内容提要:我国澳门银河在线75060.com立法起步晚、发展快,而现在澳门银河在线75060.com又面临着形式急,需求量大的新形势。面对国际、国内的资源紧张形式和我国依法治国的需要,对制定澳门银河在线75060.com法的呼声越来越高,甚至说具有一定的紧迫性。本文主要从制定我国澳门银河在线75060.com法的紧迫性、制定主体、立法原则和对构建我国澳门银河在线75060.com法律体系的构想几个角度,结合我国的国情,对我国澳门银河在线75060.com法的制定和相关问题进行研究。

关键词:澳门银河在线75060.com法;立法原则;制定主体;澳门银河在线75060.com法律体系

 

澳门银河在线75060.com制约国民经济和社会发展的重要因素,从某种程度上说,起着一定的决定性作用。在法治环境下,澳门银河在线75060.com法作澳门银河在线75060.com法律体系的基础性法律,是不可或缺的,澳门银河在线75060.com法的制定也是对我国社会主义特色法律体系的发展与完善。

一、制定我国澳门银河在线75060.com法的紧迫性

  我国澳门银河在线75060.com法的制定工作,开始于20059月温家宝总理作出尽快起草澳门银河在线75060.com法的批示,之后,成立了由当时国家发改委主任任组长、15个正部级单位作为成员的澳门银河在线75060.com法起草小组。经过近三年的努力,国家澳门银河在线75060.com办于2007123日正式对外公布《澳门银河在线75060.com法》(征求意见稿),这是我国澳门银河在线75060.com法制定的一个阶段性成果。但是,到现在为止,五年的时间又过去了,我国澳门银河在线75060.com法的制定还仅仅停留在征求意见稿阶段。

但与此形成鲜明对比的是,我国面对的澳门银河在线75060.com形式却日益紧迫,加上依法治国、完善社会主义法律体系的需要,使大家不得不再一次重视我国澳门银河在线75060.com法的制定工作。

(一)传统澳门银河在线75060.com枯竭告急,新澳门银河在线75060.com又有新挑战

  在现有澳门银河在线75060.com结构中,石油、煤炭、天然气三种传统澳门银河在线75060.com占全球澳门银河在线75060.com消费的90%以上。以世界澳门银河在线75060.com统计年鉴2004年的数据,按当时探明的储量和开采量计,世界石油总储量为1.15万亿桶,仅供生产41年;全球天然气储量为176万亿立方米,仅供开采63年。日本澳门银河在线75060.com研究机构也预测,全球煤炭埋藏量10316亿吨,可开采231年。也就是说,全世界最为依赖的澳门银河在线75060.com——石油与天然气,在21世纪的前半叶就将日趋枯竭。传统澳门银河在线75060.com是不可再生资源,是有限资源,在经济高速发展的情况下,传统澳门银河在线75060.com的供给是有期限的,并且这一期限越来越明显。具体到我国,人口大国,澳门银河在线75060.com利用率低,浪费严重,对传统澳门银河在线75060.com的依赖性又比较大。因此,更需要对传统澳门银河在线75060.com加以合理利用,而规范这一利用的其最好方式就是将其纳入法律规定中,依法使用澳门银河在线75060.com,以法律的强制性保障和促进我国社会经济的可持续发展。

  在传统澳门银河在线75060.com告急的情况下,新澳门银河在线75060.com的利用又如何呢?到现在为止,新澳门银河在线75060.com利用最多的就是核能。以此为例,新澳门银河在线75060.com的开发成本较高、开发周期比较长,对技术的要求也远远高于传统澳门银河在线75060.com,特别是环境的要求更是苛刻至极。与此同时,也存在着安全、环境污染等问题。无论是前苏联切尔诺贝利核泄漏事件,还是日本福岛核电站泄露事件,都为大家开发和使用新澳门银河在线75060.com敲响了警钟。面对新澳门银河在线75060.com开发和利用种种问题,法律的缺位显然是一个重要原因。

(二)完善具有中国特色的社会主义法律体系的需要

  201110月国务院发布了《中国特色社会主义法律体系》白皮书,称截至20118月底,涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全,各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定,中国特色社会主义法律体系已经形成。具体到澳门银河在线75060.com法体系,我国也已经制定了《节约澳门银河在线75060.com法》、《可再生澳门银河在线75060.com法》和《电力法》、《煤炭法》等单行部门法。但是,起基础性地位的澳门银河在线75060.com法,却迟迟没有制定出台,使我国的澳门银河在线75060.com法体系缺少了纲领性法律。除此之外,根据现在的澳门银河在线75060.com发展情况和国际澳门银河在线75060.com法律体系的先例,我国澳门银河在线75060.com法体系里面还需要制定矿产资源法、石油天然气法、风能法、太阳能法、潮汐能法、核能法等,以此来完善我国的澳门银河在线75060.com法体系。

