内容提要:近年来发达国家相继推出了有关新澳门银河在线75060.com的法律与政策。发达国家不但普遍重视发展新澳门银河在线75060.com、鼓励技术创新,而且有关的立法体现了低碳化的价值取向。未来几年,在新澳门银河在线75060.com立法方面发达国家仍将处于领先地位;同时,新澳门银河在线75060.com法律与政策的综合化、政治化趋势将更加凸显。今后中国应借鉴发达国家的经验教训,以完善新澳门银河在线75060.com立法为出发点、以低碳化为立法目标、重视市场机制的作用、并加强国际合作。

词:发达国家;新澳门银河在线75060.com法律与政策;低碳化;中国澳门银河在线75060.com立法

 

  进入21世纪以来,在澳门银河在线75060.com需求增长、油价攀升和气候变化问题日益突出等因素的推动下,新澳门银河在线75060.com再次引起世界各国的重视,掀起了新一轮发展高潮。特别是在2008年全球性金融危机的影响下,发展新澳门银河在线75060.com已成为发达国家促进经济复苏和创造就业的重要举措。例如,美国众议院通过了《2009年美国清洁澳门银河在线75060.com与安全法》(American Clean Energy and Security Act 2009);英国相继出台了《2010年英国澳门银河在线75060.com法》(UK Energy Act 2010)和《2011年英国澳门银河在线75060.com法》(UK Energy Act 2011);澳大利亚推出了《2010年可再生澳门银河在线75060.com(电力)法》(Renewable Energy (ElectricityAct 2000);日本众参两院在20118月通过了《再生澳门银河在线75060.com特别措施法案》欧洲议会也在2009年通过了《欧盟第三次澳门银河在线75060.com改革方案》等,引起了世界各国的广泛关注。因此,研究发达国家和地区新澳门银河在线75060.com法律与政策的主要内容及其特点,探讨其发展趋势及其对中国的启示,无疑具有重要意义。

一、发达国家新澳门银河在线75060.com法律与政策的特点

(一)发达国家新澳门银河在线75060.com法律与政策的主要内容

1.美国

  20096月,美国众议院通过了《2009年美国清洁澳门银河在线75060.com与安全法》。该法旨在创造数百万新的就业机会来推动美国的经济复苏,减少对国外石油的依存度来实现美国的澳门银河在线75060.com独立,通过减少温室气体排放来减缓全球变暖,最后过渡到清洁的澳门银河在线75060.com经济。《2009年美国清洁澳门银河在线75060.com与安全法》的内容包括清洁澳门银河在线75060.com、澳门银河在线75060.com效率、减少全球变暖污染、向清洁澳门银河在线75060.com经济转型等四部分。该法规定,从2012年开始,年发电量在100MWH以上的电力供应商每年6%的电力供应来自可再生澳门银河在线75060.com,之后逐年增加,到2020年达到20%2020年,各州电力供应中15%以上必须来自可再生澳门银河在线75060.com。在澳门银河在线75060.com效率方面,该法提出了美国的澳门银河在线75060.com效率目标,即到2012年美国整个澳门银河在线75060.com产品的能效至少每年要提高2.5%,并且每年澳门银河在线75060.com效率提高的势头一直要保持到2030年。此外,美国将建立有效、透明和公平的排放限额和交易体系,并将逐步减少温室气体排放的数量。同时,美国政府将确保在工业部门实现真正的减排、推动绿色就业和工人转岗,以真正实现向清洁澳门银河在线75060.com经济转型等。[1]

  值得注意的是,20115月美国众议员罗斯(Mike Ross)还向众议院提出了《2011年美国澳门银河在线75060.com法》(American Energy Act of 2011)。该法案分13部分,主要涉及国内澳门银河在线75060.com的勘探和开发、项目融资、领导机构、以及司法审查等内容。[2]

2.英国

  在新澳门银河在线75060.com立法方面,英国一直处于世界领跑者的地位。[3]近年来,英国政府相继出台了《2008年英国澳门银河在线75060.com法》(UK Energy Act 2008)、《2008年英国气候变化法》(UK Climate Change Act 2008)、《2010年英国澳门银河在线75060.com法》(UK Energy Act 2010)和《2011年英国澳门银河在线75060.com法》(UK Energy Act 2011)等。[4]其中,201110月英国议会批准的《2011年英国澳门银河在线75060.com法》以根除能效投资的障碍、加强澳门银河在线75060.com安全和确保低碳澳门银河在线75060.com供应的投资为目标,其内容主要包括:(1)绿色方案:创建一个新的融资框架,确保家庭和非住宅物业的能效得到切实改善;澳门银河在线75060.com供应商不再受《消费者信贷法》(the Consumer Credit Act)有关要求的约束,即不必在收取“绿色方案”款项后获得信贷执照。(2)采取进一步措施,提高澳门银河在线75060.com效率:修改《2008年澳门银河在线75060.com法》智能电表的权限,使政府在2018年前可以直接掌控智能电表的推出;修改英格兰和威尔士的《建筑物澳门银河在线75060.com性能(证书和检查)法规》,以此来去除获取数据时不必要的限制。(3)发展低碳技术的措施:扩展国务大臣在《2004年澳门银河在线75060.com法》中的现有权限,并扩展天然气和电力市场办公室在《1989年电力法》中的现有权限,以便在2010年后实施持久的海上输电制度;修订《2008年澳门银河在线75060.com法》的现有权限,以便国务大臣修改核运营商的资助退役计划(Funded Decommissioning Programme)。此外,《2011年英国澳门银河在线75060.com法》还就“私人租赁行业”、“澳门银河在线75060.com企业义务”、“提高澳门银河在线75060.com安全的措施”以及“扩大煤炭管理局的权限”等做出了明确规定。[5]

