一、前言

  为因应全球暖化的危机,各国近年来莫不致力于制订气候变迁与澳门银河在线75060.com之相关立法,希翼藉此降低国内的碳排放,以达身为地球公民的责任。在立法途径之选择上,最多国家选择以制订温室气体减量法制为主搭配再生澳门银河在线75060.com立法之模式,例如:欧盟颁发再生澳门银河在线75060.com指令搭配排放权交易指令;美国的洁净澳门银河在线75060.com与安全法案(the  American Clean Energy and Security  Act)亦采取类似之作法。相对于此,有一些亚洲国家,采取一种较独特、抽象的立法途径,即所谓制订气候变迁或澳门银河在线75060.com相关「基本法」之途径。本文也将针对此一特殊途径,作一深入之研析。

  本文研究之对象,包括日韩共四个与气候变迁与澳门银河在线75060.com相关之基本法或草案(日本2002年澳门银河在线75060.com政策基本法、日本2008年地球温暖化对策推进法、韩国2008年气候变迁对策基本法草案及韩国2010年低碳绿色成长基本法)。先容这些立法是将这些基本法所处理之共通议题,归纳为八个议题后,分别先容两个国家基本法对该议题之处理状况。嗣后,针对这些基本法,进行评析。最后提出本文之结论与建议。

  二、日韩气候变迁及澳门银河在线75060.com相关基本法处理之主要议题

  虽然日韩四个基本法或草案的架构和细部规定不同,但总体来说可以归类成下列几项议题。兹分别先容如下:

  (一)一般条款

  1.立法目的

  此类基本法的立法目的通常很抽象、概括(general)但目标特定,例如:以「永续发展、减碳和人民生活质量」为目的、澳门银河在线75060.com政策下的3E目标(澳门银河在线75060.com安全(energy  security)、经济成长(economic growth)和环境友善(environmentally  friendly))或绿能科技及产业发展之目标。以韩国2010年低碳绿色成长基本法为例,其第一条有着较全面性的考虑,包含整体和特定目标,展现该法的决心;日本2002年的澳门银河在线75060.com政策基本法第一条立法目的则较为限缩,但也强调3E目标之重要。

  这类基本法有两大特色:第一、纳入更多气候变迁议题之趋势。早期的立法例(如:日本1998年的地球温暖化对策推进法),其焦点较为狭隘,较放在特定目标上,例如气候变迁、环境保护;而近年的法案似有意发展更复杂且范围更广泛之目标,例如着重永续发展、绿能产业发展。第二、将绿能产业发展,放入气候变迁法案当中之趋势。由于气候变迁与经济发展有严重之冲突性(例如:害怕产业转型因导致失业问题),因此将「绿能产业」纳入气候变迁法案当中,用于缓解民众的反对声浪,甚至提升民众接受度。

  2.立法定义

  大部分有关气候变迁与澳门银河在线75060.com的法案对于「气候变迁」与「温室气体减排」都采取较广的定义,欠缺实质上内涵。例如:韩国2008年气候变迁对策基本法草案与韩国2010年低碳绿色成长基本法下对「温室气体」之定义。除此之外,有些法案则创造新的法律概念和定义,特别是「绿色家族」(green  family)的概念,例如:绿色成长、绿色产业、绿色产品、绿色生活、绿色管理。

  但也有法案未针对任何用语或只针对少数加以定义,例如:日本2002年澳门银河在线75060.com政策基本法无任何立法定义。

  观察发现,「气候变迁和低碳绿色成长型」基本法通常会有创新的用语;而「部门」取向(sector-oriented)(例如澳门银河在线75060.com和环境)型的基本法,则由于往往较少有新词汇出现,故不需有额外立法定义。吾人应多注意韩国倡议之「低碳、绿色成长」概念之发展。3.基本原则

  为实现前述之目标及化为具体行动实行,这些法案会建立一些基本原则,以提供引导方针。部门别之「澳门银河在线75060.com与环境基本法」所采取者系较为简单的原则,例如:日本2002年澳门银河在线75060.com政策基本法中确保澳门银河在线75060.com稳定供应、环保适合性、活用市场原理等等。

