摘要:从公民环境权的角度审视,国家责任,是指国家承担的防治生态损害发生以及在生态损害发生后给予救助的义务和权力,以及违反上述义务和权力的法律规定而应承担的否定性后果。基于煤炭生态价值的公共物品属性,公共信托理论是构建国家责任内容的重要依据。国家责任最终表现为受托人责任。为促使国家责任的实现,需要建立、健全相应的约束和激励机制。

关键词煤炭开采;生态损害;国家责任;环境公共信托理论

 

近年来,因煤炭开采造成的地面塌陷、土地沙漠化等生态损害已经严重地影响到开采区人民的生活。如何在煤炭开采的同时,有效地防范生态损害的发生,是构建和谐社会的重要内容。到目前为此,学术界提出了设立环境责任保险、损害赔偿基金以及开征资源税等措施。但这些措施在实际实行过程中困难重重,很难在短期内解决生态损害问题。如何结合煤炭开采的特点,适当介入国家责任,以实现对生态损害的有效防治,是本文所要研究的主要问题。

一、国家责任的含义

“对一个概念下定义的任何企图,必须要将表示该概念的这个词的通常用法当作它的出发点”,[1]因此,语义分析是大家认识责任概念的起点。在现代汉语中,责任一词包涵两层语义:一是应尽的职责;二是应承担的过失。汉语中的责任与英语中的“responsibility”和“liability 相对应。

英国学者哈特根据责任一词的上述词义及语法,将责任概括为地位责任、原因责任、义务责任和能力责任四种。[2]在传统认识中,地位责任更多以道德的形式出现,原因责任、义务责任和能力责任则大多以法律的形式出现。法律责任主要指向行为人应承担的过失。行为人承担法律责任的正当性在于其行为的可非难性,包括道义非难和社会非难两种。

显然,在这一理论框架中,责任与行为人主观上的过错密不可分。法律责任是以存在一个有意志的人格主体为前提。一个自由意志的人对某一法律规定的有意违反将导致其承担一定的责任。至于行为人承担责任的方式,则因法律责任性质的不同而不同。在私法领域,责任承担的方式主要为补偿性方式,在公法领域则主要为道义性惩罚方式。

如果大家将国家放在这样的理论框架中进行考量,国家责任是无稽之谈。因为,主权和责任是相互排斥的概念。“国家不负责任、也不可能负责”是一条不证自明的规则。无论是君主国家还是民主国家,只要是以主权者的形式组织起来的,它就没有过错可言。因此,在谈论国家责任时,大家有必要将责任与过错适度分离,寻找新的说明途径。

德国学者拉德布鲁赫认为,法律的概念是一个学问概念,也就是说是一个涉及价值的现实的概念,是一个有意识服务于价值的现实的概念。法律是一个有意识服务于法律价值与法律理念的现实。因此,法律概念直接指向了法律理念。[3]据此,在对国家责任进行分析时,大家需要考察国家责任产生的法理基础。在此基础上,从法律规范的逻辑形式构造入手,对国家责任进行精确的界定。

为了论述方便,大家先从法律规范的逻辑形式构造入手。对此问题的探讨需要依赖分析法学的研究路径。分析法学将价值因素从法律规范研究中剔除,认为法律责任的意义须从法律的形式意义上得以说明。法律责任的本质在于法律关系。在这一方法下,国家和公民之间的法律关系是大家界定国家责任的逻辑起点。

到目前为止,国家和公民的法律关系大致可分为以下4种:国家权力和公民义务、国家义务和公民义务、国家权力和公民权利、国家义务和公民权利。从法制史的发展来看,由于国家性质、权利观念、法律价值等方面的差异,不同时期、不同国家,国家和公民的法律关系不尽相同。但国家与公民关系的发展趋势表明,国家义务和公民权利已经成为现代国家和公民关系的主轴。在这一背后隐藏的法律理念是社会国家原则。

