摘要:俄罗斯是世界核能产业大国。由于核能产业不可替代的军事和政治价值以及巨大的经济价值,俄罗斯一方面对核能产业实行以联邦所有为主的产权控制,另一方面基于国际核能法律与政策的框架在国内实行严格的法律与政策监管。

  关键词:俄罗斯;核能产业;法律与政策;监管

  促进俄罗斯核能产业发展的动力,最初基本上是军事和政治因素,而且今天经济因素也已成为俄罗斯核能产业发展的主要动力之一。特别是,随着对气候变化问题关注程度的日益加强,国际澳门银河在线75060.com紧缺形势的加剧,以及国内经济和澳门银河在线75060.com战略的需要,俄罗斯核能产业正在不断发展壮大。目前,俄罗斯是仅次于澳大利亚和哈萨克斯坦的世界第3大铀矿储量国,占世界可开采铀矿储量的9%;2009年国内铀生产量达3564吨,是次于哈萨克斯坦、加拿大、澳大利亚和纳米比亚的世界第5大铀生产国,占世界铀生产量的7%;俄罗斯联邦政府间接控制的俄罗斯铀矿冶控股企业(Atomredmetzoloto)是名列前茅的国际核能企业巨头。[1] 它还是世界第4大铀消费国和核电生产国。[2] 不言而喻,一方面,核能产业对于俄罗斯具有重要而无可替代的政治、军事和经济意义。[3] 另一方面,俄罗斯核能产业对于国际社会具有重大影响。因此,全面而非片面地、深入而非肤浅地研究俄罗斯核能产业的法律与政策,具有重大的学术和实践价值。

一、俄罗斯核能产业概述

  俄罗斯核能产业主要继受于前苏联核能产业,并以后者为基础而发展,从而成就了俄罗斯目前的世界核大国地位。

  (一)俄罗斯现代核能产业的形成

  1991年12月26日苏联彻底解体后,俄罗斯联邦成为一个完全独立的国家。1992年1月28,叶利钦总统命令成立俄罗斯联邦原子能部,前苏联原子能部和工业部(即中机工程部的继受者)在俄罗斯境内的事务转归该部负责。后者继承了前者大约80%左右的企业以及9个地点的28座核电机组。从这一意义上讲,俄罗斯核能产业主要继受于前苏联的核能产业。然而,那时继受过来的核能设施大多已经老化或者陈旧。因此,需要建造的新的制造工厂。特别是,其他领域的私有化改革和市场经济,要求核能产业需要适应新的内部和外部经济条件。在经济形势严峻特别是投资不足的情形下,俄罗斯核能产业将资源主要配置于需要支撑的核心活动。就这样,俄罗斯核能产业不仅渡过了困难时期,还成功地留住潜在资源和人力资源。

  1992年3月27日,俄罗斯总统叶利钦签署了第312号总统令,规定了俄罗斯针对不拥有核武器并完全处于国际原子能机构监督下的国家出口核原料的适用原则:俄罗斯联邦向任何《不扩散核武器条约》成员国出口可用于加工、利用、生产的核材料、核技术、核装置、核设施及特殊非核材料,今后只能在这些国家的所有核活动接受国际原子能机构的保障监督并与原子能机构签署有关在目前和未来的核活动中对俄方所提供的核特种可裂变材料采取管制协议的条件下才能实行。这种供应不允许在拥有核设施和核材料但不接受国际原子能机构保障监督的非《不扩散核武器条约》成员国实行。

  2000年9月6日,俄罗斯总统普京在美国纽约举行的联合国千禧峰会上提出了推动核电发展的倡议。该倡议的主要内容包括:①进行广泛国际合作,共同开发一种符合自然安全原理的创新型核反应堆和核燃料循环体系,从而确保人类可持续发展所需的澳门银河在线75060.com,阻止核武器扩散和改善全球环境;②战略目标是把使用热中子堆的有限核电转变为基于快中子堆及闭合燃料循环工艺的大规模核电工业。

  2003年12月4日,普京总统批准了《俄罗斯联邦至2010年及其后的核与放射性安全领域的国家基本政策》。次年3月9日,普京总统发布第314号总统法令,建立联邦原子能署,取代原子能部。联邦原子能署的第一位负责人是亚历山大·鲁缅采夫(Alexander Rumyantsev),后由谢尔盖·基里延科(Sergey Kirienko)于2005年11月30日接任。