3.澳大利亚

  早在20014月,澳大利亚就制定了《强制性可再生澳门银河在线75060.com目标》(Mandatory Renewable Energy Target, MRET);2009年又对该目标进行了修订,确定到2020年可再生澳门银河在线75060.com电力占电力总供应的20%。近年来,澳大利亚政府还多次修订了《可再生澳门银河在线75060.com(电力)法》(Renewable Energy (ElectricityAct 2000)和《可再生澳门银河在线75060.com(电力)(收费)法》(Renewable Energy (ElectricityCharge Act 2000);并从20111月起,《可再生澳门银河在线75060.com(电力)(收费)法》更名为《可再生澳门银河在线75060.com(电力)(大规模发电短缺收费)法》(Renewable Energy (Electricity)(Large-scale Generation Shortfall Charge Act 2000)。其中,《2010年可再生澳门银河在线75060.com(电力)法》以可再生澳门银河在线75060.com证书制度为核心,以鼓励额外的可再生澳门银河在线75060.com电力生产、减少电力部门的温室气体排放以及确保可再生澳门银河在线75060.com可持续发展为价值追求,通过签发可再生澳门银河在线75060.com证书、和要求电力的特定购买者提交法定数量的证书以获取年度电力来实现等。[6]此外,20102月澳大利亚众议院还通过了《碳污染减排计划法》,确立了国家排放限额,规定了澳大利亚排放许可和其他可采用的排放许可与减排量,建立了澳大利亚国家排放许可登记薄,并规定了受管制的排放实体及其法律义务等。

4.日本

  20103月,日本内阁提出了《地球温暖化对策基本法案》,旨在减排温室气体、降低温室效应对地球带来的不利影响,同时通过尽可能降低澳门银河在线75060.com供给对化石燃料的依存度、率先促进澳门银河在线75060.com供求方式和社会经济结构的转变。该法案要求全国2020年温室气体排放比1990年下降25%2050年比1990年下降80%等。[7]

20118月,日本众参两院通过了《再生澳门银河在线75060.com特别措施法》。该法旨在促进新澳门银河在线75060.com技术革新,减少对核电的依赖,搞活地方经济,减少二氧化碳气体排放等。根据该法规定,电力企业有义务购买个人和企业利用太阳能等发电产生的电力,以鼓励并普及可再生澳门银河在线75060.com发电。电力收购对象包括太阳能、风力、地热、生物发电等产生的电力,电力企业以对发电方有利的价格全部收购,利用太阳能发电的家庭使用不完的电力也可以卖给电力企业。由于利用可再生澳门银河在线75060.com发电成本高,日本政府还将设立一个第三方委员会,负责确定电力价格,以确保电价的透明度。[8]

5.欧盟

  2009年欧洲议会和理事会通过了《欧盟第三次澳门银河在线75060.com改革方案》。该方案包括以下三个条例和两个指令:《欧洲议会和理事会关于建立澳门银河在线75060.com监管合作机构的条例》(Regulation (EC) No 713/2009 of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 on establishing an agency for the cooperation of energy regulators)、《欧洲议会和理事会关于电力跨境交易网络准入条件及废止条例1228/2003的条例》(Regulation (EC) No 714/2009 of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 on conditions for access to the network for cross-border exchanges in electricity and repealing Regulation (EC) No 1228/2003)、《欧洲议会和理事会关于天然气输送网络准入条件及跨境交易网络准入条件及废止条例1775/2005的条例》(Regulation (EC) No 715/2009 of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 on conditions for access to the natural gas transmission networks and repealing Regulation (EC) No 1775/2005),以及《欧洲议会和理事会关于内部电力市场共同规则及废止指令2003/54/EC的指令》(Directive 2009/72/ECDirective 2009/72/EC of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 concerning common rules for the internal market in electricity and repealing Directive 2003/54/)和《欧洲议会和理事会关于内部天然气市场共同规则及废止指令2003/55/EC的指令》(Directive 2009/73/EC of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 concerning common rules for the internal market in natural gas and repealing Directive 2003/55/EC)。[9]此外,201011月,欧洲委员会还出台了新的澳门银河在线75060.com战略文件——《2020欧盟澳门银河在线75060.com:竞争、可持续和安全的澳门银河在线75060.com战略》(Energy 2020 A Strategy for Competitive, Sustainable and Secure Energy)。[10]欧盟委员会提出,到2020年温室气体排放与1990年相比减少20%,澳门银河在线75060.com效率提高20%,新澳门银河在线75060.com占澳门银河在线75060.com生产总量的20%等。

(二)发达国家新澳门银河在线75060.com法律与政策的主要特点

近年来发达国家在新澳门银河在线75060.com立法方面,主要呈现出以下特点:

1.重视发展新澳门银河在线75060.com、鼓励技术创新

  例如,2009年美国清洁澳门银河在线75060.com与安全法》一方面强调发展新澳门银河在线75060.com和可再生澳门银河在线75060.com。该法要求电力企业到2020年通过可再生澳门银河在线75060.com发电和提高澳门银河在线75060.com效率满足20%的电力需求;新清洁澳门银河在线75060.com技术和澳门银河在线75060.com效率技术的投资规模将达到1900亿美金,其中包括澳门银河在线75060.com效率和可再生澳门银河在线75060.com到2025年达到900亿美金的投资规模,碳捕获与碳封存技术600亿美金;另一方面,鼓励技术创新。发展新澳门银河在线75060.com需要依靠新澳门银河在线75060.com领域技术的突破。因此,该法提出,基础性的科学研发到2025年达到200亿美金的投资规模,电动汽车和其他先进技术的机动车到2025年也达到200亿美金的投资规模。此外,英国、澳大利亚、日本以及欧盟等国家和地区的相关立法,也都有类似的规定。