社会国家是与警察国家、自由国家相对应的一个概念。警察国家盛行于18世纪,其主要职责是维护社会稳定和统治秩序的需要。18世纪末至19世纪末,自由主义成为主流观念。相应地,警察国家被自由国家所代替。在发生自然灾害、社会重大事故之后,国家也对公民提供救助,但国家的主要职责仍在于维护社会稳定。

随着工业化步伐的迈进和社会贫富不均的扩大,自由主义的弊端日渐明显。为消除此种弊端,此20世纪以来,个人自由被置于大众福利和社会公正的目标之下。这种把个人自由同社会互助相结合、把追求自我利益的自由同社会调节相结合的纲领,被冠名为社会国家。[4]

在社会国家中,国家存在的原因不在于主权或国家利益,而在于它对全体或部分个人负有责任。国家就是由政府为了社会公共利益所实施的公共服务的总和。国家与公民之间是一种服务与被服务关系。国家有义务以公民权利的实现为基本目的,对社会民众的需求做出积极回应,并采取一切可能的措施,公正、有效率地实现公民的权利和利益诉求,使每个公民能够有尊严地生活。

在此法律理念引导下,责任不是建立在个人的意志和行为自由上面,而是建立在免于遭受个人的意志和行为的自由上面。换言之,对责任的说明需要以国家保护的利益而非禁止的行为为依据。[5]在我国,煤炭资源及其参与的生态系统对于人类具有多方面的功能。基本的功能包括生存性功能和生产性功能两种。其中生产性功能主要满足人对良好环境的需要。基于生态系统的整体性和生命个体利用生态系统的共享性和非排他性,环境利益具有公共品的属性,属于社会公共利益。

在社会国家原则和生态文明理念下,国家理应充当生态利益的供给者和保护者。生态保护是国家的一种职责和职权。国家在从事与生态利益相关的生产活动过程中,应自觉接受公众和其他机关的监督,在行为实施后,应以其应承担的职责为评判标准,撤销或者纠正自己行为和决策的错误,惩罚造成失误的决策者和错误行为的实行者,并对其所造成的损失承担赔偿责任。

综上,笔者认为,国家责任,是指国家承担的防治生态损害发生以及在生态损害发生后给予救助的义务和权力,以及违反上述义务和权力的法律规定而应承担的否定性后果。其中,国家预防生态损害发生的责任属于第一性责任,该责任面向未来、强调应为性,注重预防不利后果的发生;国家承担的否定性后果属于第二性责任,该责任面向过去、强调可责性。其合理性在于国家的公共服务职能和职责。

由于国家责任主要来源于国家的职责和在社会中的角色,所以国家责任又可以称之为角色责任、组织责任、管理责任。由于各级政府是国家责任的主要承担者,国家责任和政府责任之间具有一致性。但国家责任不能简单地等同于政府责任。政府责任主要以公共环境事务的管理为内容,属于行政法的范畴。国家责任不限于环境行政,还包括环境立法和司法等内容,属于环境资源法的范畴。

对国家责任的上述界定,既符合宪法理念,也顺应了生态文明建设的需要。生态文明与工业文明的最大差别在于,生态文明强调人类整体利益的优先性,倡导全球治理和世界公民理念。在生态文明的视野下,国家承担着更多的责任,不仅要促使人与人、人与社会的和谐,也要保证人与自然之间的和谐。

二、煤炭开采生态损害防治中国家责任的必要性

本文所指的生态损害,是指对生态环境品质本身的破坏,包括对自然生态价值的损害、自然资源价值的损害以及自然精神价值的损害。[6]与一般损害相比,该类损害是对社会利益和个人利益的双重侵害,是对环境资源多元价值的侵害,是一种社会风险或者必要代价。对此损害的防治,显然不能指望对生态损害的发生负有不可推卸责任的个人权利,不能指望庇护这种权利的法律。生态损害的防治必须通过建立以国家责任为中心的法律制度来完成。