  联邦原子能署的任务宏大。2006年10月6日,俄罗斯政府通过第605命令,批准了《2007-2010至2015年俄罗斯核电和综合核能产业发展联邦规划》。根据该规划,俄罗斯将在2020年以前建设并启用26个新的核电机组。

  为了强化俄罗斯核产业体系、提高国际竞争力以及同国家政治外交政策相衔接,2007年12月,普京总统命令成立俄罗斯国家原子能集团企业(State Atomic Energy Corporation “Rosatom”,SC Rosatom,以下简称“俄罗斯国家原子能集团企业”)。谢尔盖·基里延科为企业的第一任总裁,并任职至今。该企业于2008年3月26日接管被撤销的联邦原子能署的职能和权力。2008年8月28日,联邦国家独资企业核动力破冰船队(Atomflot)被划归俄罗斯国家原子能集团企业。发展到今天的俄罗斯国家原子能集团企业是一家集行政和经营为一体的组织机构。它既涵盖了民用核能工业也包括了军用原子能机构和核研究机构,涉及核产业的一切领域(铀生产、铀浓缩、核能研究、核电厂建设与运营、核废料处理、核设备的生产和出口等从铀矿开采到核电生产、核军事产品和服务的提供)。

  2009年5月18日,国家原子能集团企业开始在圣彼得堡建造第一座海上移动核电厂(Offshore Nuclear Power Plant)。2010年7月,该核电厂建成并以大科学家罗蒙诺索夫的名字命名,成为世界上第一座海上移动核电厂。

  (二)俄罗斯国家原子能集团企业

  国家原子能集团企业是俄罗斯联邦集经营和一定程度的行政管理权于一体的核事组织机构,该企业及其下属机构是在俄罗斯境内唯一有资格进行涉核生产经营活动的实体。就科研和生产能力以及市场占有而言,俄罗斯国家原子能集团企业生产了俄罗斯欧洲部分电力的40%以上,全部核电产量居世界第4位,在世界核技术市场上占居领先地位,提供了世界40%的铀浓缩服务,占居了世界铀燃料市场的17%。由于它在俄罗斯核能产业以及世界核领域中具有独特的重要作用,对其进行了解是非常必要的。

  1.任务

  俄罗斯国家原子能集团企业的总体任务是促进俄罗斯有关联邦核工业发展目标计划的有效实施,创造新的环境以支撑核能产业发展,以及提升俄罗斯在全球核技术市场上的竞争力。在行政上,国内事务方面,它负责实行联邦法律与政策,对原子能利用进行全面控制,确保民用和国防核设施的稳定运行,并在一定范围内负责核安全和放射性安全;国际事务方面,它负责俄罗斯有关核能和平利用以及防扩散国际义务的履行。

  2.结构

  国家原子能集团企业的结构就是俄罗斯核产业的结构。国家原子能集团企业拥有250多家下属企业和科研机构,包括俄罗斯所有民用涉核企业、核武器综合设施、研究机构以及世界上唯一的核动力破冰船队。它在组织结构上基本上分为核武集团、核电集团、基础和应用科学集团、核和放射性安全集团以及核动力破冰船队五个部分,但又有所交叉。核电集团又分为铀生产,铀转换和浓缩,核燃料生产,核电站设计、工程和建设,核电站电力生产,研究和开发,以及国际活动。

  核武集团负责研究并制造核武器,涉及核武器从生产到销毁的全部过程。核电集团从事核电全部业务,其形式是国家原子能集团企业的全资子企业核电集团企业(JSC Atomenergoprom,Joint Stock Company Atomic Energy Power Corporation, AEP)。基础和应用科学集团从事有关核领域以及军转民的基础和应用研究工作。核和放射性安全集团从事有关核材料、核设施、核废料以及放射性安全方面的工作。核动力破冰船队在北冰洋从事破冰工作,确保北冰洋海上航线的畅通以及为俄罗斯在北冰洋从事其他工作开辟通道。

二、俄罗斯核能产业法律与政策概述[4]

  独立后的俄罗斯尽管以发展私有制为基础的市场经济作为改革目标,但是,其核能产业从来没有被列入私有化的范围。俄罗斯对其核能产业有着独特的法律与政策,并且已经形成了相对稳定而成熟的核能产业政策核心内容。

  (一)俄罗斯核能产业法律与政策体系

  就表现形式而言,俄罗斯核能产业法律与政策的体系主要由联邦宪法和宪法性法律,国际条约,联邦法律,联邦总统和联邦政府制定的法律性和政策文件,联邦监管部门批准的联邦标准和规范,以及联邦主管部门批准的引导性文件等六部分构成。

