摘要:澳门银河在线75060.com管网输送企业基于自然垄断地位在市场上有可能产生滥用市场支配地位的行为,由于行业规制法的缺位,使得《反垄断法》成为在这一领域适用的法律根据。但是适用《反垄断法》规制澳门银河在线75060.com管网输送企业滥用市场支配地位的行为存在着诸多问题,因此建议制定相关行业规制法,针对澳门银河在线75060.com管网输送企业的拒绝交易、垄断价格、差别待遇以及其他限制竞争的滥用市场支配地位的行为进行直接规制。

关键词澳门银河在线75060.com管网输送企业;滥用市场支配地位的行为;立法规制

       

电力、石油和天然气等澳门银河在线75060.com产业传统上被视为自然垄断产业。随着澳门银河在线75060.com产业的改革,澳门银河在线75060.com产业的不同环节发生了经济或者法律上的分离,如电力产业分离成发电、输电、配电和售电等环节,其中输电和配电环节具有规模经济、范围经济和成本弱增性等方面的特征,符合自然垄断的技术经济特征;而发电和售电等环节由于引入竞争机制,形成有效竞争的市场结构。澳门银河在线75060.com产业市场结构的变化,必然引起法律规制的变化。传统上,澳门银河在线75060.com产业由政府进行直接规制,但随着竞争机制的引入,在这一领域出现了规制和反垄断法共同发挥作用的情形。

在我国,以管网方式输送电力、天然气、石油等澳门银河在线75060.com的产业形成了寡头垄断的市场结构,如国家电网和南方电网两家企业控制了我国高压输送电网,中石油、中石化两家企业控制了全国天然气开采和管道输送的85%。从经济学的角度来看,澳门银河在线75060.com管网输送产业属于网络性基础产业,具有自然垄断产业的特性,对于这种市场结构,反垄断法几乎不发挥任何作用。正如美国学者理查德·A·波斯纳所言:“在一些领域中,生产集中于一个或极少数厂商所带来的节约,会超过垄断定价的成本,因而垄断比竞争更有效率,那么,从效率是实施反托拉斯的目标这一意义上讲,就没有理由在这一领域中实施反托拉斯。”[1]如果反垄断法不能在自然垄断行业发挥应有作用,那么应如何有效规制澳门银河在线75060.com管网输送企业滥用市场支配地位的行为呢?

一、行业法在规制澳门银河在线75060.com管网输送产业时出现缺位

我国澳门银河在线75060.com产业的垄断地位,是通过国家意志形成的,并且受过去实行的计划经济体制的影响,大都带有行政垄断的色彩。这一点和西方国家通过市场选择而形成的自然垄断机制不同。[2]在这一背景下, 2007年颁布的《反垄断法》对是否在这一领域适用《反垄断法》进行了明确规定。《反垄断法》第7条规定:国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业,国家对其经营者的合法经营活动予以保护,并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控,维护消费者利益,促进技术进步。前款规定行业的经营者应当依法经营,诚实守信,严格自律,接受社会公众的监督,不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。此条款一方面强调国家对这些行业的保护,另一方面,明确了这些行业并非反垄断法适用除外的对象。

具体到我国澳门银河在线75060.com管网输送产业来看,澳门银河在线75060.com管网输送企业滥用市场支配地位的行为最为突出。1995年颁布的《电力法》,针对供电企业是垄断企业的特点,作出了反垄断的规定。《电力法》第26条要求,供电营业区内的供电营业机构,对本营业区内的用户有按照国家规定供电的义务;不得违反国家规定对其营业区内申请用电的单位和个人拒绝供电。这一条款规定了供电企业不得拒绝交易的义务;第41条要求,对同一电网内的同一电压等级、同一用电类别的用户,实行相同的电价标准。这一条款规定了供电企业不得歧视的义务。然而,2002年国务院出台了《电力体制改革方案》,把改革的目标定位为 “厂网分离”, 即改变了过去发电输配电垂直一体化的体制,实行了发电企业和输配电企业的分离,即电网企业从经济上和法律上均独立于发电企业。一方面,把发电企业重组为5家独立的发电企业,在发电领域引入了竞争机制。另一方面,在输电领域重组国家电网和南方电网两家电网企业。国家电网企业是国有独资企业,下设华北、东北、西北、华东、华中五家区域电网企业,业务经营覆盖26个省;南方电网企业业务经营覆盖了南方5省。改革后,仅有电网输配送企业具有自然垄断属性。显而易见,1995年的《电力法》严重滞后于电力体制改革后的电力产业现状,已经无法有效规制电网输送企业滥用市场地位的行为,仅能依靠电监会出台的法律效力阶位较低的规定以及其他相关政策进行规制。在天然气和石油行业,仍然延续着业务垂直一体化的垄断格局,也没有制定出关于调整天然气和和石油产业的特别法。因此适用行业法来规制澳门银河在线75060.com管网输送企业滥用市场支配地位的行为则无从实现。