(一)国家责任可以有效地解决公地悲剧问题

在我国,煤炭资源大多赋存于地下,与周围的土地、围岩一起成为生态系统的组成要素。煤炭资源不仅具有资源型商品属性,也具有生态型公共物品的属性。基于“经济人”的本性,企业和消费者在享用生态价值的同时,并不愿意进行生态环境的修复和保护,由此导致煤炭生态价值要么被忽视要么被过度消费。因此,煤炭开采极易产生西方经济学所说的“公地悲剧”问题。

为解决“公地悲剧”问题,我国采取污染者负担的原则,试图通过外部成本内部化的途径,实现对生态环境的保护。但这一制度设计存有弊端。

从生态学的角度看,生态系统是一个整体,大家根本不可能将其分割成不同的部分,然后分配给每一个人。生态要素的边界与产权的边界不可能完全重合,由此导致外部成本内部化的努力收效甚微。

另外,与私人物品相比,公共物品既是一种成本与收益不能充分内部化的物品。成本和收益之间具有不对称和不确定的特性。由此,就生态保护而言,并不存在一只能够确保人与地球环境之间的最大限度的和谐,或者能够确保人们能正确对待生态系统或者考虑后代利益的“看不见的手”。在此情况下,污染者负担原则反而推动了对环境的持续污染[7]

美国学者林顿·卡德维尔认为,环境问题的解决需要全面综合的、从生态学角度出发的方法,把环境问题的各个方面集中成一个完整的形式来解决。这需要两个基本条件:一是公共利益和要求;二是各机构在分别履行环境责任时要进行有效的协调合作。要做到这样,必需有一个从公益出发而又强有力的政府。[8]可见,国家责任在生态保护中具有重要地位。

(二)国家责任是实现公民环境权的主要因素

环境权的提出始于上个世纪60年代。联合国大会1966年决议并于1971年召开的斯德哥尔摩人类环境会议通过的《人类环境宣言》第一条庄严宣告:“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中,享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利,并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境庄严的责任。”目前,环境权作为一项基本权利已被许多国家写入宪法。

在我国,环境立法明显早于环境权概念的提出,到现在,国家立法层面上尚没有确认“环境权”。在理论界,有关环境权的性质认识不一,基本倾向是将环境权视为是公民的基本权利。[9]从法律规范的角度看,基本权利包括政治权利、学问权利、经济权利和社会权利。与其他权利相比,社会权利是一种新型的权利,它是20世纪,特别是二战以后在法律的社会化潮流中所产生的一种权利。该权利以社会利益为核心,着眼于社会成员的共同利益、普遍利益和社会安全。

基于环境的整体性和生命个体利用环境的共享性和非排他性,环境利益是最具有公共性的自然和社会存在,由此决定了环境权具有社会权利的所有元素。作为社会权利之一种,环境权的实现需依赖于一国的经济发展水平、财政政策等因素。在环境权实现的诸种因素中,国家责任是主要因素。原因在于:首先,从社会权的起源看,贫困、贫富差距增大和生态环境恶化等问题的出现,要求国家通过积极的介入和干预来保障公民有尊严地生活;其次,从社会权作为宪法性权利的角度看,国家是公民权利实现的义务主体,国家需要通过给付义务的履行保证公民权利的实现;最后,从社会权的性质看,社会权是具有受益性功能的权利,个人有向国家主张的权利,国家有满足公民要求的责任。

从实践层面看,国家责任也是公民环境权实现的主要因素。如在2010年美国墨西哥湾漏油事故中,英国BP企业面临从美国政府到受污染各州政府的约700亿美金的巨额赔偿。在1989美国EXXON石油企业的超级油船在阿拉斯加触礁搁浅引发的漏油事故中,美国法院根据《油污法》判决:EXXON石油企业为该起事故支付罚款、清污费、赔偿费(包括生态损害赔偿费用)及其他费用约合80亿美金。反观大家国家,在中石油大连石油管道爆炸事件和中海油漏油事件发生后,由于国家介入有限和诉讼主体的不明确,导致赔偿问题迟迟无法得到解决。 由于国家未及时公布相关信息,导致渔民的损失进一步扩大。

