内容摘要:国际核能法律规制源于联合国成立之初,其重要性关乎国际战略格局、军事博弈和经济发展,既涉及鲜为人知铁幕之后的核威慑对抗,又深入民生热议的新澳门银河在线75060.com开发合作。而相关法律制度并未被民众甚至学者所熟知,本文从国际法的角度,阐述国际原子能法的定义、法律关系的形成、相关法律文书的逻辑关联,反映核能相关特殊国际法律发展、自然科学应用和国际关系变迁的关系。

  关 键 词:国际法 核能 原子能 法律体系 .

  核能应用自1945年始于军事目的,在科技发展史上仅经历了短短的六十多年。核能应用就像一柄达摩克利斯之剑,对国际形势、军事战略、科技发展和工业应用所带来的影响远远超出人们对核能自然科学属性的认知。核能规制相关的国际法律从20世纪50年代末开始陆续产生,不断提醒世界各国在战争与和平、发展与安全、利益与风险的选择下,如何对待核能应用这个充满魅力同时又颇具危险的新技术。

  半个世纪以来,具有广泛影响力的《不扩散核武器条约》、《全面禁止核试验条约》和《核安全条约》等五十多个核能利用相关国际公约陆续缔结,还有大量的核能利用双边协定、国际核安全标准和导则等文书应运而生,国际社会对核能利用的规制从未停止,以应对不断产生的新问题。长期以来,国际核能领域的诸多法律文书与国际形势发展、核技术应用和国家监管体制密切相关,有的还涉及国家安全利益,触及重大国际关系。本文从国际法的角度,以“国际原子能法”命名,对核能利用的国际法律制度,或称为国际原子能法律体系来作一个系统的阐述。

  一、核能发展过程的法律规制

  早在1928年,与核技术相关的X光医学应用促进了辐射防护领域成立放射性研究国际组织——国际放射防护委员会,这可能是核能利用领域最早的国际组织,并开始研究建立辐射防护的国际标准。但核技术应用远未成为一个法律问题。

  第二次世界大战期间,一些交战国开始进行核能军事应用的研究,美国最终抢得先机并将原子弹投入使用,核能的威力惊人地显现。20世纪40年代后期,核能强大的军事威慑力加速了各国对核能战略价值的认识,并成为战后各大国争相开发的目标。核能的法律规制也在这一时期渐渐上升到国家内部立法的层面,美国作为核能利用技术的领先者,以《1946年原子能法》的通过成为采用国内法律规范核能开发利用方式的最早尝试,尽管各国还处于对核能科学的探索阶段,但核法律制度逐渐成为管理核能利用的重要手段。

  国际上,1946年1月24日召开的联合国大会第一次会议表决通过成立联合国原子能委员会,旨在建立在安理会管制下统一开发和监管组织,专事全球核能技术开发、垄断核材料和核设施的拥有,以及限制核技术扩散。这个乌邦托式的委员会仅经过短短的两年即名存实亡。一方面说明当时世界各国对核能利用国际关系的创立尚处在探索阶段,对需要建立什么样的国际机构,通过什么样的机制进行协调仍然迷茫,且东西两大阵营对抗的时期已经到来,美苏利益冲突占据了主导地位,统一开发和监管没有实施的基础;另一个方面,基于防范核能应用可能造成军事威胁,大国间在寻求某种妥协,试图通过建立国际核法律秩序来维护安全。

  20世纪40年代末的冷战[1],核能军事应用登峰造极。美苏两个超级大国在开发核武器的军备竞赛中,让世界各国对核能军事应用的威胁有了充分的认识,也引起世界和平力量对捍卫人类安全的呼声日益加强。在世界各国广泛参与的基础上,通过联合国积极地推动和核大国相互博弈与妥协,促进核能和平利用和谈判军备控制的国际组织相继成立,相关国际法律文书接连缔结,逐渐形成以削减核武器数量、防止核武器扩散、促进核能和平利用国际合作为主要调整目标的国际法律制度,也成为国际原子能法律体系的萌芽。