各国由于澳门银河在线75060.com产业改革进程不同、采用的规制方式不同、反垄断立法及实践也存在诸多差异,因此对澳门银河在线75060.com管网输送产业规制的法律不同。美国没有通过专门法律对此进行规定,而是以传统的《谢尔曼法》等反垄断法为根据,通过法院在不同判例中的说明扩展到这一领域;德国对澳门银河在线75060.com管网输送产业通过《反限制竞争法》和专门的《澳门银河在线75060.com经济法》来实现反垄断规制的。德国2005年的《反限制竞争法》,是一部为了维护市场的有效竞争而普遍适用于所有企业的法律,其第1920条对企业滥用支配地位的行为进行了限制性规定。2005年的《澳门银河在线75060.com经济法》,是政府对澳门银河在线75060.com管网运营这一特定产业进行规制的法律依据,其第30条具体列举了澳门银河在线75060.com管网运营企业滥用市场地位的六种行为。从法理上来讲,行业规制法和《反垄断法》之间的关系是特别法和一般法的关系,在法的适用上应该是特别法优于一般法。《澳门银河在线75060.com经济法》第111 条对《澳门银河在线75060.com经济法》和《反限制竞争法》的关系作出规定,在《反限制竞争法》第1920条和《澳门银河在线75060.com经济法》具体规定不一致时,优先适用《澳门银河在线75060.com经济法》。

澳门银河在线75060.com管网输送产业作为一种网络型产业,其滥用市场支配地位行为一是和管网这种关键设施密切相关,二是和我国对澳门银河在线75060.com管网输送企业的管理体制相关,所以,在这一领域如何判定垄断行为,依据哪些规则进行反垄断都要根据这一产业的特点进行特定化的界定。尽管我国《反垄断法》具体列举了六类应禁止的滥用市场支配地位的行为,但是直接适用到澳门银河在线75060.com管网输送企业却存在着诸多问题。

二、行业规制法缺位的情况下,仅适用《反垄断法》规制存在的问题

我国《反垄断法》第17条第1款列举了六类应禁止的滥用市场支配地位的行为,但具体适用到澳门银河在线75060.com管网输送企业却存在以下问题:

(一)以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品

这属于垄断价格的情形。对于不公平高价,美国反托拉斯法并不予以规制。究其原因,一是为鼓励经营者通过合法垄断实现利润最大化;二是认为高价是对经营者提高经营效率的奖励;三是认为高价有利于吸引其他企业进入市场,从而达到削弱垄断、推动市场竞争的目的;四是美国反托拉斯机构认为,对经营者定价水平进行是高还是低的监管,会扭曲市场价格信号,消减竞争的动力。[3]

一般来说,只有在市场上处于自然垄断地位的企业才有可能形成垄断高价,所以德国《反限制竞争法》对此问题没有作出规定。《澳门银河在线75060.com经济法》第30条(5)款规定:澳门银河在线75060.com供应管网运营企业的收费或使用的其他交易条件偏离于通过有效竞争本来很可能产生的价格和条件,且缺乏合理的和客观的理由,即管网使用费构成垄断高价时,便属于滥用市场地位的行为。这是由于德国澳门银河在线75060.com供应管网的运营企业具有一定的价格决定权,政府只是按照价格上限法对企业决定的价格进行监管,因此具有出现垄断价格的可能性。