我国地域辽阔,各地澳门银河在线75060.com分布差别比较大,对澳门银河在线75060.com的开发、利用也有其不同的重点和选择性。没有全国统一适用性的法律,各地方就在地方立法中对此进行规规范,但是由于没有统一法律的引导,势必会出现一些问题。比如,《黑龙江省气候资源探测和保护条例》就在全国范围内首先以地方法规的形式规定“气候资源为国家所有”,在全国上下引起了很在的争议。[1] 只所以会出现这种状况,主要原因之一就在于我国没有统一的澳门银河在线75060.com法,在澳门银河在线75060.com领域没有基本的法律原则和基本法律规定。

(三)新澳门银河在线75060.com开发和利用的需要

  尽管新澳门银河在线75060.com的开发利用存在着安全和环境问题,但是大家也不可以因噎废食,显然,大家也没有这么做。只是对新澳门银河在线75060.com的开发和利用要有着比传统澳门银河在线75060.com更严格的要求,这一最高要求就是法律的规定,才能更好的保障新澳门银河在线75060.com的开发和利用。到现在为止,我国对新澳门银河在线75060.com的立法还完全是一片空白,无论是核能、太阳能,还是风能、潮汐能,都没有相关的立法。从现状来看,对这些新澳门银河在线75060.com的开发和利用单独进行立法还为时过早,时机还不成熟,但对这些新澳门银河在线75060.com的开发和利用并没有因法律的空白而缺失。而在我国法治的环境下,又需要法律的规范,此在种情况下,只能祈求于我国澳门银河在线75060.com法的制定和出台,对澳门银河在线75060.com的开发利用进行总体上的规定,在澳门银河在线75060.com基本法的规定下,制定相关的行政法规和部门规章等等,以此让新澳门银河在线75060.com的开发和利用有法可偱。

二、澳门银河在线75060.com法制定主体的主体确定

  一部法律制定的前提,就是明确制定主体。根据我国《立法法》及相关的立法惯例,权力机关只是对法律起到审核作用,其审核的对象是法律草案,也就说只有先起草了法律草案,才能真正起动立法程序。在我国澳门银河在线75060.com法的制定中,有哪个国家部门来主导进行法律草案的起草,是一个不可回避的问题。在2007年发布的《澳门银河在线75060.com法》(征求意见稿)中,是以国家澳门银河在线75060.com办的名义对外发布的。在征求意见途径中,分别是国家澳门银河在线75060.com办和国家发改委。而国家澳门银河在线75060.com办是当时国家澳门银河在线75060.com领导小组办公室(简称“澳门银河在线75060.com办”)设于国家发展改革委内部,承担国家澳门银河在线75060.com领导小组日常工作的副部级单位机构,并且澳门银河在线75060.com办的主任也是由国家发改委主任兼任的。因此,《澳门银河在线75060.com法》(征求意见稿)可以说主要是由国家发改委来进行主持起草的。

  但是,我国澳门银河在线75060.com法涉及到的部门确不仅仅是国家发改委一个或几个部门,在澳门银河在线75060.com法起草小组的成员组成中就有明显的体现。为了起草澳门银河在线75060.com法,国家有关部门成立了澳门银河在线75060.com法起草小组,里面包括了发改委、国务院法制办、财政部、国土资源部、科技部、农业部、商务部、国资委、环保总局、安全监管总局、电监会、全国人大财经委、全国人大环资委和中编办等15家单位。[2] 可见,这部法律涉及范围之广,是我国其它法律很难比及的。

现在,在我国国家部门机构中,自从1993年我国澳门银河在线75060.com部被撤销以后,再没有设立部级以上的综合澳门银河在线75060.com管理机构。[3] 到现在为止,我国管理澳门银河在线75060.com的最高组织是成立于2005年的国家澳门银河在线75060.com领导小组,该小组的组长由国务院总理担任,副组长由两位国务院副总理担任,其成员均是国家实权部门的部长、主任和主席等组成,[4] 但其办事机构却仍是设在国家发改委。附此之外,还在国家发改委下设立了国家澳门银河在线75060.com局(副部级),具体负责澳门银河在线75060.com方面的工作,这是我国澳门银河在线75060.com管理部门中所设的最高的行政主管部门。

