究称日本核事故放射物已在全球扩散[J].科技传播.2011年第9期.

  [13] 冯洁、于敏.福岛核事故:日本政府不应逃避赔偿责任——访日本民法学家森岛昭夫[EB/OL].南方周末(2012-07-04)[2012-08-17].http://www.infzm.com/content/76739.

  [14] 方春银.核第三者责任保险评述[J].保险研究.2007年第9期:83-85.

  [15] 落志筠.中国大陆核损害赔偿法律制度的完善[J].重庆大学学报.2012年第2期:42-49.

  [16] 黄锡生;关慧.供应商核损害赔偿责任豁免的反思与重构[J].重庆大学学报.2012年第2期:20-25.

2017年05月07日

李作坤:从秦山地区核电改革看目前国内法律环境对核电发展的影响(2012年年会论文)

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