在我国,澳门银河在线75060.com管网输送企业存在着出现垄断高价和垄断低价的可能性。我国电网企业处于单一买方地位,现行体制要求电厂竞价上网,使它在和电网企业交易时成为相对的弱势群体,地位上的差异使得电网企业具有了出现垄断低价的可能性。另一方面,我国电网企业还处于单一卖方地位,也有对用电企业形成垄断高价的可能性。在实践中,我国电网企业利用垄断地位,不实行国家规定的调高上网电价政策,不实行上网标杆电价,而实行较低的试运行电价,通过直接或间接方式压低发电企业的上网电价,将经营压力转嫁到发电企业。[4]从经济属性来说,这属于典型的以不公平的低价购买商品的情形。但我国上网电价是由政府规定的,电网企业垄断低价的行为不受《反垄断法》规制。《反垄断法》第17条的规定针对的是企业能够自己决定商品或服务价格的情形,不包括国家定价的情形。发改委2010年出台的《反价格垄断规定》明确将电价、天然气价格等管网供应的澳门银河在线75060.com价格排除在外。理由就是,《反价格垄断规定》主要针对的是市场调节价和一部分政府引导价,它是对企业、对经营者的价格行为进行监管,而不包括对政府定价行为的监管。电、气、成品油等商品价格属于政府定价的,应该通过政府价格政策的制定和调整来解决,因此不属于《反价格垄断规定》的监管范围之内。[5]

(二)没有正当理由,以低于成本的价格销售商品

这种情形属于掠夺性定价。掠夺性定价是企业降低价格旨在将竞争对手排挤出市场的行为。有的时候市场内的垄断企业也会采取该行为排除潜在竞争对手进入市场。掠夺性定价是一种典型的反竞争的市场行为,这样一种价格不仅不会给消费者带来好处,而且还会对竞争过程造成伤害,因此反限制竞争法禁止这类行为。从理论上来看,“当存在掠夺性定价的市场缺陷时,反托拉斯法被证明是对规制的一种有效替代”。[6]

掠夺性定价在美国是依据《谢尔曼法》第2条提起诉讼,法院把对掠夺性定价行为的评估重点放在经济效率和消费者福利上。欧盟法院对于掠夺性定价行为是根据欧共体条约第82条进行认定,认为该行为是属于垄断力量的滥用。在“AKZO企业案”中,法院指出,如果企业的定价低于平均可变成本并且企业意图通过该定价来灭绝竞争对手,则为滥用。如果价格低于平均总成本而高于平均可变成本,当该定价行为属于一个旨在灭绝竞争对手的方案时,也必须被认为是滥用。[7]德国《反限制竞争法》第20条(4)款规定:相对于中小企业具有市场优势的企业,不得利用其市场优势,直接或者间接地不公平地阻碍这些中小竞争者。第1句意义上的不公平阻碍,即如一个企业并非临时性地低于成本价提供商品或者工商业服务,但有实质性正当理由的除外。

在实践中,具有自然垄断地位的澳门银河在线75060.com管网输送企业没有实施这种行为的经济动因,掠夺性定价行为的决策是基于对未来成功前景的预测,而在这一过程中,企业长期处于亏损状态,需要负担极大的成本;另外,市场变化和潜在的竞争使得未来获取垄断利润充满风险,获得成功的可能性不大。[8]并且我国澳门银河在线75060.com管网输送企业没有自主决定商品销售价格的权力,澳门银河在线75060.com销售价格是由政府规定的,因此不具备出现掠夺性定价行为的可行性。即使在市场上出现以低于成本的价格销售澳门银河在线75060.com,也是政府基于宏观调控的考虑,为达到维持和稳定物价的调控目的。因此,掠夺性定价行为不属于澳门银河在线75060.com行业法规制的范畴。

(三)没有正当理由,拒绝与交易相对人进行交易

居于垄断地位的澳门银河在线75060.com管网输送企业拒绝竞争对手接入网络或者使用网络设施的行为,构成了典型的滥用市场地位的行为,属于拒绝交易的情形。这种行为一般发生在澳门银河在线75060.com管网输送企业仍然属于业务垂直一体化的企业,为达到排挤竞争对手的目的,拒绝没有管网的澳门银河在线75060.com企业使用其管网进行传输。