  随着20世纪六七十年代核能商业发电工业的快速发展,迎来了核能和平利用的春天。这个时期,以国际原子能机构等国际核能管理组织成立为代表,进一步促进国际间核不扩散、核损害责任制度、核环境保护领域的国际核能利用相关法律文书的缔结,作为核安全管理相关的技术标准和导则也相继问世。同时,一些区域组织或国家间和平利用核能协定的签订,也对形成的核能利用国际法律制度发挥作用。1979年美国三哩岛核电站[2]和1986年苏联切尔诺贝利核电站[3]发生的两次重大事故,尽管世界核电发展势头因此转向低迷,但同时也成为国际原子能法律制度受重新审视和完善的契机,国际间对加强核能合作沟通、提高核安全水平、处理跨境核损害责任等问题进一步过渡到利用国际法律制度进行调整。

  20世纪90年代初,冷战结束后形成新的国际关系格局,以及国际澳门银河在线75060.com结构的转变,使得控制核能军事应用和加强核能和平利用合作的呼声成为世界的主旋律,国际原子能法律制度也因大国对抗的缓和以及建立国际集体安全机制的需求而得到进一步调整。

  迄今国际原子能法律制度已形成了近50多项影响深远的多边国际法律文书,辅之以众多的双边协定、核能利用国际标准和技术导则,也许称得上是国际法中规范专门技术领域最为庞大的法律体系。尽管核能利用一直受到诸多法律的规制,然而对该领域法律系统性和综合性的学术研究还相对滞后,理论体系尚未建立,因此,开展相关法律体系研究需要引起法学界的特别关注。

  二、核能利用国际关系的成因

  原子能出版社《核科学技术辞典》对核能这样定义:核能俗称原子能,它是指原子核中的核子重新分配时释放出来的能量,核能分为裂变能和聚变能两大类。[4]从这里的定义看“核能”和“原子能”没有概念上的区别,但依照物理学定义称为“核能”较为恰当和确切。“原子能”的称谓更多是源自历史和公众习惯用语或概括理解为来自原子内部能量,并已约定俗成。

  随着核能的广泛应用,拥有核技术和核武器国家所具有的核威慑力和影响力得到越来越深入的关注。而核能利用衍生出来的威慑力和影响力,已超出科学的含义,成为国际原子能法律制度调整的重要国际关系。

  “核能(原子能)”通常被翻译为“nuclear energy(atomic energy)”,人们也习惯上把它归属澳门银河在线75060.com、能量的范畴,其实它还有一个很重要的意思是“nuclear power”,这也被翻译为核能、核动力、原子能、核电。其中的“power”除了具有自然科学意义的动力和能量的含义,还具有社会科学意义的力量和威力的含义。大家在汉语中经常会混用“nuclear energy”和“nuclear power”两个词,将它们统称为“核能”的说明,这样不利于准确地理解。国际原子能法所调整的“核能”领域,除核能的动力应用和核能的非动力应用所属的自然科学领域外,更主要是涉核的国际关系和国家政策所属的社会科学领域。

  由于核能利用具有双重属性,所以,对国际核能法律体系的研究除了需要掌握核能自然科学的属性,重要的是需要深入研究核能利用对国际关系影响的社会科学的属性,即国际原子能法律制度所调整的涉核国际关系,研究它如何影响各国的涉核政策。

  核能利用除了给技术、经济和军事发展带来巨大的变革,更重要的是核能利用带来的现实产物无论对国内社会关系还是国际政治关系都产生重大的影响,直接关系到国家安全乃至人类安全的重要高度。在带来军事战略变革的同时,也给人类澳门银河在线75060.com问题的解决带来希翼。这里着重研究的是核能利用所形成的各种国际关系,以及其演变形成的调整国际核能利用社会关系的有关国际法律文书。核能利用国际关系的主要成因包括下述几个方面:

  首先,核军备控制与核裁军是国际政治斗争的重要内容。它和国际外交与军事博弈有着紧密关联,并且一直是军事强国之间或者军事集团之间为争夺政治、军事、经济利益,进而维护自身利益削弱对方的重要工具。[5]