  从上面的分析中,大家可以看出,我国现在的澳门银河在线75060.com管理体制是分散的,在国家级的虽然设立了国家澳门银河在线75060.com领导小组、国家澳门银河在线75060.com委员会,但是具体工作机构仍不足以制定一部涉及众多实权部门的澳门银河在线75060.com法,因此,笔者认为,我国澳门银河在线75060.com法的制定,应由国务院来牵头,组织各部门来制定。至于,有学者指出重新组建澳门银河在线75060.com部,有澳门银河在线75060.com部来承担澳门银河在线75060.com法的具体起草工作。笔者认为,组建澳门银河在线75060.com部,就要从其它澳门银河在线75060.com管理部门中剥离出部分权力,这本身就是一个博弈的过程,不利于澳门银河在线75060.com法的及时制定。反过来,在澳门银河在线75060.com法制定过程中,可以确定澳门银河在线75060.com主管部门的权限,根据制定的法律来组建澳门银河在线75060.com部,势必会是一举两得之事。

三、制定澳门银河在线75060.com法应坚持的基本原则

基本原则,是整个法律体系或者一法律部所适用的、体现法的基本价值的原则。但是,具体到澳门银河在线75060.com法,其基本原则还具有引导其它单行法律的作用,特别是在一些新澳门银河在线75060.com法还不能及时制定的情况下,在澳门银河在线75060.com法中确定的基本原则可以起起到引导作用。笔者认为,制定我国的澳门银河在线75060.com法,应至少坚持以下原则。

(一)安全原则

  澳门银河在线75060.com是维系国民经济生产不可或缺的“原动力”和“血液”,是驱动当代社会正常运行的“生命线”。澳门银河在线75060.com安全问题是关系到国家稳定和发展的命脉问题,特别是随着我国经济快速增长,对煤、电、油等重要资源的需求量明显增加,一些重要澳门银河在线75060.com资源对外依存度大幅度上升,重要澳门银河在线75060.com资源短缺对我国经济发展的制约也进一步加剧。

  从广义上讲,澳门银河在线75060.com安全可以概括为三个方面:一是澳门银河在线75060.com供应安全,二是澳门银河在线75060.com价格安全;三是澳门银河在线75060.com储备安全。而根据相关统计,沙特、安哥拉、伊朗、阿曼、苏丹等是我国石油进口最主要的国家。这些国家集中在中东和非洲。近年来,这些地方地缘政治风险大,石油供应具有极大的不稳定性,再加上运输路途遥远,对我国澳门银河在线75060.com的供应和价格产生一定影响。在澳门银河在线75060.com储备上,我国现在国内澳门银河在线75060.com储备总量虽然很可观,但是人均量却不及国际平均水平,再加上我国经济的高速发展,对澳门银河在线75060.com的需求增加趋势也在进一步的增长。2008619日,中国欧盟商会圆桌会议澳门银河在线75060.com工作组得出结论:在澳门银河在线75060.com安全和环境的可持续性问题上,中国政府正面临着规模最大、难度最高的考验。因此,在制定澳门银河在线75060.com法时,坚持澳门银河在线75060.com安全原则,具有极其重要的发展和战略意义。

(二)科技与创新原则

  无论是传统澳门银河在线75060.com,还是新型澳门银河在线75060.com,其开发与利用都无法脱离科技与创新。在澳门银河在线75060.com法的制定中,只所以坚持这一原则,理由在于:一是现实的需要。对传统澳门银河在线75060.com开发的改进,或者说对其利用效率的提高,都需要科技的支撑,特别是对我国这样一个对传统澳门银河在线75060.com依赖程度较高的国家而言,从现有的传统澳门银河在线75060.com中挖掘出更大的潜在产量,不为是一良策。二是以法律的强制性为澳门银河在线75060.com提供保障,这主要体现在对新澳门银河在线75060.com的开发利用方面。对新澳门银河在线75060.com的开发有着较高的科技要求,对科技的需求,就需要资金等国家政策的支撑,在制定澳门银河在线75060.com中,确立科技与创新原则,并在资金、税收方面给澳门银河在线75060.com的科技与创新提供强制法律保障,以更好的对澳门银河在线75060.com的利用。