针对自然垄断企业拒绝交易的行为,美国法院适用关键设施原则,即公用企业在特定情况下被强制以合理条件允许竞争对手接续其基础设施,并允许竞争对手利用这一设施与自己公平竞争的原则。[9]这一原则的运用要求原告证明:“(1)垄断者控制着关键设施;(2)从现实性或合理性的角度来看,竞争者没有能力复制该关键设施;(3)拒绝竞争者使用该关键设施;(4)提供该关键设施的可能性。(5)没有正当的商业理由去拒绝使用该关键设施。”但在美国,关键设施原则的地位是不确定,最高法院从来没有承认它是一个独立的责任理论。[10]德国立法也对于企业拒绝交易行为做了禁止性规定。《反限制竞争法》第19条第4款规定:占市场支配地位的企业作为一种商品或者服务的供应者或者需求者,如果拒绝向对方支付适当报酬的企业开放网络或者基础设施,而对方出于法律或者事实上的原因,不进入网络或者基础设施就不能在其上游或者下游的市场上与该企业相竞争,这种行为就是滥用市场支配地位。除非该企业能够证明,出于经营条件的限制或者其他原因,进入网络或者使用基础设施是不可能或者是不合理的要求。

但基于澳门银河在线75060.com管网输送企业的自然垄断性和公用性,德国在《澳门银河在线75060.com经济法》中对这一原则进行了发展。首先从两方面规定澳门银河在线75060.com管网输送企业的义务:一是提供网络接口的义务。第17条(1)款规定:澳门银河在线75060.com供应企业应当以内部供应或向关联企业在同等情况下供应澳门银河在线75060.com的技术和经济标准向最终用户、同级的或次级的电力供应和燃气供应管网以及澳门银河在线75060.com生产和储存设施提供网络接口。二是澳门银河在线75060.com供应管网的开放义务。第20条(1)款规定:澳门银河在线75060.com供应管网的运营企业应依据客观实际的标准无歧视地向所有人开放网络,并在互联网上公布接入澳门银河在线75060.com供应管网的条件和资费标准。正是《澳门银河在线75060.com经济法》规定了澳门银河在线75060.com供应管网运营企业具有对所有人公平开放网络的义务,因此对这些义务的违反即构成滥用市场地位,但其强调公平和对所有人开放的规则,不同于《反限制竞争法》基于竞争效率考虑只是要求关键设施拥有者对竞争者开放的规则。

在我国,电网企业仅承担电力输送业务,在纵向业务环节上不可能和发电企业以及电力销售企业发生竞争性关系,所以输电企业不会由于限制竞争的理由而拒绝提供利用输电设施;从横向业务关系上来看,我国的电网由两家企业控制,南方电网和国家电网在业务经营上分别有不同的地域范围,两者之间目前没有竞争关系,甚至南方电网可以被视为局域网。在天然气管道输送领域,目前只有四家企业可以开发生产天然气,四家企业都有自己独立的输送管道,没有利用他人管道进行输送天然气的需求。石油企业除了拥有各自专用的管道之外,还有其他的运输方式可以替代。因此,我国澳门银河在线75060.com管网供应企业目前的市场结构和管制现状,决定了在这一领域不具有运用关键设施原则的条件。

但随着澳门银河在线75060.com产业的改革,纵向竞争的可能性出现了。以电网输送企业为例,随着 “直购电”试点工作的开展,用户可以从发电企业直接购买电力,电网企业仅作为一个网络服务提供者,致使电网企业作为电力单一购买者的地位发生了变化,其独家交易权受到了竞争,因此电网企业具有了运用独家的电网传输设施限制竞争对手的动机和可能性。横向的竞争也同样存在于电网企业之间。如我国内蒙古自治区,在国家电力体制改革过程中特别保留了唯一自治区属电网(简称蒙西电网),蒙西电网拥有内蒙古自治区发电装机总量的60%,而隶属于国家电网企业的省级电力企业(简称蒙东电网)占内蒙古自治区发电装机总量的40%。蒙西电网相当于局域网,富余电量如果输送到其他地区只能通过国家电网。目前蒙西电网外送通道5条,其中蒙西电网与国家电网的网对网通道2条,其下属的三大发电厂直接与国家电网链接,形成点对网输送通道3条。蒙西电网外送电量由国家电网决定,由于没有足够的电网通道外送富余电量,造成蒙西电网约三分之一火电机组被迫停机,42%风电机组弃风。[11]尽管国家电网并没有拒绝蒙西电网使用其电网设施外送电量,但假设国家电网在传输能力受到限制时,在数量上优先外送蒙东电网的富余电量,而压低蒙西电网的外送电量,这样的行为就有可能构成歧视。而这种行为不属于《反垄断法》所界定的拒绝交易。