2. 体现低碳化的价值取向

   发展低碳经济已成为世界性的潮流。而低碳发展需要澳门银河在线75060.com法治的促进和保障。因此,发达国家的澳门银河在线75060.com立法呈现出低碳化的特点。例如,20105月日本众参两院通过的《低碳投资促进法》,就是日本建设低碳社会的重要法律支撑,该法将对开发和制造“适合澳门银河在线75060.com环境制品”[11]的事业者筹集必要的资金、以及开拓“适合澳门银河在线75060.com环境制品”市场提供强大的支撑。[12]又如,《2009年美国清洁澳门银河在线75060.com与安全法》不但制定了“绿色建筑标准”(Green Building Standards),以提高建筑物的能效;而且要求成立“绿色银行中心”(Green Banking Centers),以便为消费者提高澳门银河在线75060.com使用效率而获得资金支撑;同时还建立了“绿色担保制度”(Green Guarantee),规定住房和城市发展部门有义务保证偿付绿色建筑的主要抵押贷款等。

3.追求法律制度的日益完善

  进入21世纪以来,为保障澳门银河在线75060.com安全、应对气候变化,发达国家和地区在新澳门银河在线75060.com方面的立法进程不断加快,以保障新澳门银河在线75060.com的法律制度日趋成熟和更加完善。例如,英国相继出台了《可持续澳门银河在线75060.com法》(2003年)、《澳门银河在线75060.com法》(2004年)、《气候变化和可持续澳门银河在线75060.com法》(2006年)、《2008年英国澳门银河在线75060.com法》、《2008年英国气候变化法》、以及《2010年英国澳门银河在线75060.com法》和《2011年英国澳门银河在线75060.com法》等。而澳大利亚的《2000年可再生澳门银河在线75060.com(电力)法》(Renewable Energy (Electricity)Act 2000)和《2000年可再生澳门银河在线75060.com(电力)(收费)法》(Renewable Energy (Electricity) Charge Act 2000)自制定以来,历经多次修订与完善。其中,前者的修正案有:No. 902006),No.26 (2008), No.73 (2008), No.17 (2009), No.78 (2009), No. 8 (2010), No. 69 (2010);后者的修正案包括:No.79 (2009), No.70(2010)等。同样,日本政府在1997年分别推出的《促进新澳门银河在线75060.com利用特别措施法》和《促进新澳门银河在线75060.com利用特别措施法施行令》也在1999年、2001年和2002年多次进行了修改;近年来又颁布了2010年《低碳投资促进法》和2011年《再生澳门银河在线75060.com特别措施法》等。此外,“欧盟还是当今国际澳门银河在线75060.com制度最为先进的实验室”[13]。它不但为其成员国、而且为世界上其他国家的澳门银河在线75060.com立法提供了某种样板。

二、发达国家新澳门银河在线75060.com法律与政策的发展趋势

综观《2009年美国清洁澳门银河在线75060.com与安全法》和《2011年美国澳门银河在线75060.com法》、《2010年英国澳门银河在线75060.com法》和《2011年英国澳门银河在线75060.com法》、澳大利亚《2010年可再生澳门银河在线75060.com(电力)法》和2011年《可再生澳门银河在线75060.com(电力)(大规模发电短缺收费)法》、日本2010年《低碳投资促进法》和2011年《再生澳门银河在线75060.com特别措施法》以及2009年《欧盟第三次澳门银河在线75060.com改革方案》等,未来几年发达国家和地区的新澳门银河在线75060.com法律与政策将有可能出现以下发展态势。

(一)在新澳门银河在线75060.com立法方面发达国家将继续处于领先地位

  毋庸置疑,发达国家在新澳门银河在线75060.com立法方面一直处于世界领先地位。例如,早在1989年英国颁布的《电力法》(Electricity Act)第32条就规定:“国务大臣可以以法令的形式要求公共电力供应商在特定的日期之前,证明它供应了特定数量的非化石澳门银河在线75060.com电力;违反该项法令的电力供应商将受到处罚;公共电力供应商可以通过合同向电力生产者购买非化石澳门银河在线75060.com电力,也可以自己经营非化石澳门银河在线75060.com电厂作为其非化石电力供应的来源。”[14]可以说,1989年《电力法》是“英国电力可再生澳门银河在线75060.com立法的源头”[15]。无独有偶,英国还是世界上第一个用法律手段来推广“碳捕获与封存”的国家。20094月,英国政府就正式宣布,任何新建发电能力达300兆瓦的发电站都必须安装“碳捕获就绪”(Carbon Capture Ready, CCR)设备,以便将来可进行“碳捕获与封存”的技术改造。《2010年英国澳门银河在线75060.com法》又将“碳捕获与封存”的发展为重点,旨在通过税收和资金拨付的方式支撑四个具有商业规模的“碳捕获与封存”示范项目。英国之所以重视“碳捕获与封存”问题,是因为他们深刻地意识到:“碳捕获与封存”的商业化是未来国际低碳澳门银河在线75060.com发展的重点和核心;谁率先掌握这一技术,谁将获得引领全球低碳经济的话语权。[16]

  同样,《2009年美国清洁澳门银河在线75060.com与安全法》的立法目标,一方面是为了通过减少温室气体排放来减缓全球变暖,最后过渡到清洁的澳门银河在线75060.com经济;另一方面也是为了重树美国在国际环境与气候变化领域的领导地位。奥巴马上台后,强调美国必须恢复其在应对气候变化威胁方面的领导地位,承诺将在气候变化议题上开启新篇章,履行其作为应对气候变化领导者的义务。奥巴马的首席气候问题谈判代表托德曾经表示:“美国将参与气候变化新条约的协商,新的气候变化条约将不同于《京都议定书》,而是将超越温室气体排放的范围,还将包括金融机制、向发展中国家提供资金和科技援助以应对气候变化做出长期承诺等内容”[17]。此外,《2009年美国清洁澳门银河在线75060.com与安全法》强调开发新澳门银河在线75060.com和可再生澳门银河在线75060.com、发展智能电网和低碳技术,这很有可能使人类迎来第四次工业革命——绿色工业革命。美国利用其拥有先进技术的优势,可能成为清洁澳门银河在线75060.com和新澳门银河在线75060.com研究与开发大国,抢占未来发展的制高点。