  1.《俄罗斯宪法》和联邦宪法性法律

  《俄罗斯宪法》和联邦宪法性法律具有最高的法律效力和直接适用性。其中有关或者涉及铀矿自然资源所有权、环境和生态保护等方面的规定是俄罗斯核能产业法律与政策体系的基石。

  2.俄罗斯联邦缔结或者参加的国际条约

  由于是核大国,俄罗斯缔结或者参加了许多涉及核能产业的国际公约、多边和双边国际条约。其中主要的国际公约有1963年5月21日《核损害民事责任公约》(Convention on Civil Liability for Nuclear Damage)、1980年3月3日《核材料实物保护公约》(Convention on the Physical Protection of Nuclear Material)、1986年9月26日《核事故及早通报公约》(Convention on Early Notification of a Nuclear Accidents)、1986年9月26日《核事故或辐射紧急援助公约》(Convention on Assistance in the Case of a NucLear Accident or Radiological Emergency)、1994年6月17日《核安全公约》(Convention on NuclearSafety)、1997年9月5日《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》(Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management)等。根据《俄罗斯宪法》第15条第4款的规定,这些条约具有仅次于《俄罗斯宪法》和联邦宪法性法律的效力。

  3.联邦法律

  俄罗斯涉及核能产业的联邦法律,可以分为专门性法律以及在某些方面涉及核能产业的法律两类。

  (1)专门性法律

  专门性法律主要有《原子能利用法》(1995年11月21日)和《放射性公共安全法》(1996年1月9日)。《原子能利用法》以确保原子能安全使用为主要目的,规范了有关单位和个人在原子能利用领域内的权利、责任和义务。原子能利用领域的范围涵盖核反应堆、核燃料和放射性物质,包括特殊非核材料在内的可用于生产的核设施、核装置、核技术和/或材料,原子能使用领域可能产生放射源的设备的出口和进口,以及俄罗斯在不扩散大规模杀伤性武器领域内的国际义务等。《放射性公共安全法》阐明了保护人民健康是进行放射性安全立法的基础,确立了确保放射性安全的主要原则,规定了俄罗斯境内关放射性安全的主要卫生标准。

  (2)在某些方面涉及核能产业的法律

  这一方面的法律主要有《俄罗斯联邦刑法典》(1996年6月13日)、《俄罗斯联邦行政处罚法典》(2001年12月30日)、《环境保护法》(2002年1月10日)、《技术规范法》(2002年12月27日)和《城镇规划法典》(2004年12月29日)。《俄罗斯联邦刑法典》在第125条规定了因违反原子能设施安全规则而可能致人死亡或者导致环境污染的刑事责任。《俄罗斯联邦行政处罚法典》一方面在第9.6条就违反原子能利用以及核材料和放射性物质核查的规则而应当承担的行政责任,另一方面规定了监管机构官员在查处此类行政违法案件中的职责。《环境保护法》第40条在许多地方是复制《原子能利用法》的有关条款。《技术规范法》第5条就核材料和核设施的安全、建设、生产、调试、运行、运输、回收等一系列事宜作出了详细的强制性规定。《城镇规划法典》中有关于防治放射性污染的规定。

  《管理和处置涉及原子能利用领域活动企业财产和股份的特别法以及修改某些俄罗斯联邦法律的法律》(2007年2月5日)修改了《原子能利用法》第5条,规定核材料(包括含有核材料的放射性废弃物)和核设施的所有者可以是联邦,也可以是法人。但是,有一个经总统批准的专属联邦所有的核材料清单以及一个可以拥有核材料(包括含有核材料的放射性废弃物)的法人清单。所有者应当确保其核材料和核设施的安全以及适当利用,联邦有权进行核查和控制。

  4.联邦总统和联邦政府制定的法律性和政策文件

  为了实施联邦关于核能产业的法律,俄罗斯联邦总统和联邦政府制定了法令等许多法律性和政策文件。其中,最重要的两份文件是俄罗斯总统2007年4月27日签发的《重组俄罗斯国家原子能集团企业的法令》(第556号总统法令),以及2009年11月13日联邦政府法令《俄罗斯澳门银河在线75060.com战略(至2030年)》(联邦政府法令第1715-r号)。[5]