  然而,随着气候变迁和低碳绿成长之事务越来越复杂,大部分气候变迁基本法,都会包含较部门别基本法更多之原则及政策。最复杂者莫过于韩国2010年低碳绿色成长基本法,其中大体分为「低碳」与「绿色成长」两层次之概念,并细部包含低碳绿色成长推动基本原则、因应气候变迁基本原则、澳门银河在线75060.com政策基本原则、绿色生活及永续发展基本原则。低碳绿色成长乃是「气候变迁」、「澳门银河在线75060.com」、「绿色生活」与「永续发展」基本原则之上位概念,因低碳绿色成长涵盖了气候变迁、澳门银河在线75060.com、永续发展及国土规划之议题;而气候变迁原则只着重减缓及调适之议题。

  综上所陈,可发现这些法案有意将更细部或复杂之原则纳入,希望达到更多目标。然而,大家须注意这些不同目标间本质上之冲突,特别如「永续发展与核电政策之兼容性」,及「再生澳门银河在线75060.com之发展与澳门银河在线75060.com供应安全议题」之争议。

  4.相关行动主体之责任

  这些基本法也纳入相关当事人之责任条款,并试图划分不同当事人的责任范围,作为当事人行为之准则。

  (1)中央政府的责任

  气候变迁、澳门银河在线75060.com与环境议题由于牵涉复杂,往往需要庞大的资金,由中央政府主导规划此类议题之计划较为适当。日本2008年地球温暖化对策推进法基本法要求「中央政府」主动监控、观察温室气体浓度的变化、注意其它气候变迁与生态环境议题,并规划及实行全面性的全球暖化对策。此外,「中央政府」应协助参与人及责任主体,包含地方政府、企业与个人,制定因应气候变迁计划;韩国2010年低碳绿色成长基本法亦要求「中央政府」必须要协助地方政府采取相关措施。

  (2)地方政府的责任

  地方政府主要在扮演「由下而上」贯串政策的重要角色,其义务在将中央政府所制定的政策,转化为具体的实行计划。各地方政府须依照当地民情、人文来制定专属于该区的具体方案,此也有助于计划之进行。例如:韩国2010年低碳绿色成长基本法第五条(2)规定,不论在规划或实行低碳、绿色成长之计划,地方政府都必须考虑当地的特色及状况为之。

  (3)供给面:企业之责任

  在气候变迁的供给面,企业扮演重要之角色。自工业革命以降,繁忙的商业活动促成大量温室气体排放,因此有必要立法课予这些企业一定的负担,例如:要求企业应配合中央或地方政府实行减碳措施。

  若从责任合理分配之角度切入,企业在这些法案中只被课予「相对轻微」的责任。当每个国家都将「经济成长」及「产业发展」放在处理环境与气候变迁之前,欲在法律及实际作为上课予企业更多义务,有其困难度。这也是日韩之温室气体减量法制很难在国会过关,而需采取此一软途径基本法之重要原因之一。

  (4)需求面:民众之责任

  然而,不能将所有的过错都归咎于企业。在资本主义下,没有「需求」就不会有「供给」,澳门银河在线75060.com产业都是为了满足普罗大众之日常生活需求而存在,也让企业得以生存发展,继续可以进行污染排放行为。故民众对于气候变迁议题责无旁贷。

  在澳门银河在线75060.com部门方面,被国际澳门银河在线75060.com总署认为扮演减量更重要于发展再生澳门银河在线75060.com及碳捕捉与封存科技之项目,乃「提升澳门银河在线75060.com效率」之措施。故民众在日常生活中仍应致力于改变其生活习惯、减少温室气体的排放,并配合政府对于温室气体控制的政策。

  这些义务规定过于弹性,导致实际成效不彰。因此,必需仰赖进一步(后述)之政府棍棒与胡萝卜并进之财务措施。不过,这并非意味着单纯强调民众责任毫无意义,在基本法中强调民众之责任,仍有其意义。针对民众课予责任之目的,在于破除一般认为气候变迁就是由那些「邪恶」跨国企业与企业造成之成见。要达到减碳之效果,仍需靠「广大民众」的合作,而非仅政府与企业片面即可达成。