  第二,核武器扩散问题引起广泛关注。一国研发或者拥有核武器对邻国乃至国际安全会形成强烈的威慑,会影响地区和世界的军事平衡,甚至引发新的军备竞赛。核问题成为联合国安理会除了武装冲突以外又一热议话题。

  第三,核不扩散和核安保必须采取集体行动来落实。防范核技术、核材料和核设施应用到军事用途上的不扩散核武器机制,需要各国采取统一行动,也需要支撑国际原子能机构采取切实有力的保障措施,以及各国采取严格的核进出口控制措施。

  第四,核损害事故会造成跨越国界的危害人身健康和环境安全的后果。跨界损害事故近年来越来越成为国际间关切的问题,工业化发展过程发生在一国国内事件有可能造成世界范围影响,形成国际责任和国家间的争端。需要加强沟通,逐步健全和完善国际间核事故应急处理机制和处理核损害责任的制度来解决相关事件带来的国际问题,减少争端。

  第五,核能新技术经济和富有成效的开发利用更需要国际间加强合作。核能新技术的研究、开发和商业化应用需要国家巨额的资金投入和大量的科技人员参与,并且还会承担较大的技术风险。国际合作开展联合投资和研究更有利于核科技人员和核技术资源的共享和促进成果产出。

  最后,核能技术应用有统一标准的需求。随着核能技术利用水平的不断提高,国际交往不断加强,核能和平利用的各种安全准则、技术标准、行动导则等得到不断的修订和完善,技术要求不断提高,国际组织在相关标准的制定和推广中发挥了积极的作用。

  核能利用国际关系是第二次世界大战后随着科技进步和大国战略博弈结合的产物,并逐步演变成国际社会和平利用核能、促进经济发展、维护世界和平的重要国际关系,在国际政治、经济和军事活动中有着极为重要的地位,引起国际社会的高度关注,并形成一系列国际法律制度对这种关系加以规范和调整。

  三、国际原子能法律体系的建立

  国际原子能法的上位体系可以溯及到广义的原子能法律体系。而原子能法律体系应该包含国际原子能法律体系和国家原子能法律体系两个范畴,这两个体系属性不同,前者属于国际法范畴,后者属于国内法范畴。 国际核能利用领域法律文书涉及国际条约、国际标准、国际组织决议和其他相关文件,这些文件还在不断地丰富和完善中,其间又不断有新的法律文书产生并纳入立法范畴,数量繁多。

  国际原子能法的发展伴随着核能科技进步史和国际关系发展史成长,在不同时期持续发展并逐渐形成一套庞大的国际原子能法律体系,成为核能和平利用的国际秩序,这个体系的立法历程有以下几个里程碑:

  (一)1956年《国际原子能机构规约》是国际原子能法创立的标志。

  国际社会出于对核能利用的安全与发展需要,为建立有效的协调管理机制,促进国际原子能管理组织的建立,1956年订立了《国际原子能机构规约》,代表着调整国际核能利用关系的专门国际原子能法律文件的创立,也标志着世界各国联合起来成立一个关于核能合作的对话平台,以法律手段推动核能和平利用的健康发展。

  国际原子能机构按照规约制定的规则于1957年创立,又进一步为推动国际原子能法的发展打下良好的基础,同时也带动了核能利用相关的各种形式国际组织发展。以此为始,1957年《欧洲原子能共同体条约》通过并成立了欧洲原子能共同体,不仅开创地区核能合作的先例,该机构还起到促成欧洲各国经济联合的作用。同年通过的还有《经济合作与发展组织核能机构规约》(后定名),一些涉及核能利用的非政府组织也在建立规约、章程后相继成立。

  (二)1959年《南极条约》是限制核能军事应用国际立法的标志。

  1959年12月1日通过的《南极条约》第一次出现专门针对核能军事应用的国际法条文,预示着人类已经认识到不能基于军事目的,毫无约束地以牺牲自然环境为代价开发核能技术,相关条文的规定具有非常重要的象征意义。