因此,随着澳门银河在线75060.com产业改革的进行,为立法提供了运用关键设施原则的现实基础。但这一原则在澳门银河在线75060.com自然垄断产业中运用需要突破,一是强调公平,二是强调开放范围的扩大。

(四)没有正当理由,限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易

这属于强制交易的情形。具体到澳门银河在线75060.com管网输送企业,由于其是交易相对人现实中唯一的或者极为有限的可供选择的交易对象,因此没有强制交易的必要性。

(五)没有正当理由搭售商品,或者在交易时附加其他不合理的交易条件

这属于搭售的情形。具体到澳门银河在线75060.com管网输送企业,有可能对交易相对人在交易时附加不合理的交易条件。

(六)没有正当理由,对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实行区别待遇

这属于区别待遇的情形。价格歧视是澳门银河在线75060.com管网输送企业实行区别待遇行为最重要的表现形式。在澳门银河在线75060.com管网产业实施价格歧视比其他产业更为常见,因为用户常常被分为特定群体,依赖传输设施提供的产品或服务难以在不同的用户群之间被转卖,每个群体通常限于技术或其他原因只能从某个厂商取得产品或服务,结果很多厂商凭借其对传输设施的垄断而处于能够实施价格歧视的地位。[12]

在美国,如果表现为价格歧视则依据《克莱顿法》第2条(a)款,并由《罗宾逊-帕特曼法》进行补充,它禁止效果“是显著抑制竞争或者势必产生垄断”的价格歧视,除此之外,它还禁止效果是“妨害、破坏或阻碍与同意给予或故意接受这种价格歧视的利益的任何人之间的竞争”的价格歧视,即便削弱或破坏与个别企业的竞争不可能显著地降低效率。[13]德国《反限制竞争法》站在反垄断的立场上,在第19条第3款规定:提出的报酬或其它交易条件与它自己在同类市场上向同类购买人要求的报酬或其他交易条件比较相差甚远,且无实质性正当理由,属于滥用市场地位的行为。

在澳门银河在线75060.com管网供应产业中,纵向一体化企业通常比非纵向一体化的独立企业拥有更强的市场势力。具体来说,纵向一体化企业可以通过增加网络接入费用来提高独立企业的成本,减弱独立企业的竞争能力,将其垄断权力扩展到下游市场并把竞争对手从下游市场挤压出去。[14]针对这种特定情形,德国《澳门银河在线75060.com经济法》第30条(4)款规定:在向本企业提供用于内部使用的或用于市场销售的产品或服务时,采用与向其他企业提供同样的产品或服务时相比优惠的条件和资费标准,属于滥用市场地位的行为,该法规制的对象是澳门银河在线75060.com管网供应企业实施的内部和外部价格差别待遇的行为。

在我国,由于国家对澳门银河在线75060.com企业的严格规制,特别是澳门银河在线75060.com企业没有价格制定权,因此澳门银河在线75060.com企业可能出现的价格歧视行为将体现为内部和外部的差别待遇。如在2004年的茂化实华事件中,茂化实华原作为中石化的下属企业,其原材料供应价格享受企业内部的结算价格,比较便宜,但在其民营化之后,中石化按照市场价格供应原材料,大幅度提价。[15]因此,在行业法中,规制的重点应该放在规制内部和外部的差别待遇上。