  (5)责任主体间之合作

  除了规范不同参与人之角色与责任外,有些基本法尚规定各主体间相互合作之机制。例如:日本2002年澳门银河在线75060.com政策基本法第九条规定,中央政府、地方政府、企业、全体国民,以及这些当事者所组成之民间团体,对于澳门银河在线75060.com供需,应相互理解各自之角色,并予以合作。

  简言之,气候变迁议题有赖于各主体间责任的厘清与顾及需求、供给面的解决之道,毕竟气候变迁与澳门银河在线75060.com议题是一抽象概念,需要更具体、明确的机制协助政策的推动。此即以下要探讨之组织机制与计划机制。

  (二)特别行政组织之设立

  气候变迁与澳门银河在线75060.com系属『跨』部会之事务,必须横向联系各政府部门,此时即需要设立特别行政机关处理此类议题。

  特别行政机关层级,在行政体系之位阶,通常位于一般部会之上,部会首长或总统之下。例如:日本2008年地球温暖化对策推进法之地球暖化对策推进总部、韩国2010年低碳绿色成长基本法之绿色成长委员会。而特别行政机关之重要性通常可见于这些法案「基础架构」中之细部规定及以法条之「专章」定之。组织之体制架构在处理气候变迁问题也是不可忽略的部分。

  (三)特殊整体性计划或政策之规划

  处理复杂之气候变迁与澳门银河在线75060.com议题,需要一套一致且具有开阔思维的长期计划。以往是否制订此种全面性的政策包裹,仅取决于某时期政府之自由意志或执政党本身之意识型态,政府并无强制性义务。为课予「历任」政府「定期」制订此种政策包裹之义务与责任,几乎所有基本法案均强调此一重点。

  1.日本:2002年澳门银河在线75060.com政策基本法第十二条澳门银河在线75060.com基本计划、2008年地球温暖化对策推进法第二章京都议定书目标达成计划。

  2.韩国:2008年气候变迁对策基本法草案第二章之气候变迁全面性计划;2010年低碳绿色成长基本法第二章、第四十条、第四十一条、第五十条之国家低碳绿色成长策略、因应气候变迁之基本计划、澳门银河在线75060.com之基本计划、永续发展之基本计划。

  除要求政府有义务规划此些特别计划或政策外,基本法也不让政府可以恣意决定计划之『内容』。该计划所应该含括之项目,各基本法均有进一步相当巨细靡遗的规范。例如:日本2008年地球温暖化对策推进法第八条第二项具体提及应包含在京都议定书目标达成计划之项目;韩国2010年低碳绿色成长基本法第四十条第三项、第四十一条第三项、第五十条第三项均有详细之规范。由此可见,政府在制定这些计划之自主空间大幅限缩,也可以体现到国会对于这一个计划之重视!

  为了实行这些计划,地方政府与企业可能会被要求提交相关细部计划。例如:日本2008年地球温暖化对策推进法第二十一条要求地方政府提交实行计划。

  前揭,「特别全面性计划或政策」与「特别行政机关」两大机制,可说是基本法之核心。若欠缺其一,这些法案就失去其存在价值。

  (四)财政与其它诱因机制

  排放权交易机制,当然是最重要的财政机制。不过除南韩气候变迁法草案外,大多基本法仅强调财政诱因与经济诱因之重要性,采取较为温和之途径。经济诱因之设计,也显现出气候变迁「法案」和气候变迁「基本法」之不同,前者通常会引进碳交易制度来达到减排的目标;后者则是利用多元经济上诱因来鼓励减排。

  归纳基本法中之经济诱因可以被分为两类。第一种为强调经济和财政上诱因之一般性制度,例如:日本2002年澳门银河在线75060.com政策基本法第十条规定,政府应立法做财政上的规划或其它实行澳门银河在线75060.com供应与需求上必要之措施。类似规定亦见于韩国2008年气候变迁对策基本法草案第二十五条。