  而针对核能军事应用的专门国际立法在20世纪60年代推向高潮并形成国际核裁军、禁核试验和核不扩散体制的基本框架。这些代表性的条约包括:1963年《禁止在大气层、外层空间和水下进行核武器试验条约》、1967年《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约》、1967年《拉丁美洲禁止核武器条约》,还有1968年《不扩散核武器条约》。联合国大会和日内瓦裁军谈判会议对这些法律文件的制定和通过发挥了关键的作用。

  随后四十多年,针对核能军事应用的国际立法更多是在上述法律框架基础上不断地补充和完善,突出表现在:(1)强化保障机制,形成了1980年《核材料实物保护公约》和2005年《核材料实物保护公约》修订案;(2)推广区域无核武器区,形成了1971年《禁止在海床洋底及其底土安置核武器和其他大规模毁灭性武器条约》、1985年《南太平洋无核武器区条约》、1995年《东南亚无核武器区条约》、1996年《非洲无核武器区条约》和2005年《中亚无核武器区条约》;(3)禁止核试验,形成了1996年《全面禁止核试验条约》;(4)制止核恐怖主义行为,形成了2005年《制止核恐怖主义行为国际公约》。

  20世纪70年代是美苏军备谈判并达成核裁军协定的高峰期。冷战结束后,美俄继续开展削减核武器谈判并生效了一批苏联解体前达成的协定,美苏(俄)核裁军谈判协定和国际核裁军、核不扩散条约、核安保条约制度一起,形成了限制、削减和不扩散核武器并朝着最终彻底消灭核武器方向发展的控制核能军事应用的法律体系。

  (三)1960年《关于核能领域中第三方责任的巴黎公约》是核能合作开发的最初立法尝试。

  20世纪60年代,经合组织的欧洲成员国于1960年7月29日在法国巴黎缔结了《关于核能领域中第三方责任的巴黎公约》,这也代表着在国际核能和平利用领域的国际合作法律制度的诞生,尽管该公约范围局限于区域国家之间,但这个立法对于开展核能国际合作并形成相应引导规则起到良好的示范作用。

  20世纪60年代是西方国家核电商业大发展的起步期,核能合作的国际立法相对比较分散,调整关系也主要集中在核损害责任领域方面。这一时期分别缔结了《1962年核动力船舶营运人责任公约》,1963年《关于核能领域中第三方责任的1960年7月29日巴黎公约的补充公约》,1963年《核损害民事责任维也纳公约》,1963年《关于强制解决〈核损害民事责任维也纳公约〉争端的任择议定书》,1963年《北欧辐射事故紧急情况援助协定》。值得关注的是,国际劳工组织在1960年6月22日通过的《1960年保护工人以防辐射公约》、《1960年保护工人以防电离辐射建议书》,也被视为最早核能利用领域相关的国际法律文书。由于这个时期尚处于核能和平利用的起步期,许多核能利用问题还没被人们所认识,核能科技也未在全世界大范围应用,对核工业应用潜在的风险了解并不深入,因此,国际核能合作的国际立法尚未得到广泛关注。

  20世纪70年代进入了西方核电快速发展时期,核损害责任问题继续成为国际关注热点,环境保护和放射性废物危害防护问题也开始被国际关注。这一时期先后缔结了1971年《1971年海上核材料运输民事责任公约》、1972年《1972年防止倾倒废物和其他物质污染海洋的公约》、1976年《关于地中海污染的公约》、1976年《保护波罗的海地区海洋环境公约》。事实上,这个时期国际核能合作的国际立法依然不甚活跃。

  1986年切尔诺贝利核电站事故是加快核能合作国际立法的一个重大契机。事故发生后不到半年时间,在国际原子能机构牵头下先后通过了1986年《及早通报核事故公约》和1986年《核事故或辐射紧急情况援助公约》两个核能合作代表性公约,同时也引起了国际社会对加强核能国际合作的重视,国际原子能法调整的领域进一步扩展。除了上述两个公约,这一时期还先后缔结了1982年《联合国海洋法公约》、1986年《保护南太平洋地区自然资源和环境公约》、1988年《关于适用〈维也纳公约〉和〈巴黎公约〉的联合议定书》、1994年《核安全公约》、1996年《防止倾倒废物及其他物质污染海洋的公约》、1997年《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》、1997年《关于核损害民事责任的1997年维也纳公约》。与之同时产生的还有大量的国际标准和导则,成为国际核能合作法律体系的重要组成部分。