  第556号总统法令决定成立一家由俄罗斯联邦拥有全部股份的公开联合股份企业“俄罗斯国家原子能集团企业”,以重组核能产业,维持和提高其科学产业潜力,以及加强俄罗斯在世界核能和平利用和服务市场上的竞争力。根据该法令,核能产业集团及其下属全资企业可以拥有除专属联邦所有核材料以外的核材料。此外,该法令还批准了包括下列清单在内的6份清单:①专属俄罗斯联邦所有的核材料清单;②可以拥有除专属联邦所有核材料以外核材料的俄罗斯法人清单;③可以拥有核设施的俄罗斯法人清单。

  在《俄罗斯澳门银河在线75060.com战略(至2020年)》(2003年8月23日联邦政府法令第1234-r号),俄罗斯核能产业发展的主要目标被界定为:在确保符合标准和规范所规定的安全水平的前提下,提高核能效率,增加包括核电生产在内的核能生产能力。而《俄罗斯澳门银河在线75060.com战略(至2030年)》则将核能产业发展的战略目标确定为:根据俄罗斯之经济上合理的条件,形成一个涵盖核电澳门银河在线75060.com产业及其燃料和澳门银河在线75060.com基地、核电厂和核产业环境安全的完整的一体化综合体,以及对该综合体的科学管理。

  联邦政府制定的关于核能利用的法律性文件还有很多。例如,1997年《原子能利用领域联邦标准和规章的制定和审批规范》(第1511号政府法令),1998年《获得特别授权签订向法人转让联邦所有的核材料协议的国家机构》(第1117号政府法令),2004年《联邦环境、工业和核事监管署》(第401号政府法令),2006年《关于履行原子能利用国家管理以及原子能利用安全监管职责的联邦权力实行机构》(第412号政府法令),2006年11月《2007-2010至2015年俄罗斯核能产业发展的联邦目标规划》(第605号政府法令)。

  5.联邦监管部门批准的联邦标准和规范

  根据1995年《原子能利用法》和1997年《原子能利用领域联邦标准和规章的制定和审批规范》的规定,有关原子能利用和放射性安全领域内联邦标准和规章(但是不包括卫生标准和规章)的制定、审批和落实,以及核材料、放射性物质和放射性废弃物的要求,由联邦环境、工业和核事监管署负责组织。此外,联邦标准和规章就核设施运行事故的调查和报告程序以及不同级别政府或者机构的及早通知事宜,作出了规定。《俄罗斯联邦关于〈核安全公约〉项下承诺履行情况的国家报告(2007年)》显示,俄罗斯在2007年共有此类标准和规章14件。

  6.联邦主管部门批准的引导性文件

  基于对安全规章作用的理解和认识,联邦环境、工业和核事监管署根据其职责,制定了许多引导性文件。这些引导性文件就核材料和核设施文书的结构、内容和顺序,监管程序,以及安全指南等事宜作出了规定。《俄罗斯联邦关于〈核安全公约〉项下承诺履行情况的国家报告(2007年)》显示,俄罗斯2007年共有13件此类引导性文件。

  (二)俄罗斯核能产业政策的核心内容

  俄罗斯核能产业的核心政策是,基于国家的军事、政治和经济安全战略,国家控制核能产业,国家主导核能产业,国家管理核能产业,国家确保核事设施和活动的安全性,提升俄罗斯核技术水平,提高俄罗斯核能产业的国际竞争能力,以及实施积极主动的包括核能产业在内的核外交政策。

  国内方面的核心政策是:①实施基于自然垄断而需要的国家垄断,组建国家原子能集团企业,并使其成为俄罗斯联邦集经营和一定程度的行政管理权于一体的核事组织机构,赋予该企业及其下属机构在俄罗斯境内进行涉核生产经营活动的唯一有资格的实体。②不断提高核技术能力,通过先进的核技术能力带动科技领域的发展。例如,2009年7月30日俄罗斯总理普京原则上批准了由国家原子能集团企业起草的“2010—2015年直至2020年的新一代核电技术规划”,开发并建设铅冷、铅-铋冷以及钠冷的快堆设计,研制用于更复杂快堆的铀-钚氧化物燃料。③扩大核电生产,用扩大的核电产量取代天然气,并将替代下来的天然气用于出口,从而增加澳门银河在线75060.com出口收入,提高调控国际澳门银河在线75060.com市场的能力,服务于国家的外交政策。④确保核与放射性安全,保护生态环境。⑤注重吸取外资进入,要求是融资性质的而不是管理性质的。