(三)国家责任可以实现区际间公平

从国家经济区域规划及功能分布看,我国矿产资源开发区肩负着保障国家澳门银河在线75060.com安全的义务和责任。在这种经济功能定位下,煤炭资源开发区扮演着“献血者”的角色。环境被视为是外生变量,而非内生的资本要素。通过市场实现的仅仅是商品的生产成本,生产该产品的环境成本则留在了当地。除此之外,煤炭开发造成的生态损害具有累积性、滞后性等特点,政府和企业很难在企业运营前准确地计算出补偿的费用。因此,随着煤炭开发的不断推进,煤炭开采区面临着环境恶化、社会经济发展能力下降、环境修复和保护资金严重不足等问题。对此,国家有责任通过制度供给、财政补贴、行政补偿等措施加以解决。这是因为:

首先,国家承担相应责任具有社会妥当性。法国学者狄骥认为,连带关系是人类的一个基本事实,人们之间存在着相互连带的关系,即“他们有共同的需要,只能共同的加以满足;他们有不同的需要和才能,只有通过相互服务才能得以满足。因而,人们如果想要生存,就必须遵循连带关系的社会法则。”[10]根据狄骥的这一思想,防止生态损害发生、在生态损害发生之后及时给予救济,是社会承担的共同义务,国家作为社会公众的受托人,必然要承担此义务,以保证每个人能在良好环境中生存和发展的机会和权利的实现。

其次,对于煤炭资源利益分配和生态补偿这样一个具有政治性、全局性的问题,只有国家有能力予以解决。根据现代政治学原理,财政权是由国家立法机关掌握的。要解决开发区资金问题,没有国家的参与是不现实的。此外,矿区生态损害填补责任的分担、生态补偿资金的来源等问题均涉及到利益的分配和对冲突利益的调和,而国家天然是一个利益协调和利益分配的主体。

(四)国家责任有助于实现代际公平

如前所述,人类对煤炭的开采本身是对生态环境的一种破坏行为,在人类对煤炭资源需求日益增长的刺激下,煤炭开采行为往往异化了人与自然之间的契约关系,不仅自然的自我修复能力被弱化,煤炭开采行为对生态环境的损害呈现出危害程度严重、社会负面影响大、事态极易失控等特点,这些生态损害均非个人力量所能控制的。即使通过司法途径对特定的受害人给予赔偿,也只能解决当代人的损害赔偿问题,不能实现代际公平。倘若后代人的损害得不到赔偿,就会造成社会矛盾激化、社会动荡等问题。在此情况下,由社会给予救济不仅是一种社会团结的需要,也是公民平等权利的要求。考虑到社会分担生态损害责任需要很多的外部条件,而这种外部条件只有国家才能提供,由国家承担相应责任更为有效和切实可行。

三、煤炭开采生态损害防治中国家责任的内容

人类一切行为包括经济行为、政治行为、社会行为等都无一例外地参与生态系统的演变。可以说人类的智慧可以超越环境,但在很长时间内受制于环境。环境利益既是社会利益和经济利益得以生成的基础,又是度量经济利益和社会利益的准则。基于此,国家责任的内容涉及到立法、司法、行政等多个方面。国家责任以公众环境利益为出发点和归属,以社会公众对生态利益需求的满意度为评价标准。

就煤炭开采而言,环境公共利益具体表现为煤炭的生态价值。与一般公共物品不同的是,煤炭生态价值属于纯公共物品,由此决定了其权利主体是全体社会公民,而非以组织形态出现的国家。首先,煤炭的生态价值对于每个公民而言天生就很重要,国家的一个主要职责是防止任何人或组织对该类生态价值进行控制,以保护公民对生态价值的自由使用;其次,煤炭的生态价值是大自然对人类的一种恩赐,他应该属于社会公众所有;最后,煤炭的生态价值的公共性,决定了这种物质不能为私人独享,政府的主要职能是保证煤炭生态价值的使用符合公共利益,政府在允许某个人或企业开采煤炭,必须通过环境影响的评价、生态修复等措施保证生态价值不被侵害。