  国际间核能合作也在不断地发展并出现各类核能合作协定,这些协定包括:《核科学技术研究、发展和培训区域合作协定》、《建立亚洲区域食品辐照合作项目的协定》、《非洲核科学技术研究、发展和培训地区合作协定》、《拉丁美洲和加勒比促进核科学技术地区合作协定》。核能新技术开发的国际合作促进大国间达成《联合实施国际热核聚变实验堆计划建立国际聚变能组织的协定》、《联合实施国际热核聚变实验堆计划国际聚变能组织特权和豁免协定》和《第四代核能系统研发国际合作框架协定》等重要文件。

  四、国际原子能法律体系

  国际原子能法律体系的研究可以通过横向和纵向两个维度来开展。横向来看,需要对每个国际原子能法律文书进行分析,目前收集到与核能利用相关的国际条约五十多部。其中包括专门规范核能利用关系的国际条约,如《国际原子能机构规约》、《不扩散核武器条约》、《核安全公约》等,也有一些国际条约中的个别原则、条款涉及核能利用国际关系调整,如《联合国宪章》、《南极条约》和《日内瓦公约附加议定书》等,它们全部都是国际原子能法的研究对象,而且还可以通过深入研究,将相关领域法律文书纳入研究范畴。

  纵向来看,了解国际原子能法律制度的制定和实施,离不开对这些法律起草相关的联合国大会重要的核能利用相关宣言、联合国安理会核问题相关决议、国际组织核能相关决议文件的了解,还有分析国际组织核能相关的倡议、计划内容。需要对一些重要的双边协定展开研究,比如美苏、美俄之间核裁军协定,国际原子能机构与各个国家签署的保障协定和附加议定书,一国政府与其他各国政府或国际组织签订的核能合作协定等。另外,还有国际原子能机构和其他国际组织建立的一些重要国际标准、导则、准则、触发清单、建议书等等,虽然不都具有法律约束力,但了解这些文件的起草背景、原则和基本内容,对研究国际原子能法律体系有帮助。

  目前国际上对国际原子能法律体系分类按核能利用的“控制军用”和“促进民用”分界的方式较为普遍。控制“军用”是以核裁军、核不扩散和核安保立法为主线,达到限制核军备发展的目的;而促进“民用”是以核燃料循环过程安全管理和相关科技事务的国际合作为主线,达到保障安全、明确责任与加强合作的目的。

  国际原子能法律体系划分的切入点是研究这些法律文书所调整的特殊核能利用关系,并将同类核能利用关系对应的法律文书进行归纳。 国际原子能法调整的特殊国际核能利用关系可划分为三个大类,即国际核能管理组织关系、国际核军事控制关系、国际核能和平利用合作关系,或简称为国际核组织关系、国际核控制关系和国际核合作关系。

  国际核组织关系是协调全球核能管理国际组织(如国际原子能机构)、区域核能管理国际组织的活动宗旨、组织机构、授权活动范围和组织活动管理关系。无论是全球性的还是区域性的国际核组织在条约和其宗旨规定范围内,享有参与核能利用相关国际事务活动的独立地位,具有直接承受国际法权利和义务的能力,而不受国家权力的管辖。

  明确国际核组织关系,成为成员国展开各种层次的核能对话与合作的平台,管理全球化所带来的国际核能利用问题,组织国际社会在核领域的活动,调停和解决核能利用方面国际政治和经济争端,维护国际和平并成为国际关系民主化的渠道和推进器。

  国际核控制关系是针对控制核武器的军备扩张、防止核能军事应用技术和材料国际扩散、加强核设施与核材料安全保卫的协调关系,也可以分解为核军控、核不扩散和核安保三重关系。