  在对外方面,俄罗斯的核能政策核心是:通过加强国际合作,积极争夺国际核能服务市场,巩固并不断提高俄罗斯在国际核事领域的影响力,服务于国家外交政策。俄罗斯已经同世界上30多个国家签订了关于在民用核能或者核材料与放射性物质及其安全方面进行合作的协议。例如,2007年9月7日同澳大利亚签订了旨在扩大和加强两国和平利用核能合作的《澳俄民用核能合作协议》。2008年5月6日同美国政府历经两年谈判后达成《美俄民用核能合作协议》,以展开两国在民用核能领域内的合作,在解决美国核废料储存问题的同时,帮助俄罗斯成为世界上最大的回收核废料的国家。

三、俄罗斯核电生产和监管[6]

  建成于1954年、位于莫斯科附近的奥布宁斯克核电站是世界上第一座核电站,它显示了俄罗斯核电生产的悠久历史。人们曾经认为核电是清洁、低价、安全、可靠和丰富的澳门银河在线75060.com。但是,核电站事故、核废料处理、核安全以及巨额投资等问题,导致人们改变了看法,核电生产自1979年后在世界范围内基本上处于停滞状态。不过,俄罗斯的情形却有所不同。俄罗斯核电自1998年以来一直呈现上升趋势,从23.6亿油当量到2008年的36.9亿油当量,从而占世界核电产量的6%,居世界第4位。[7] 目前,俄罗斯共有10座核电厂(31座核反应堆),总装机容量2.3242 X 104千瓦,生产了俄罗斯电力的16%。[8] 2008年以来应对气候变化的全球行动正在给俄罗斯核电产业的发展带来更大良机。2010年7月世界上第一座海上移动核电厂由俄罗斯国家原子能集团企业在圣彼得堡的建成,是俄罗斯核电生产技术和产品处于世界前列的展现。根据俄罗斯2010年5月公布的2010—2016年电力生产计划,在计划建设的4.285 X 104千瓦总核电装机容量中,将有9台机组共计9.87 X 103千瓦在这一期间投入运营。

  (一)核电生产的许可

  尽管核电集团企业是俄罗斯境内唯一有资格从事核电生产的企业,但是俄罗斯法律与政策仍然就核电生产事宜实行严格的许可制度。

  1.许可事项

  在俄罗斯,拟议经营核电站的运营机构或者已经在不同阶段经营核电站的运营机构(以下简称“(拟)运营机构”)在进行核电站选址、建造、运行和关闭的各项活动时,都需要在取得许可证后方可进行。受理和审查许可申请、作出是否签发许可的决定是俄罗斯联邦政府有关核事监管部门或者机构的主要监管职能。

  2.许可程序

  根据《原子能利用法》的规定,涉及原子能利用的所有许可证的颁发,都应当符合该法的规定。根据该法第26条的规定,需要取得许可证的活动类型、许可证的颁发和终止程序,都应当由联邦政府作出规定。1997年7月14日,联邦政府通过第865号决议,就需要取得许可证的原子能利用活动的种类作出了规定。需要指出的是,2001年8月8日的联邦《关于某些种类活动许可的法律》不适用于原子能利用领域。

  为了取得核电站选址、建造、运行和关闭的的许可证,(拟)运营机构需要向监管机构提交申请文件,证明其活动符合包括核及放射性安全在内的各项法律、标准的要求和条件。

  在核电站选址许可方面,首先,拟建核电站的地址必须符合联邦法律以及标准和规则、监管机构的指南、建筑规范和标准。这方面的主要监管文件有《核电站选址:基本安全标准和要求》(NP-032-01,2002年5月1日)、《核电站抗震设计标准》(NP-031-01,2002年1月1日)、《关于对核电站设施的外部自然和人为影响的衡量》(NP-064-05,2006年5月1日)。其次,对拟建核电站的选址必须进行可行性研究。例如,可行性研究包括对可能影响核电站安全的过程、现象和事实等因素的科学调查和评估。主要涉及的因素有综合性地震风险、具体地震风险、地质和水文地理勘察、地表水和地下水对放射性物质的传播、水文气象和高空气象监测和计算、人为因素和现象的研究、预测和评估。最后,对于(拟)运营机构提交的申请文件,监管机构进行书面审查和实地考察,并征询有关机构和公众的意见,依法作出是否颁发许可证的决定。