  因此,可以预言今后发达国家在新澳门银河在线75060.com立法方面,仍将处于领先地位。总之,发达国家在新澳门银河在线75060.com方面立法不断推陈出新,从表面上看是为了促进低碳经济的发展和应对气候变化的挑战,其实质是为了掌控国际澳门银河在线75060.com秩序和国际气候政治谈判的主导权与话语权。诚如20099月英国自由民主党所发布的政策文件《零碳英国——引领全球》(Zero Carbon BritainTaking a Global Lead)指出的:“英国在制定国际气候变化政策上,应发挥更为强大的作用,以促使包括美国在内的其他发达国家和发展中国家都进行减排。”[18]

(二)新澳门银河在线75060.com法律与政策的综合化趋势更加凸显

  包括新澳门银河在线75060.com在内的澳门银河在线75060.com问题,关系到国民经济发展和国家安全。因此,发展新澳门银河在线75060.com不但是一个法律问题,也是一个政策问题,需要正确的政策引导。诚如美国学者伦道夫(John Randolph)所说:“甚至最好的技术都不一定能在澳门银河在线75060.com市场中胜出,这将取决于技术是否具备经济性和可竞争力。”[19]一些发达国家甚至将发展新澳门银河在线75060.com作为实施相关政策的重要举措。例如,奥巴马早在竞选总统期间,就曾多次表示澳门银河在线75060.com问题将成为其未来政策的重点。奥巴马就任总统以后,在20092月签署的经济刺激法案中,发展新澳门银河在线75060.com也成为奥巴马政府促进美国经济复苏和创造就业的重要举措。奥巴马表示,新政府将在未来10年内投资1500亿美金用于清洁澳门银河在线75060.com产业。美国参议员爱德华(John Edwards)也曾经指出:“新澳门银河在线75060.com经济能创造超过100万个‘绿领’(Green --Collar)工作岗位。”[20]

  进入21世纪以来,英国在加强新澳门银河在线75060.com立法的同时,也相继推出了一系列白皮书和政策文件,如2000年《澳门银河在线75060.com—正在变化的气候》(“Energy The Changing Climate”)、2002年《澳门银河在线75060.com评估》(The Energy Review)、2003年《大家澳门银河在线75060.com未来:创造低碳经济》(Our Energy Future: Creating a Low Carbon Economy)、2006年《澳门银河在线75060.com挑战》(The Energy Challenge)和《气候变化:英国方案》(Climate Change: the UK Programme)、2007年《应对澳门银河在线75060.com挑战:澳门银河在线75060.com白皮书》(Meeting the Energy Challenge: A White Paper on Energy)和《低碳经济中的权力》(Power in a Low Carbon Economy)、2008年《应对澳门银河在线75060.com挑战:核电白皮书》(Meeting the Energy Challenge: A White Paper on Nuclear Power”)、2009年《英国低碳转型计划:国家气候和澳门银河在线75060.com战略》(The UK Low Carbon Transition Plan: National Strategy for Climate and Energy 2009)以及2009年《英国可再生澳门银河在线75060.com战略》(UK Renewable Energy Strategy)等。[21]此外,英国各主要政党也先后出台了自己的澳门银河在线75060.com政策,如2003年工党的《大家澳门银河在线75060.com未来:创造低碳经济》白皮书、2007年自由民主党的《零碳英国——引领全球》(Zero Carbon BritainTaking a Global Lead[22]的政策文件、2009年保守党的《低碳经济:安全、稳定和绿色增长》(The Low Carbon Economy: Security, Stable and Green Growth[23]绿皮书等。

  “日本之所以在新澳门银河在线75060.com开发利用方面取得长足的进步,应该说是国家的新澳门银河在线75060.com政策发挥了重要的作用。”[24]早在1974年,日本政府就制定并实施了“新澳门银河在线75060.com开发计划”——即“阳光计划”;1978年实施了有关节能的“月光计划”;1989年又推出了“地球环境技术开发计划”。为了进一步促进新澳门银河在线75060.com的开发利用及其商业化,1993年日本政府将上述三项计划合并起来,铸成了“澳门银河在线75060.com与环境领域综合技术开发计划”;1997年又宣布了7万太阳能光伏屋顶计划,目标是到2010年安装760万千瓦的太阳能电池。[25]值得注意的是,20065月日本通商产业省公布了《新国家澳门银河在线75060.com战略》,内容涉及新澳门银河在线75060.com创新计划和核电国家计划等九个方面。其中,“新澳门银河在线75060.com创新计划”的目标为:将太阳能发电需要的成本降至与火电相同的水平;通过生物澳门银河在线75060.com和风力发电,促进当地生产对当地消费的努力,促进该地区对澳门银河在线75060.com供应的自足率等。

(三)新澳门银河在线75060.com立法的政治化影响更加明显

  首先,通过立法促进新澳门银河在线75060.com的发展,从表面上看是发达国家和发展中国家为了应对气候变化[26]和创造就业机会,但本质上是各主要国家和利益集团关于21世纪澳门银河在线75060.com安全和经济发展战略的较量,其影响可能涉及到几代人。因此,国际新澳门银河在线75060.com立法受政治因素的影响日益加深。