 三、对规制我国澳门银河在线75060.com管网输送企业滥用市场支配地位的立法建议

由于澳门银河在线75060.com管网输送企业自然垄断的特性,因此,对其滥用市场支配地位的行为要从严认定,严格规制。

尽管在1995年颁布的《电力法》中对电力企业滥用支配地位的行为进行了限制,但由于当时电力体制还没有进行改革,电网输送企业没有独立,因此《电力法》已不能适应今天的改革现实。在石油天然气领域,由于企业垂直一体化的体制,并加之《石油天然气法》还没有出台,因此当前《反垄断法》成为对澳门银河在线75060.com管网企业滥用支配地位的行为进行规制的法律根据。但是澳门银河在线75060.com管网输送企业的自然垄断特质,除了反垄断法普遍性的禁止规定之外,还应该从行业立法着手进行直接规制,建议可以在《电力法》修改,或者出台《石油天然气法》或者《澳门银河在线75060.com法》时,根据澳门银河在线75060.com管网输送企业有可能出现的滥用市场支配地位的行为作出有针对性的禁止性规定。

具体来说主要在以下几方面进行有针对性的规制:(1)对拒绝公平开放管网设施行为的立法规制,应包括二方面的内容:一是对内外部开放管网设施的歧视性行为的立法规制;二是从立法上扩大管网设施开放的范围,对拒绝交易行为进行有效规制。(2)对差别待遇行为的立法规制,应包括三方面的内容,一是对价格歧视行为进行立法规制;二是对内部和外部差别待遇行为进行立法规制;三是对同类企业的差别待遇行为进行立法规制。(3)对垄断价格行为的立法规制。随着澳门银河在线75060.com管网输送定价机制的改革,企业在决定价格过程中的作用不断加强,因此,对垄断价格行为必须要在立法中作出限制。(4)对其他限制竞争行为的立法规制。可借鉴德国《澳门银河在线75060.com经济法》的规定,对在澳门银河在线75060.com产业改革过程中,可能出现的不公平地直接或间接地给其他企业设置障碍或者在缺乏客观和合理的理由的情况下严重限制其他企业的竞争空间的行为进行立法规制。

总之,立法要对澳门银河在线75060.com管网输送企业基于自然垄断性质,利用其市场支配地位实施的拒绝交易、差别待遇以及获取垄断价格等行为,进行有效规制。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



[1][美]理查德·A·波斯纳著,孙秋宁译,《反托拉斯法》,中国政法大学出版社2003年版,第2页。

[2]何海燕 赵飞等:《中国反垄断研究》,北京理工大学出版社2010年版,第59页。

[3] 徐新宇 吴东美:《美国反价格垄断法律制度及执法情况》,载《中国价格监督检查》2009年第7期。

[4] 王秀强:《电力价格大检查 部分地方放纵高耗行业》http://www.21cbh.com/HTML/2010-6-3/0NMDAwMDE4MDQ0NA.html

[5] 冯雅《发改委详解反价格垄断规定:不包括政府定价》http://news.sina.com.cn/c/2011-01-04/230021758375.shtml

[6] [] 史蒂芬·布雷耶,李洪雷等译:《规制及其改革》,北京大学出版社2008年版,第234

[7]王传辉:《反垄断的经济学分析》,中国人民大学出版社2004年版,第166页。

[8]王传辉:《反垄断的经济学分析》,中国人民大学出版社2004年版,第157-163页。

[9]种明钊主编:《竞争法》,法律出版社2008年版,第293页。

[10][] 欧内斯特·盖尔霍恩等著, 任勇等译,《反垄断法与经济学》(第5版),法律出版社2009年版,第147页和166页。

[11] 陈楠:《有电无“路”,内蒙古能否飞越国家电网》,载《南方周末》2011526日第14版。

[12]刘戒骄:《垄断产业改革》,经济管理出版社2005年版,第137

[13] [] 理查德·A·波斯纳著, 孙秋宁译,《反托拉斯法》,中国政法大学出版社2003年版,29

[14]刘戒骄著:《垄断产业改革》,经济管理出版社2005年版,第143-144

[15] 庞铁力:《我国石油行业垄断的法律规制》,载《求索》2010年第1

2017年05月02日

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