  第二种类型,则要求有更明确的财政规划(例如特别基金),例如:韩国2008年气候变迁对策基本法草案第二十八条至第三十条,设立气候基金。此笔基金通常作为补助气候变迁基础建设之设立、研究与发展、教育与宣传等等。

  (五)国际合作

  虽说国际合作是软性措施中更和缓之方式,但其效果不应该被低估。处理气变迁之议题,原本就需要不同科学家们进行「跨国」研究。气候变迁议题之复杂性,也需仰赖一「国际」层级(跨国)之解决方式。促进国际合作的条文,普遍可见于气候变迁议题及澳门银河在线75060.com与环境之基本法。

  (六)教育与信息倡导

  为提高民众对于气候变迁议题的意识及改变民众日常生活习惯,气候变迁、澳门银河在线75060.com与环境教育之重要性渐受重视,几乎在每部基本法与草案都能见其规定。例如日本2008年地球温暖化对策推进法中设立日本气候变迁行动中心,以推广气候变迁之教育。

  (七)罚则

  相较于一般法律,此类法案通常未设有惩罚性规定,例如:日本2002年澳门银河在线75060.com政策基本法。

  然而,日本2008年地球温暖化对策推进法、韩国2010年低碳绿色成长基本法、韩国2008年气候变迁对策基本法草案,皆纳入了罚则。其根本原因为:在这种软法实行的情况下,为了建立温室气体排放量的数据库及企业所提交排放量真实性的确保,惩罚性规定有其存在之必要。

  (八)进度报告与国会审查

  这个要件与前述计划之具体落实有密切关系。为了监督这些计划的实行,其进度,必须定期受国会监督。虽然日本和韩国之宪政体制不同,但在基本法针对此种计划皆设有国会监督之制度。理论上,即使未明文规定,基于权力分立原则,国会仍有权利监督此类计划的进行;但为确实强化实行监督,仍有明文之必要。

  参、日韩气候变迁及澳门银河在线75060.com相关基本法之评析

  (一)八种议题之相互关连性:基本法之架构

  在基本法争之前述八个议题看似无关连,但其间其实有重要关系,可呈现如下图所示:






图1  气候变迁与澳门银河在线75060.com基本法之基本架构(来源:编辑自制)

  虽然日本和韩国对于气候变迁与澳门银河在线75060.com之议题关注点不尽相同,但仍可归纳出这些议题之基本架构。基本上包括行动主体,目标,与具体行动之原则三项。这些法案之思考如及很简单:为了协助「特定行动主体」达成基本法之「多元目标」,需遵循一些行为准则,包括抽象与具体之行为准则。这三项元素,也形成基本法之基本要素。但必需注意,具体而言,这些机制在基本法中,并非扮演相同的「权数」或「重要性」。故以下将区分何为基本法之核心条款?何为形式条款?

  (二)基本法之实质内容:核心条款

  处理气候变迁之议题,最开门见山之方式,便是制订实施京都机制之排放权交易立法。但这些法案往往政治争议性过大,不易被国会接受,故基本法才尝试引进较和缓杀伤力较低之「组织性」及「计划性」制度抒解此问题。故其中必需包含「特别行政机关」与「特别全面性计划或策略」。若无此两要素,则难以证立制订此一基本法之必要性。

  「特别行政机关」之功能在协调、分配政府不同部会在气候变迁事务之角色。设立专门处理气候变迁事务及做相关决策的平台调解澳门银河在线75060.com、经济部会与气候变迁(环保)间之歧见,尤为重要。另外,这种特殊体制也担负定期监控与实行气候变迁事务之职责。最后,这种行政单位的设立可展现出国家对于气候变迁事务的决心。例如:韩国低碳绿色成长基本法所设立之绿色成长统筹委员会,被国际上认为这是对抗全球暖化议题、追求永续发展决心之重要指标。