  核扩散,更准确地说是核武器的扩散,实际具有两种基本形式。一是纵向扩散,或垂直扩散,即拥有核武器的国家其核武库在规模上的扩大、质量上的提高和品种上的增加。二是横向扩散,或称水平扩散,即非核武器国家通过研制、购买等手段拥有了核武器。而通常情况下在使用核扩散这一概念时,一般都是指第二种,即核武器的水平扩散。[6]而第一种情况,则是核裁军所指的控制领域。核不扩散和核裁军虽然是限制核武器发展的两个步骤,然而这两个步骤在国际原子能法领域又是密切关联的,两者都是朝着消灭核武器共同方向所采取的具体行动。

  当前,国际形势变化与科技发展又带来核恐怖主义威胁的新问题,与传统的以国家为主体的核裁军和核不扩散体系不同,又演变出非国家组织在非法盗取核材料和核技术后,发展核武器或利用放射性物质制造低价而又引起恐慌性大的“脏弹”,袭击民用核设施造成核事故,核走私破坏核出口监管体制等风险的存在,使得从核不扩散体制发展起来的核安保国际合作关系越来越得到各国的重视,并且发展成为当今国际形势变化的热点问题。因此,核安保也应被单独作为国际核控制关系的分支关系。

  国际核合作关系调整的是在核电站安全管理、放射性废物与乏燃料管理、核物质运输管理、核应急响应与辐射防护、核损害责任制度、核能科技合作等民用领域的国际合作关系,从最初的技术领域合作发展成为全球核能利用安全、经济、环保合作体系的建立,而且随着核能和平利用的发展还会不断地演变,各国的合作也会更加密切。这个关系发展的最终目的是发展核能和平利用事业,促进国际间民用核技术交流,使核技术为人类社会可持续发展作出贡献。

  依据上述三大类别的国际核能利用关系为界,进一步将国际原子能法律体系划分为:国际核组织法律制度、国际核控制法律制度、国际核合作法律制度。三者之间密切关联,相辅相成。国际核组织法为建立和完善国际核控制法、国际核合作法起到重要的组织和管理作用,同时引导和监督它们的实施。国际核控制法与国际核合作法是实现国际核组织法立法宗旨的手段和保障。国际核控制法的实施是核能国际合作的坚实基础,国际核合作法是核能非军事应用转变中对核技术人员、核工业设施和核材料的优化利用,也有利于核裁军、核不扩散和核安保目标的实现。

  对国际原子能法进行系统分析,是对所有这些法律内在的共同特点和差别加以归纳和分类,以便系统地了解众多国际原子能法律文书内在逻辑关联和相互之间的配合,有利于学习掌握现有的国际原子能法律的立法意图,明确国家条约义务,寻找它们未来的发展规律。

  [1] 冷战,是指美国和苏联及它们的盟友在1945年至1990年间在政治和外交上的对抗、冲突和竞争。在这段时期,虽然分歧和冲突严重,但对抗双方都尽力避免导 致世界范围的大规模战争爆发,其对抗通常通过局部代理人战争、科技和军备竞 赛、外交竞争等“冷”方式进行,即“相互遏制,却又不诉诸武力”。

  [2] 1979年3月28日,美国宾夕法尼亚州三哩岛(TMI)核电站事故。三哩岛压水堆核 电站发生了堆芯熔毁的严重事故,一座反应堆大部分元件烧毁,一部分放射性物 质外泄,事故持续了36个小时。该事故是美国最严重的核事故,但事故对环境 没有造成危害,也没有造成人员伤亡,环境监测没有发现明显的放射性影响。

  [3] 1986年4月26日,苏联的乌克兰共和国切尔诺贝利核电站发生严重泄漏及爆炸事故。事故导致31人当场死亡,这是核能利用史上最严重的核事故。

  [4] 张关铭、韩国光、袁祖伟、康增寿编辑,《核科学技术辞典》,原子能出版社2004年版,第221页。

  [5] 刘华秋主编,《军备控制与裁军手册》,国防工业出版社2000年版,钱嘉东:序。

  [6] 朱明权著,《国际安全与军备控制》,上海人民出版社2011年版,第243页。

2017年05月07日

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