  在核电站建造许可方面,(拟)运营机构应当根据《原子能利用法》第26条的规定向监管机构提交一套申请文件,证明核电站设计合理,而且自己或其所雇用的具有资质的其他机构具有建造核电站的能力。首先,核电站的设计和建造需要遵循联邦有关指南和标准所规定的原则和要求。有关指南和要求主要有《确保核电站安全的一般指南》(OPD-88/97)、《核电站选址:基本安全标准和要求》、《核电站抗震设计标准》、《关于对核电站设施的外部自然和人为影响的衡量》、《俄罗斯联邦防火规范》(PPB-01-03)、《核电站设计和运行健康规范》(SP AS-03)等。其次,申请者还应当向联邦生态、技术和核监管署提交一份拟建核电站的《初步安全分析报告》以及该局要求提交的其他文件。根据《原子能利用法》第28条的规定,同意建造的决定最终应当由联邦政府作出并由其颁发许可证。同意建造的决定还应当符合有关土地管理、城镇开发和环境保护方面的法律规定,并且考虑征询公众意见或者建议后的结论性观点。

  在核电站运营许可方面,所有核电站的运营许可证都由联邦生态、技术和核监管署颁发。规范运营许可证颁发程序的联邦文件是《原子能利用领域活动许可守则》。对于(拟)运营机构的申请,决定是否颁发许可证的基础是监管机构对(拟)运营机构的申请文件进行书面审查和实地考察的结果。(拟)运营机构在提交申请前需要进行严格检查并进行一次试运行。申请文件必须反映这些活动的结果。此外,是否符合安全要求是衡量能否颁发运营许可证的必要条件之一。关于对安全条件的审查,不仅包括对申请文件中有关文件的审查,还包括对核电站安全运行条件的实地考察和/或检查。运营机构对已经运营的核电站拟申请变更许可证的条款和条件的,应当按照申请新运营许可证的程序进行申请,且在获得许可证之前不得对事关安全的系统进行任何变更。运营许可证的最长期限为10年。到期后,可以根据《基于实行核与放射性安全规定而就延期核电站设计、技术和运营申请进行准备、审查以及作出决定的主要规范》而进行延期。

  在核电站关闭许可方面,所有核电站的关闭许可证也都由联邦生态、技术和核监管署颁发。涉及关闭的专门联邦文件是《核电站关闭安全分析报告的结构和内容》,该文件就运营机构所应提交申请文件中的关键部分核与放射性安全方面提出了详细要求。

  决定是否向申请者颁发一项许可证,由监管机构根据对申请文件所提供信息的审查和核实结果,以及根据对核事及放射性安全方面的审查和检查结果而作出。

  3.许可有效期内的监管和评估

  在许可证有效期内,联邦监管机构负有对(拟)运营机构的活动进行监管和评估的职责以及相应的权力和义务。例如,根据2007年3月25日第145号联邦政府法令,对于核设施安装工程设计文件和结论的审查,应当由属于联邦建设、房屋和设施局的国有机构的具有资格的专家在其他国有机构和非政府组织以及有关专家的参与下进行。

  (二)核设施、核材料和放射性安全

  核反应堆安全事故以及核辐射共同构成核电的两个重大安全问题。从根本上讲是,它们是核设施和核材料的安全以及放射性危害的防治。核反应堆安全事故是一种典型的小概率但高风险的事件。但是,核反应堆堆芯熔化可能产生灾难性的后果;前苏联时期1986年4月26日的切尔诺贝利核电站事故,就是一个明显的例子。因此,监管者应当尽其所能来降低事故发生的可能性。在事关核设施、核材料和放射性安全方面,俄罗斯的主要原则是:①安全第一。确保核电站在从选址至关闭的每一阶段,安全都是第一位的。②核电站运营应当具有成本—效益以及可靠性,确保核电站安全是运营机构的重大任务。③践行核安全学问。要求参与核电站每一阶段的单位和个人都必须具有核安全学问素养。④严格遵守俄罗斯联邦法律、国际公约以及现行有关核安全守则和标准,考虑国际原子能机构的核电站安全建议。[9]

  在俄罗斯澳门银河在线75060.com法律与政策中,核设施、核材料和放射性的安全事宜是俄罗斯核电站的重大主题和主线之一。一方面,安全贯穿于核电站在从选址至关闭的每一阶段,是联邦主管机构颁发每一阶段许可证时必不可少的审查内容,并且要在许可证实施期限内进行检查和评估。另一方面,核电站涉及安全事宜岗位的工作人员都需要取得安全资格许可证书,没有安全资格许可证书的人员不得上岗。