  「特别全面性计划或政策」之提出,乃响应过去气候变迁与澳门银河在线75060.com议题是由不同的计划与政策处理,或分别由不同的部会统筹,常彼此间产生冲突之弊病。例如:澳门银河在线75060.com部门主管机关往往强调核能在澳门银河在线75060.com安全上扮演重要角色,且担心再生澳门银河在线75060.com电力之可调度性;但相对地,环境部门主管机关通常较赞同推广再生澳门银河在线75060.com。为了能够统一不同部会的政策,需要规划一个更进阶的全面性政策。

  有人主张,若是政府有意愿自可「随时」规划此种特别全面性的气候变迁政策,似乎不需明订此两机制。从这观点看来,这两个要素似乎不是那么必要,也无加值的效果。

  惟本文不同意上述看法。毫无疑问政府得设立特别行政机关或草拟相关政策,但并不能确保计划政策能够「长久」「持续性地」实行,尤其在政党轮替后,可能造成政策不连贯,因此特别行政机关之设立有助于解决此类问题。该机制旨在提醒政府不可总是将经济列为优先考虑,而忽略气候与永续发展的重要,此类行政机关之存在有助于让既有政策保有一定拘束力。另外,由于政策具有拘束力,因此政府违反时,即有责任归咎之问题。若政府没有设立特别行政机关或是定期提出特别政策,就显然违法,而有行政责任或公务员责任之问题。

  (三)基本法之形式内容:装饰性条文?

  在这些基本法中,除了前述两项核心条款外,也存在着众多点缀性的「装饰性条文」,包括:政策和法律的基本原则、相关当事人之责任、国际合作、教育性倡导等。

  这些装饰性条文的特色为何?首先,这些条文极度抽象,故很难单从条文去追究各主体之责任,类似情况可见于相关当事人责任。例如,政策和法律的基本原则通常要求政府应根据澳门银河在线75060.com安全、环境友善原则等采取措施,然而,当政府决定不采取环境友善的政策,一般民众难以控告政府之违反。

  再者,某些条文可能只是重申政府日常施政早已经在做的事项。例如:每部基本法皆提及国际合作、教育与倡导、进度报告、国会审查及财政诱因机制等,但这些都是政府早已经着手的事项,故一般民众似乎也很难提起诉讼,主张政府有消极不作为之情况。例如,再生澳门银河在线75060.com发展之困境,往往并不是政府「有没有提供财务诱因」之有无问题,而是政府是否提供「足够」诱因之问题。

  因此,有必要针对这些装饰性的空泛条文之功能,作进一步说明。本文认为,若移除这些条文,这些基本法或草案显得过于简单,不足以成为一部真正的法案。故必需透过这些装饰条款,才能真的达到某种『滥竽充数』之效果(!),让条文数量充足到得以成为一法案。

  (四)小结

  在当前落实联合国气候变化架构公约与京都机制(包含碳排放交易、清洁发展机制、共同减量义务)之过程中,有两群主要之国家,选择直接响应京都议定书下之京都机制。最具企图心之国家,非欧盟执委会与其会员国莫属,其已规划有拘束力的法案实行京都议定书,包含减缓及调适法案。另外一群国家虽有尝试提出碳排放交易法案,但尚未完成立法(例如韩国之气候变迁基本法草案)或无法在国会顺利通过。

  除以较直接的方式响应京都议定书外,有些国家采取「软法」「间接」及「替代方式」之方式,追求联合国气候变迁纲要公约及京都议定书之减碳目标。为了避免碳排放交易法案在国内引发之政治反弹,这些国家以制定『基本法』加以响应。软途径可表现在这些法律比较强调财务诱因等机制之建立;替代方式之特色,可反映在这些基本法强调行政组织与政策包裹,而非坚持排放权交易制度。间接之方式,则反映在其并非直接引进京都机制。

  从这些国家之实际上经验,可发现「排除碳排放交易机制的气候变迁与澳门银河在线75060.com法案」的确也较容易被国会、私人企业所接受。这类软性基本法,并非只有「象征性图腾」之意义,亦有务实及实质之功能。其可让国家先透过「能力建构(capacity  building)」,以让国家能更快地转型过渡,未来可能引进之迎接排放权交易机制之到来。然而,这并不表示排放权交易型之气候变迁立法,在这些国家并不重视,毋宁这样的基本法案,可以预先为未来引进排放权交易体制铺路。