煤炭生态价值为社会公众享有这一特点容易引发主体“虚位”和权利“虚位”。如何解决此问题,是公民环境权实现的核心问题,也是国家责任的主要内容。

(一)公共信托原则:国家责任内容的理论依据

公共信托理论是在英、美、法等国家发达的信托理论和广泛的财产权概念的基础上逐渐发展起来的。1970年,美国密执安大学的萨克斯教授发表了题目为《自然资源法中的公共信托理论:有效的司法干预》的论文,首次提出了“环境公共信托”的理论。所谓环境公共信托,是将环境资源作为信托财产、以全体美国人(包括当代人和后代人)为委托人和受益人、以美国政府为受托人、以环境资源的可持续利用为目的而设立的一种信托。它符合信托的基本法律理念,在本质上属于公益信托。[11]

从公共信托理论的历史脉络中,大家会发现,公共信托理论的产生正是源于生态价值的社会性特征。基于构成环境的每个要素之间存在的相互关联性,与其他权利不同的是,环境权属于共有权利,不能机械地被分解而个别行使。为了弥补环境权这一特性造成的主体虚位和权利虚位,美国将信托制度运用到环境保护之中。社会公众(包括当代人和下代人)是委托人,生态价值为信托财产,国家为受托人。此时,国家的法律地位既不同于私法上的资源所有权人,也不同于公法上行使权力的行政主体。

根据信托法的基本原理,国家是煤炭生态价值的名义所有权人,可以以自己的名义管理和处置煤炭生态价值。与此同时,国家必须承担起保护煤炭生态价值乃至于整个生态环境的义务,其对生态价值的处分必须服从于这一义务。

(二)国家责任的具体内容

从公共信托理论看,国家责任在于合理地行使受托人的权利,承担因受托人地位产生的忠实义务和善良管理人义务。结合我国目前生态法律法规、生态保护的实际效果,国家责任具体包含以下内容:

1.立法给付责任。国家立法给付责任,在于通过立法,实施强制性制度变迁,以破除“资源诅咒”。结合我国目前生态法律法规、生态保护的实际效果,国家应该建立、健全以下制度:制定循环经济相关规划,将生态公共利益规范化,纳入环境保护法中、实行绿色国民经济核算、制定有利于环境保护和资源节约的财政政策、推动科技研发以及推行环境宣传教育、构建完善的环境责任监督机制、环境责任追究机制、增强公益诉讼的落实力度,建立健全环境责任司法监督机制等。

特别要说明的是,在我国,有关环境立法的权力过于集中于中央或省级国家机构。地方政府制定的相关法律规范性文件往往无法起到应有的效果。如因煤炭开采导致土地塌陷严重的陕西省神木县和府谷县,政府曾出台《神木县采煤塌陷损害补偿暂行办法》、《府谷县煤炭采空区塌陷恢复治理搬迁补偿暂行规定》等文件,要求企业提供治理补偿金。但这些规范性文件对中央、省级企业基本没有约束力。而这些企业在该地区处于绝对垄断地位,其行为对环境保护至为重要。为了解决此问题,国家应坚持职能下属化原则。所谓职能下属化原则,是指新一项公共物品的供给任务应永远由级别尽可能低的政府来承担。[12]其目的在于限制环境立法中的国家利益和部门利益倾向,以实现可持续性发展所要求的公平和社会利益本位。

2.物质给付责任。物质给付责任,是指国家为了公民环境权的实现而向公民提供物质利益或者与物质利益相关的服务的责任。考虑到生态损害救济技术性强,所需成本高,国家有义务在公众向生态环境破坏者寻求权利救济的过程中提供技术、资金的帮助,协调政府与司法机关,政府各部门之间的关系,以方便公众诉讼。