  俄罗斯具体负责核安全事宜的监管机构是联邦生态、技术和核监管署。尽管还承担着其他职责,但它是负责核安全事宜的独立联邦机构。根据联邦法律以及总统和联邦政府法令,该监管署具有下列权力:①在许可证持有人违法或者违反许可证所设定条件的情形下,它或者它的地区机构可以依法中止或者终止该它颁发的许可证;②禁止使用不符合核与放射性安全要求的设备和技术;③对于违反原子能利用领域法律规范的单位和个人,予以谴责、警告、罚款;④对于违反核与放射性安全法律规范或者规则而构成犯罪的单位或者个人,要求检察机关依法追究刑事责任。

  在下列情形下,联邦生态、技术和核监管署有权通过中止或者终止许可证的方法,撤销许可证持有人的许可证项下的权利:①许可证持有人违反原子能利用领域的联邦法律或者其他立法和监管规范的;②许可证持有人在所提交的申请文件中有不正确信息的;③许可证持有人违反许可证所设定的条件的;④许可证持有人未能实行有关联邦主体根据联邦法律所作出的决定或者命令的。

  联邦生态、技术和核监管署制定了名称为“俄罗斯联邦管辖范围内的核及放射性安全国家监管”的政策声明。声明指出,作为联邦核及放射性安全的监管机构,其所有活动都旨在创造保证人身、公共和环境免受不可承受的辐射,确保不受控制的核扩散和核材料使用得到预防。为了确保核电站的安全性,俄罗斯实施事前预防的安全许可证制度和许可后预防的安全监管制度。

  在事前预防的安全许可证制度方面,俄罗斯法律与政策要求,为了取得核电站选址、建造、运行和关闭的的许可证,必须取得相应阶段的安全许可证。“关于判断核电站核设施安装、放射源、核材料存储设施、放射性废弃物存储和/或其他要求活动的核和放射性安全之文件的结构和内容要求”(RD-04-0402006)就安全证明文件的清单作出了明确规定。而且,(拟)运营机构在进行核电站选址、建造和运营过程中就需要事先考虑核电站的安全关闭事宜。例如,申请者为申请选址、建造或者运营许可证而提交的《初步安全分析报告》中应当包括核电站的关闭事宜。而在申请关闭许可证及实施核电站关闭时,申请文件和关闭活动应当符合《核电站关闭的安全确保规则》(NP-012099)。在申请程序中,监管机构联邦生态、技术和核监管署首先审查申请文件在形式上是否完整。对于形式上齐备的申请,而后进行全面审查。经过全面审查后,该局决定是否颁发许可证。许可证只颁发给那些经审查能够得出安全结论的核电站,而且该局为许可证设定的条款和条件构成许可证不可分割的内容。

  在许可后预防的安全监管制度方面,俄罗斯的安全监管形式分为综合、重点和运营三种检查形式。综合监管涵盖联邦生态、技术和核监管署监管范围内的几乎所有事项。这种检查是由一个委员会进行的。委员会的成员包括联邦生态、技术和核监管署的检查人员以及中央和地方有关机构的专家。联邦其他安全机构的代表和独立专家可以参加这类检查。重点检查是指对一个或者几个方面的安全事宜所进行的详细检查。它可以由中央或者地方的一个官方委员会进行,也可以由联邦生态、技术和核监管署的检查员单独进行。运营检查是由一个或者几个工作人员,核电站的一个或者几个部门,或者核电站作为一个整体,为了应对可能存在的缺陷所进行的紧急检查。

四、结语

  俄罗斯从前苏联继受了雄厚的核能和核电事业基础,特别是在技术方面。俄罗斯核电自1998年以来一直保持上升趋势,到2008年占世界核电产量的6%并位居世界第4位。基于国家安全(特别是基于核安全的军事安全、政治安全和经济安全)的考虑,为了提高国家作为一个整体在世界核事领域特别是国际核市场中的竞争力,俄罗斯在国内实行以一家国有核事企业(即俄罗斯国家原子能集团企业)为表现形式的国家垄断,在国际上通过加快对国际核市场份额的争夺来加强其国际话语权并获得巨大的经济利益。