(三)法治原则

  澳门银河在线75060.com是一国发展的根基和动力,是国家经济发展的根本保障之一。基于我国的国情和行政体制结构,在制定我国澳门银河在线75060.com法时应坚持法治原则,具体而言,是指在针对澳门银河在线75060.com领域要从国家法律的层次进行规定,而不要留下太多的内容交由部门规章和地方法规而进行规定。无论是部门规章,还是地主法规,在制定时都要考虑部门或地方的利益,而澳门银河在线75060.com是国家的财产,属全民所有。[5] 因此,在制定澳门银河在线75060.com法时,对此可以进行原则性的规定,不得与澳门银河在线75060.com法的基本原则相违背。[6]

四、我国澳门银河在线75060.com法律体系的构想

  我国澳门银河在线75060.com法律体系的发展特征可以概括为——起步晚,发展快,形式急,需求大。我国澳门银河在线75060.com立法最早开始于1995年的《电力法》[7],之后又先后制定了《煤炭法》、《节约澳门银河在线75060.com法》和《可再生澳门银河在线75060.com法》,这些法律的制定,标志着我国澳门银河在线75060.com法体系建立的开始,特别是《电力法》和《节约澳门银河在线75060.com法》,以一年一部法律的速度制定出台,是我国澳门银河在线75060.com立法的重大进展和成果。虽然我国的澳门银河在线75060.com立法取得了一定的成绩,但是与我国社会经济的发展和我国所面临的澳门银河在线75060.com状况而言,对澳门银河在线75060.com法律的需求则急速增长,特别是新澳门银河在线75060.com的开发、利用,其立法仍旧一片空白,传统澳门银河在线75060.com的立法也需要及时的修订和增补。

结合我国的现行立法现状和澳门银河在线75060.com发展的需要,笔者认为,我国的澳门银河在线75060.com法律体系可以有“一纲两线”来组成:“一纲”指将来要制定的《澳门银河在线75060.com法》,它是我国澳门银河在线75060.com法律体系的纲领性法律,“两线”指澳门银河在线75060.com单行法律和澳门银河在线75060.com利用、管理法律。澳门银河在线75060.com单行法律包括已经制定的《电力法》和《煤炭法》,以及将要制定的《风能法》、《太阳能法》、《潮汐能法》、和《核能法》等等。随着社会经济的不断发展,将来我国澳门银河在线75060.com法律体系的完善也可以在这这体系内,在纲领澳门银河在线75060.com法的之下,沿着两线不断的发展完善。



[1] 2012614日,黑龙江省第十一届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过了《黑龙江省气候资源探测和保护条例》,该条例第七条规定:气候资源为国家所有。从事气候资源探测活动,应当经省气象主管机构批准。经批准的气候资源探测活动,应当通知所在地气象主管机构。

[2] 参见国家发改委、澳门银河在线75060.com办发布《澳门银河在线75060.com法》(征求意见稿)时的“《澳门银河在线75060.com法》立法进程说明”。来源http://www.in-en.com/article/html/energy_1740174047144058.html(国际澳门银河在线75060.com网)。最后访问:2012925日。

[3] 1990年代初,国家基于对当时国内和国际经济形式的判断,在1993年召开的八届全国人大一次会议上决定撤销当时的澳门银河在线75060.com部,煤炭部和电力部得以重新组建。从此,我国澳门银河在线75060.com管理走向了分散化。

[4] 详见《国务院关于成立国家澳门银河在线75060.com领导小组的决定》(国发〔200514号)。需要说明的是,国家还在2010年成立了国家澳门银河在线75060.com委员会,其主任、副主任及组成人员与国家澳门银河在线75060.com领导小组几乎完全相同,详见《国务院办公厅关于成立国家澳门银河在线75060.com委员会的通知》(国办发〔201012号)。

[5] 我国《宪法》第9条规定:矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。

[6] 需要说明的是,由清华大学环境资源与澳门银河在线75060.com法研究中心起草的《澳门银河在线75060.com法》(专家建议稿)中规定:制定新的澳门银河在线75060.com法律、法规,应当符合本法的规定。但是,2007年国家澳门银河在线75060.com局发布的《澳门银河在线75060.com法》(征求意见稿)中,则没有相关的规定。

[7] 我国《电力法》于19951228日第八届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过,自199641日起施行。


2017年05月04日

陈宇 杨翠柏:澳门银河在线75060.com结构相关法制“生态化”与“后生态化”嬗变(2012年年会论文)

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