对于一般民众而言,在要求侵权人承担损害赔偿时,遇到的主要问题是,证据难以收集,损害数额难以确定等问题,对此问题,国家应该积极地给予帮助,要求相关技术部门给予支撑,责令相关部门主动履行职责,给予受害人以充分的帮助。

(三)国家责任的激励与约束机制

为了保证国家受托人责任的实现,大家需要赋予国家监督、诉讼等权力,以便于国家最大限度内地维护委托人的合法权益。如出于保护生态价值的需要,国家有权限制澳门银河在线75060.com企业的生产量;在发生生态损害事件之后,国家可以依法提起诉讼,追求相关责任人的责任。与此同时,大家也要建立起完善的约束机制,以促使国家积极履行其职责。

为了保证国家责任的实现,避免政府行为偏离公众环境利益,防止国家和政府相关部门对提供环境产品和服务缺乏兴趣和能力,有必要赋予公民诉讼权、知情权等权利。国家在制定相关政策、法律法规时,应举行听证会。政府应该不定期地公布生态环境状况。在出现重大生态损害事故后,政府应及时发布相关信息,并及时采取有力措施,解决生态损害赔偿问题。如果国家没有尽到受托人的义务和职责,则作为委托人的社会公众有权追究其责任。这种责任既可以是行政的、也可以是民事和刑事,责任方式也可以是多种多样的。如国家赔偿、行政补偿等。公民在追究国家责任的同时,也有权追究相关责任人的责任。公民以诉讼的方式实现自己的合法权益时,既可以亲自而为,也可以委托社会团体进行。社会团体也可以通过公益诉讼,维护公民的环境权益。

四、结语

人类一切行为都无一例外地参与生态系统的演变。特别是在工业文明时代,人类对生态系统的影响更为深远。生态损害即使这一影响的集中体现。过去,大家习惯于运用私法思维解决生态损害问题。实践证明,这一思维方式忽视了生态环境的公共性、社会性和整体性,并非唯一有效的解决环境保护的方式。在生态损害的防治上,大家不要忘记了国家是社会利益的天然代表者这一理念,不要忘记了罗马人“在不侵害他人财产的前提下使用自己财产”的法律格言。

 

 

 

 

 

 

 

 



[1] []汉斯?凯尔森:《法与国家的一般理论》,沈宗灵译,中国大百科全书出版社1996年版,第4页。

[2] []哈特:《惩罚与责任》,王勇等译,华夏出版社1989年版,第201-202页。

[3]  []拉德布鲁赫,《法哲学》,王朴译,法律出版社2005年版,第31页。

[4]  []迪特尔? 施瓦布:《民法导论》,郑冲译,法律出版社2006年版,第56页。

[5]  []皮特?凯恩:《法律与道德中的责任》,罗李华译,商务印书馆2004年版,第295页。

[6] 徐祥民、巩固:“环境损害中的损害及其防治研究”,载《社会科学战线》2007年第5期,第203页。

[7] []简?汉考克,《环境人权:权力、伦理与法律》,李準译,重庆出版集团、重庆出版社2007年版第36页。

[8]廖红,克里斯?郎革:《美国环境管理的历史与发展》,中国环境科学出版社2006年版,第149页。

[9]有关环境权为基本权利或人权的论述,可参见徐祥民:《环境权论——人权发展历史分期的视角》,载《中国社会科学》2004年第4期;吕忠梅:《论公民环境权》,载《法学研究》,1995年第6期;张震:《作为基本权利的环境权研究》,中国人民大学出版社,2009年版。

[10] []狄骥:《〈拿破仑法典〉以来私法的普遍变迁》,徐砥平译,中国政法大学出版社2003年版,第17页。

[11] 颜运秋:《公益诉讼理念研究》中国检察出版社2002年版,第176页。

[12]  []柯武钢、史漫飞:《制度经济学》,韩朝华译,商务印书馆2003年版,第494页。

2017年05月02日

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