   早在19886月,在加拿大多伦多举行的“变化中的大气:对全球安全的影响”国际会议,就首次将气候变化作为政治问题来看待。[27]1995年“柏林授权”后的气候谈判中,一些发达国家不仅提出减排承诺目标,还将温室气体减排问题引向主要发展中国家,其政治意图也十分明显。20074月,联合国安理会还就“澳门银河在线75060.com、安全与气候”议题展开公开辩论。这是安理会首次将防止地球变暖问题纳入政治议程,并将气候变化提升到全球安全的高度。[28]目前发展新澳门银河在线75060.com以应对气候变化,已成为世界各国制定对外政策时必须考虑的重要因素之一。例如,19953月第一次缔约方大会后,“气候公约的政治含义成为中国对气候变化问题关注的重心,把国际气候谈判当成一场‘政治仗’来打”[29]

  其次,“共同但有区别的责任原则” 近年来饱受批评、正面临严峻的挑战。例如,美国一直强调,由于没有给中国和其他发展中国家设定有约束力的减排义务,所以它拒绝批准《京都议定书》。[30]而一些欧美学者也认为:“在处理全球环境问题的国际条约中,发展中国家完全有理由享受差别待遇。然而,《京都议定书》似乎沿着区别责任的方向走得太远,以致偏离了共同责任的轨道。该原则不应说明为,对共同关切事项需要有区别责任。把某些国家排除在外,貌似公平,实则影响了整个目标的实现。”[31]可见,“共同但有区别的责任原则”将来有被抛弃的危险。

  最后,利益诉求的差别导致国家集团的严重分化。[32]在当今全球气候政治舞台上,出现了形形色色的国家集团,它们复杂的内部关系已经完全超越了20世纪60年代以来所谓‘南北鸿沟’或‘两个世界’的简单二分法。其中,发展中国家内部不同集团间的利益诉求也有很大差别。例如,小岛国联盟[33]最担心海面上升,因而强烈要求严格实行减排方案;最不发达国家则特别关注未来资金援助问题,而不是排放权的分配。而中国、印度、巴西和南非等“基础四国”[34],因其经济、社会发展仍处于工业化、现代化进程之中,国内仍有相当一部分地区和人口处于贫困状态,所以反对对其施加有约束力的减排义务。与此同时,中国的发展中国家地位也日益受到质疑。一些欧美学者认为:“如果仍把中国作为发展中国家,不但无法创建一种有效应对气候变化的制度框架,而且对整个世界来说也是不公平的,因而必须加以区别。”[35]事实上,在哥本哈根会议上,围绕后京都时代碳排放权的分配与技术转让等问题的博弈双方,主要是以美、欧为代表的传统大国和以中、印为代表的新兴大国。可以预言,今后在围绕发展新澳门银河在线75060.com和应对气候变化的立法方面,各方的政治争斗和利益博弈将更加激烈。

三、发达国家新澳门银河在线75060.com法律与政策对中国的启示

  20093月,胡锦涛主席在参观“2009年中国国际节能减排和新澳门银河在线75060.com技术科技博览会”时强调:“大力推进节能减排,积极开发新澳门银河在线75060.com,这是贯彻落实科学发展观、促进经济社会可持续发展的重大举措。在当前应对国际金融危机的形势下,节能减排和开发新澳门银河在线75060.com工作尤其不能放松。”[36]200910月,胡锦涛总书记在山东省考察工作期间也指出:“大力发展包括风电在内的可再生澳门银河在线75060.com,是抢抓世界新一轮澳门银河在线75060.com革命先机的必然要求。希翼可再生澳门银河在线75060.com企业牢牢把握宝贵发展机遇,瞄准世界产业技术前沿开展科研攻关,不断突破更多核心和关键技术,努力抢占未来发展的制高点”[37]。在2009年“两会”上,温家宝总理在政府工作报告中提出,要大力发展循环经济和清洁澳门银河在线75060.com,积极发展核电、风电、太阳能发电等清洁澳门银河在线75060.com。美、英、日、澳以及欧盟等发达国家和地区,不但有关新澳门银河在线75060.com的法律制度较为完善,而且在提高澳门银河在线75060.com使用效率、发展清洁澳门银河在线75060.com等方面也拥有先进技术和丰富经验。因此,发达国家和地区的新澳门银河在线75060.com法律与政策,无疑可以为中国制定更科学合理的新澳门银河在线75060.com法律制度和政策战略提供一定的启示。

(一)以完善新澳门银河在线75060.com立法为出发点

  长期以来,由于缺乏政策引导和财政支撑,中国可再生澳门银河在线75060.com的利用率一直比较低。然而,近年来中国新澳门银河在线75060.com的发展速度非常快,令不少发达国家惊叹。[38]20079月,国家发改委发布了《可再生澳门银河在线75060.com中长期发展规划》,提出加快推进风力发电、生物质发电、太阳能发电的产业化发展,逐步提高优质清洁可再生澳门银河在线75060.com在澳门银河在线75060.com结构中的比例,力争到2010年使可再生澳门银河在线75060.com消费量达到澳门银河在线75060.com消费总量的10%,到2020年达到15%的目标。[39]因此,中国有可能比发达国家以更低的代价转向新的、清洁的、低碳的澳门银河在线75060.com系统,以更少的历史负担来适应新时代。