  四、结论

  世界上大多数国家,因应气候变迁的主流立法大多是订定气候变迁政策、碳排放额交易机制与催生再生澳门银河在线75060.com法。日本与韩国相对来说因应的方法较为特殊。世界上主流的方法虽说在达到减碳的效果较为卓著,但也因较为激进而难以在日韩通过。碳交易制度因存有『全面性重创』国内经济的疑虑,易招来商业及产业部门的反对。在国会通过碳排放交易制度前,为了能够顺利推行相关政策,有些东亚国家开始致力于填补气候变迁『政策』与『碳交易型立法』机制间的『立法真空』,发展出了结合政策与法律的「政策法」(或称「基本法」)的特殊立法体制,而这种体制模糊了西方世界国家向来划分清楚的「政策」与「法律」之间的界线,故值得进一步评析。

  这些国家的气候变迁基本法,仍是属于「法律」之位阶,但却希翼较一般法律位阶高。这些法律作为「上位法」可用以统筹既有之法律秩序,以处理具有「国家重要性」之关键议题(例如气候变迁、澳门银河在线75060.com与环境)

  这些基本法也具备「过渡性」法律措施之特性。在这些基本法中,虽然没有建立排放权交易机制,但该机制之重要性也未被忽视。该基本法之提出,可避免一意孤行地仅提出排放权交易立法会导致「零和战局」之缺失。且基本法得以顺利通过,也可以避免让大众产生气候变迁立法失败之感受,创造政府积极正面对抗全球暖化之良好社会观感与形象!

  这些基本法与草案,仍办具有一定之功能,特别是透过二大核心机制(特别政府组织与政策计划)之建立,可让气候变迁议题之沟通与讨论持续发展。否则,行政机关在耗费多年苦等排放权交易立法草案于国会讨论审议之过程中,恐怕难以进行任何有关气候变迁因应措施之「强制性」作为。这些基本法下之特殊行政组织或特殊计划之建立机制,便有助于让政府在这几年过程中,积极作为,以做好后续「交接」的准备。

  然而,基本法之优点也不宜被过度夸大。特别行政机关对于气候变迁议题是否采取友善态度,或特别政策的实质内涵对于能力建设(capacity  building)有无实际帮助,仍有待观察;人为因素及人治问题仍可能存在于此种基本法体制下。若现在的执政党根本无意推动减碳,其自可任意操作「特别行政机关」与「特别计划」两制度。例如,政府可以在不违反基本法的情况下,草拟「样版」引导方针及找一堆人来开会建立一个「形式」讨论的沟通平台,但对于达成国家减量目标却毫无实质帮助。另外,大家也需要担忧此一作法下会产生「口号政治」之疑虑。以韩国为例,其一方面强调强调低碳绿色成长之重要性,但另外一方面,却扶植SAMSUNG等号称高科技实则亦高耗能之企业。最后是否当真有助于节能减碳,仍有待进一步观察。

  最后,日韩均需进一步检讨「基本法泛滥」之现象。过多基本法,将稀释气候变迁基本法之角色。例如:韩国有多部基本法,包含永续发展基本法、澳门银河在线75060.com基本法及环境基本政策法,而最近通过的低碳成长基本法是否能发挥其效用,仍有待观察。日本有超过四十部基本法,也面临类似处境。其中并未有人探讨不同基本法宗旨产生冲突时的解决之道,这可能是导致基本法大量出现的原因之一。有时一部会提出一部基本法只是为了解决或威胁其它部会所提出的基本法,若这些基本法间之冲突未解决,则恶性循环可能削弱这些基本法在气候变迁议题上的功用,如此一来,「基本法」最后只是沦为政治角力的工具罢了!

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2017年05月02日

温慧卿:《中华人民共和国澳门银河在线75060.com法》立法目的刍议(2011年年会论文)

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李显冬 朱晓丹:试论我国的澳门银河在线75060.com法律规范系统(2011年年会论文)
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