  在新澳门银河在线75060.com立法方面,目前我国已初步建立了以《中华人民共和国可再生澳门银河在线75060.com法》(2005年制定、2009年修订)和《中华人民共和国节约澳门银河在线75060.com法》(1997年制定、2007年修订)为核心,以《可再生澳门银河在线75060.com发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生澳门银河在线75060.com发电有关管理规定》、《可再生澳门银河在线75060.com产业发展引导目录》、和《可再生澳门银河在线75060.com发展专项资金管理办法》等其他法律、法规和部门规章为补充的新澳门银河在线75060.com法律体系。但是与美国、英国、日本以及欧盟等发达国家和地区相比,我国新澳门银河在线75060.com法律制度还不完善、政策激励措施也不到位,存在新澳门银河在线75060.com生产者和管网经营者权利义务分配不均、对不同种类新澳门银河在线75060.com的发展重视程度差别过大等缺陷。因此,我国一方面需要制定《中华人民共和国可再生澳门银河在线75060.com法》的实施细则,以增强法律实施的有效性和操作性;另一方面,要加快各省市的新澳门银河在线75060.com立法进程,并根据技术发展和需求情况修改相关的部门规章;同时逐步建立和完善新澳门银河在线75060.com的监督实施机制等。

(二)以低碳化为价值追求

  如前所述,从高碳澳门银河在线75060.com向低碳澳门银河在线75060.com转变,是世界澳门银河在线75060.com发展潮流的大势所趋。发达国家已经把澳门银河在线75060.com低碳化作为新一轮澳门银河在线75060.com战略调整的重要内容。“如果不采取特别强化的节能减排措施,2050年中国澳门银河在线75060.com需求总量将达到67亿吨标准煤,其中石油需求量将高达12.5亿吨,温室气体(二氧化碳)排放量将达到122亿吨。”[40]如此高的澳门银河在线75060.com需求和碳排放量,使中国面临国内澳门银河在线75060.com环境问题和全球温室气体减排的双重压力。

  然而,目前我国的“澳门银河在线75060.com立法体系仍主要建立在高碳经济模式基础之上”[41]。有关新澳门银河在线75060.com的立法基本上是根据澳门银河在线75060.com生产需求和经济发展要求而制定的,在立法理念和目的方面也主要是为了保障澳门银河在线75060.com的供应安全,没有体现应对气候变化和促进经济低碳转型的应有价值。因此,强调防止气候变化、以低碳化作为澳门银河在线75060.com立法的基本理念和价值目标,选择合理的消费模式,转变经济发展方式和生产方式,大力推进技术进步,发展高效的澳门银河在线75060.com供应体系,是中国实现可持续发展的必由之路。正如联合国开发计划署在《2007/2008人类发展报告》中所指出的:“低碳澳门银河在线75060.com是低碳经济的基本保证,清洁生产是低碳经济的关键环节,循环利用是低碳经济的有效方法,持续发展是低碳经济的根本方向。”[42]

(三)以市场化为调节手段

  前已述及,英国工党政府的澳门银河在线75060.com法律与政策,均强调市场机制的重要性。特别是2009年《英国低碳转型计划:国家气候和澳门银河在线75060.com战略》更是凸显了市场竞争的重要地位。而英国保守党推出的《2010年英国澳门银河在线75060.com绿皮书》中也提出:要以市场为基础,有利投资者更多地进入澳门银河在线75060.com领域,并激发澳门银河在线75060.com产业的革新;要进行审慎的监管,促成澳门银河在线75060.com安全、环境影响以及消费者保护目标的实现等。[43]同样,《2009年清洁澳门银河在线75060.com与安全法》也明确提出美国联邦机构要实施合同式节能管理(Energy Savings Performance Contracting)——作为市场化的一种新机制。

  然而,“目前中国澳门银河在线75060.com行业改革与发展的最大障碍是行业内的垄断经营和区域市场分割等违反市场经济规律的行为”[44]。因此,未来中国新澳门银河在线75060.com立法的关键是重新思考政府与市场的界分[45];强调发挥市场配置资源的作用,建立有利于节能减排的市场信号,推动中国的低碳澳门银河在线75060.com发展道路。这诚如哈耶克所指出的:“如果大家希翼每个人都生活得富裕,那么大家据以趋近这个目标的方式就不能是经由法律的规定去命令人们应当实现这个目标,或赋予每个人以一项法律权利去要求获得大家认为他应当享有的东西,而毋宁是向所有的人提供激励以促使他们尽可能地去做有助益于其他人的事情。”[46]而“市场秩序对大家实现自己的目的极有助益:它不但像所有其他的自生自发秩序那样,会在大家的行动中给大家以引导和在不同人的预期之间促成某种应合关系,而且还会拓展每个人在更大程度上支配各种物品(亦即商品和服务)的前景或机会,而通过任何其他方式,大家都不可能做到这一点”[47]。目前我国与节约澳门银河在线75060.com法相配套的行政法规正在制订过程中,把合同式节能管理模式明确规定在新的节约澳门银河在线75060.com法体系中,一方面有利于在资源配置中更好地发挥市场机制的作用,另一方面也体现了企业为主与政府引导相结合的原则。[48]

(四)以国际合作为努力方向

  一方面,中国与美、英等发达国家在发展新澳门银河在线75060.com与应对气候变化方面的合作,具有较强的现实基础。澳门银河在线75060.com大量消耗的压力、全球气候变化的挑战,使中国与发达国家共同推进新澳门银河在线75060.com开发利用的利益完全一致。[49]中国与美、英等发达国家在新澳门银河在线75060.com技术、新澳门银河在线75060.com市场、节约澳门银河在线75060.com和提高能效等方面存在诸多互补性,这为双方在新澳门银河在线75060.com开发利用方面的合作提供了广阔的空间。正如英国皇家国际事务研究所(the Royal Institute of International Affairs)在《气候变化:中国与欧洲澳门银河在线75060.com和气候相互依存性》(Changing Climates: Interdependencies on Energy and Climate Security for China and Europe)的报告中所所指出的:“通过(中国与欧盟的双边)合作,全球两大重要力量可以联合起他们的政治和经济影响力,最终实现通向低碳未来的道路”[50]

  另一方面,加强国际合作,有助于提升中国低碳产业的整体水平,有利于应对气候变化的挑战。如前所述,英国等发达国家和地区在新澳门银河在线75060.com和低碳发展方面起步较早。例如,英国有全球最早、最多的“零碳社区”——伦敦贝丁顿社区等,欧洲有全球最大、最活跃的碳市场(EU ETS),有最早、最成熟的碳税政策。[51]发达国家在低碳技术、碳市场、碳税政策和碳排放管理等方便都积累了很多的经验。因此,通过加强国际合作,借鉴发达国家的经验教训,采取更先进的技术路线和管理模式,不但能奠定中国在未来全球澳门银河在线75060.com体系中的战略地位,而且还有助于中国发挥负责大国的作用。



[1] See “American Clean Energy and Security Act of 2009”, available at http://thomas.loc.gov/cgi-bin/query/D?c111:2:./temp/~c111I18qYu.

[2] See “American Energy Act of 2011”, available at http://www.instituteforenergyresearch.org/wp-content/uploads/2011/04/American-Energy-Act-of-2011.pdf.

[3] 早在2003年英国就提出了“低碳经济”(Low Carbon Economy)的概念,英国是世界上第一个将温室气体减排目标进行法律规制的国家、是第一个实施“碳预算”(Carbon Budget)的国家,也是第一个对“碳捕获与封存”(Carbon Capture & Storage, CCS)商业化予以明确法律规定的国家。

[4] See Andrews-Speed Philip, the United Kingdom’s Low Carbon Transition Plan(s) and the Lessons for China, 载杨泽伟主编:《发达国家新澳门银河在线75060.com法律与政策研究》,武汉大学出版社2011年版,第71-72页。

[5] See “UK Energy Act 2011”, available at http://www.decc.gov.uk/en/content/cms/legislation/energy_act2011/energy_act2011.aspx.

[6] 参见李化:《澳大利亚新澳门银河在线75060.com发展:法律、政策》,载杨泽伟主编:《发达国家新澳门银河在线75060.com法律与政策研究》,武汉大学出版社2011年版,第159-164页;李化:《澳大利亚澳门银河在线75060.com安全的法律政策保障及其借鉴》,载《中国地质大学学报(社会科学版)》2010年第6期,第21-24页。

[7] 参见高翔:《主要发达国家澳门银河在线75060.com与应对气候变化立法动向及其启示》,载中国法学会澳门银河在线75060.com法研究会编:《中国澳门银河在线75060.com法研究报告2010》,立信会计出版社2011年版,第271-272页。

[8]参见“日本《再生澳门银河在线75060.com特别措施法》”,

http://solar.ofweek.com/2011-08/ART-260006-8480-28479281.html,最后访问日期20111116日。

[9] See European Commission, available at http://ec.europa.eu/energy/doc/energy_legislation_by_policy_areas.pdf.

[10] See European Commission, COM2010639 final, Brussels, October 11, 2010available at http://eur-lex.europa.eu/.

[11] “适合澳门银河在线75060.com环境制品”是指为了从非化石澳门银河在线75060.com中获得电力或热能,或者为了制造燃料而使用的、由主管大臣制定的、能够高效率地获得电气或热能,或制造燃料的机器、装置或设备。参见《低碳投资促进法》第2条。

[12] 参见庄玉友:《日本<低碳投资促进法>述评》,载中国法学会澳门银河在线75060.com法研究会编:《中国澳门银河在线75060.com法研究报告2010》,立信会计出版社2011年版,第56页。

[13] Thomas W. W?lde, International Energy Law: Concepts, Context and Players, available at  http://www.dundee.ac.uk/cepmlp/journal/htm/vol9/vol9-21.html, last visit on November 29, 2011.

[14] See UK Parliament, Electricity Act, available at http://www.statutelaw.gov.uk.

[15] 杜群、廖建凯:《德国与英国可再生澳门银河在线75060.com法之比较及对我国的启示》,载《法学评论》2011年第6期,第77页。

[16] 参见吕江:《英国未来澳门银河在线75060.com法律政策的发展趋势及其影响》,载中国法学会澳门银河在线75060.com法研究会编:《中国澳门银河在线75060.com法研究报告2010》,立信会计出版社2011年版,第137-145页。

[17] 赵宏图、黄放:《奥巴马澳门银河在线75060.com新政的战略含义》,载《世界常识》2009年第16期,第39页。

[18] The Liberal Democrats Party Policy Paper, Zero Carbon BritainTaking a Global Lead, 2009, p. 1, available at http://www.libdems.org.uk/policy_papers_detail.aspx?title=Zero_Carbon_Britain_%e2%80%93_Taking_a_Global_Lead&pPK=bb5f4eb7-cf45-4d89-897c-5315e6cb18cd, last visit on November 10, 2011

[19] John Randolph & Gilbert M. Masters, Energy for Sustainability: Technology, Planning, Policy, Island Press 2008, p. 629.

[20] John Edwards, Achieving Energy Independence & Stopping Global Warming Through A New Energy Economy, Sustainable Development Law & Policy, Vol. 8, 2007-2008, p. 4.

[21] See I. Scrase and G. MacKerron (eds.), Energy for the Future. A New Agenda, Palgrave MacMillan 2009, pp. 76-88.

[22] The Liberal Democrats Party Policy Paper, Zero Carbon BritainTaking a Global Lead, 2009, available at http://www.libdems.org.uk/policy_papers_detail.aspx?title=Zero_Carbon_Britain_%e2%80%93_Taking_a_Global_Lead&pPK=bb5f4eb7-cf45-4d89-897c-5315e6cb18cd, last visit on November 20, 2011.

[23] The Conservative Party Policy Green Paper, The Low Carbon Economy: Security, Stable and Green Growth, 2009, p. 3, available at http://www.conservatives.com/~/media/Files/Downloadable%20Files/lce.ashx , last visit on November 20, 2011.

[24] 吴志忠:《日本新澳门银河在线75060.com政策与法律》,载杨泽伟主编:《发达国家新澳门银河在线75060.com法律与政策研究》,武汉大学出版社2011年版,第143页。

[25] 参见井志忠:《日本新澳门银河在线75060.com产业的发展模式》,载《日本学论坛》2007年第1期,第88页。

[26] 根据联合国政府间气候变化委员会的评估报告,可再生澳门银河在线75060.com在未来(2030年)的温室气体减排中,将占到10%的份额。

[27] 参见徐再荣:《全球环境问题与国际回应》,中国环境科学出版社2007年版,第212页。

[28] 参见杨泽伟:《论气候变化对人权国际保护的影响》,载《时代法学》2011年第1期,第4-5页。

[29] 庄贵阳、陈迎:《国际气候制度与中国》,世界常识出版社2005年版,第250页。

[30] See Anita M. Halvorssen, Global Response to Climate Change----From Stockholm to Copenhagen, Denver University Law Review, Vol. 85, No. 4, 2007-2008, p. 850.

[31] Michael Weisslitz, Rethinking the Equitable Principle of Common but Differentiated Responsibility: Differential Versus Absolute Norms of Compliance and Contribution in the Global Climate Change Context, Colorado Journal of International Environmental Law & Policy, Vol.13, 2002, p. 477.

[32] 参见杨泽伟:《碳排放权:一种新的发展权》,载《浙江大学学报》(人文社会科学版)2011年第3期,第47页。

[33] 小岛国联盟成立于1990年,由43个成员国和观察员组成,包括新加坡及来自非洲、加勒比海、印度洋、地中海、太平洋和南中国海的小岛国。其宗旨是,为加强在全球气候变化下有着相似的发展挑战和环境关注的脆弱小岛屿与低洼沿海国家,在联合国体制内的话语权。

[34] “基础四国”是指中国、印度、巴西和南非,其称呼来源于四国英文的首字母缩写“BASIC”,基础之意也喻指中国、印度、巴西和南非是当今世界上最重要的发展中国家。

[35] 他们把中国、印度等国称为“新兴经济体”(the Emerging Economies)或“快速增长的发展中国家”(the Fast-growing Developing Countries)。See Anita M. Halvorssen, Common, but Differentiated Commitments in the Future Climate Change Regime----Amending the Kyoto Protocol to Include Annex C and the Annex C Mitigation Fund, Colorado Journal of International Environmental Law & Policy, Vol.18, No. 2, 2007, pp. 247-248.

[36] 《胡锦涛等参观2009中国国际节能减排和新澳门银河在线75060.com科技博览会》(2009321日),载新华网http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009-03/21/content_11045352_1.htm

[37] 《齐鲁秋来喜丰收 科学发展谋新篇——记胡锦涛总书记在山东考察工作》(20091019日),载新华网http://news.xinhuanet.com/politics/2009-10/19/content_12270469_2.htm

[38] 参见周冯琦、【美】理查德·汉利等主编:《应对澳门银河在线75060.com安全与全球变暖的挑战》,学林出版社2009年版,第24页。

[39] 200712月,国务院正式批准了《国家核电发展专题规划(2005-2020)》。按照该规划规定的发展目标,到2020年,核电运行装机容量争取达到4000万千瓦,核电占全部电力装机容量的比重从现在的不到2%提高到4%,核电年发电量达到26002800亿千瓦时。

[40] 国家发展和改革委员会澳门银河在线75060.com研究所课题组:《中国2050年低碳发展之路:澳门银河在线75060.com需求暨碳排放情景分析》,科学出版社2009年版,第2页。

[41] 邓海峰、刘玲利:《论澳门银河在线75060.com立法的低碳化》,载肖国兴、叶荣泗主编:《中国澳门银河在线75060.com法研究报告2009》,法律出版社2010年版,第43页。

[42] 联合国开发计划署:《2007/2008人类发展报告》,载http://hdr.undp.org/en/media/HDR_20072008_Summary_Chinese.pdf,最后访问日期2011126日。

[43] 参见吕江:《安全低碳:英国澳门银河在线75060.com立法的新趋势及其全球影响》,载杨泽伟主编:《发达国家新澳门银河在线75060.com法律与政策研究》,武汉大学出版社2011年版,第99页。

[44] 杨泽伟:《中国澳门银河在线75060.com安全法律保障研究》,中国政法大学出版社2009年版,第22页。

[45] 参见吕江:《社会秩序规则二元观与新澳门银河在线75060.com立法的制度性设计》,载《法学评论》2011年第6期,第86页。

[46] []哈耶克:《法律、立法与自由》(第二、三卷),邓正来等译,中国大百科全书出版社2000年版,第187页。

[47] []哈耶克:《法律、立法与自由》(第二、三卷),邓正来等译,中国大百科全书出版社2000年版,第189页。

[48]参见张超:《论合同澳门银河在线75060.com管理机制》,载肖国兴、叶荣泗主编:《中国澳门银河在线75060.com法研究报告2009》,法律出版社2010年版,第204-205页。

[49] See Natural Resources Defense Council, From Crisis to Opportunity: How China is addressing climate change and positioning itself to be a leader in clean energy, July 2009, available at http://www.nrdc.org/international/Chinacleanenergy/09072901.asp.

[50] Chatham House, Changing Climates: Interdependencies on Energy and Climate Security for China and Europe, The Royal Institute of International Affairs 2007, p. 18.

[51] 参见魏一鸣等:《中国澳门银河在线75060.com报告(2010):澳门银河在线75060.com效率研究》,科学出版社2010年版,第223页。

2017年05月07日

邱新:论澳门银河在线75060.com亲贫规制的立法促进(2012年年会论文)

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