  目前看来,俄罗斯既没有不重视核能产业发展的任何理由,也没有必要抛弃核电,更没有抛弃核事发展的任何行为。普遍认为,高水平的核事研究是俄罗斯经济总体向前发展的火车头。因此,俄罗斯领导人普京早在2006年3月就指出:核能工程技术是“俄罗斯的一项优先 [产业],它使得俄罗斯更成为一个大国;最具雄心的项目和最具先进的技术都同它密切相关”。[10] 在2011年3月日本因地震而发生核电站事故后,他还“认为,没有核能,当今世界就难言澳门银河在线75060.com供求平衡。”[11]

  澳门银河在线75060.com政策属于派生的政策,它不具有独立性,需要服务于经济健康、环境质量和国家安全这三项具有根本性的广泛的国家目标或者政策,尽管后者之间经常相互冲突。[12] 2009年《俄罗斯澳门银河在线75060.com战略(至2030年)》开宗明义地指出:“俄罗斯澳门银河在线75060.com战略的目标是,最大化自然澳门银河在线75060.com资源的有效利用以及最大化澳门银河在线75060.com部门的潜力,从而支撑经济增长,改善人民生活质量,促进国家国际经济地位的增强。”核能领域也概莫能外。俄罗斯核能产业政策的核心,是基于国家的军事、政治和经济安全战略,国家控制核能产业,国家主导核能产业,国家管理核能产业,国家确保核事设施和活动的安全性,提升俄罗斯核技术水平,提高俄罗斯核能产业的国际竞争能力,以及实施积极主动的包括核能产业在内的核外交政策。俄罗斯核能产业的法律与具体政策就是为了服务于上述核心政策而制定的,这些法律与具体政策的独立性只是技术上的表现形式的需要。


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



[1] 俄罗斯铀矿冶控股企业在世界范围内控制的铀矿资源量为54.6万吨,位居世界第二;铀生产量(2009年)达4625吨,占世界铀生产量的10%,位居世界第五。数据来源:俄罗斯铀矿冶控股企业网站http://www.armz.ru/eng/201166日)。俄罗斯铀矿冶控股企业是唯一有资格在俄罗斯境内进行铀矿开采的企业。

[2] BP, BP Statistical Review of World Energy 2009, June 2009, p. 36; BP, BP Statistical Review of World Energy 2010, June 2010, p. 36.

[3] 20065月俄罗斯总统普京强调“核威慑以及军事战略平衡”依然是俄罗斯核政策的核心,“俄罗斯仍然是一个核大国,任何人都应该予以重视”。

[4] 本部分主要根据俄罗斯联邦政府或者其部门(机构)向有关条约机构或者会议提交的下列国家报告文件编写:National Report of the Russian Federation on the fulfillment of commitments arising from the Convention on Nuclear Safety (2004)Russian Federation National Report on the fulfillment of commitments resulting from the Convention on Nuclear Safety (2007)First National Report of the Russian Federation on compliance with the obligations of the Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management and the Safety of Radioactive Waste Management (2006)National Report of the Russian Federation on compliance with the obligations of the Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management and the Safety of Radioactive Waste Management (2008)

[5] 文中涉及2009年《俄罗斯澳门银河在线75060.com战略(至2030年)》的内容,根据俄罗斯澳门银河在线75060.com战略研究院2010412日英文版本《Energy Strategy of Russia for the period up to 2030》进行讨论或者翻译。

[6] 本部分主要根据俄罗斯联邦政府或者其部门(机构)向有关条约机构或者会议提交的下列国家报告文件编写:National Report of the Russian Federation on the fulfillment of commitments arising from the Convention on Nuclear Safety (2004)Russian Federation National Report on the fulfillment of commitments resulting from the Convention on Nuclear Safety (2007)First National Report of the Russian Federation on compliance with the obligations of the Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management and the Safety of Radioactive Waste Management (2006)National Report of the Russian Federation on compliance with the obligations of the Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management and the Safety of Radioactive Waste Management (2008)

[7] 数据来源:俄罗斯铀矿冶控股企业网站http://www.armz.ru/eng/2011630日)。

[8] EIA, Net Generation by Energy Source: Total (All Sectors) (2008), 2009, available at http://www.eia.doe.gov/cneaf/electricity/epm/table1_1.html (20-09-2009); EIA, Energy Review 2008, 2009, p. 277.

[9] Russian Federation National Report on the fulfillment of commitments resulting from the Convention on Nuclear Safety (2007), p.9.

[10] Marsha Freeman, Russia Embarks on Its Global Nuclear Power Plans, March 28, 2006, available at http://www.nuclearno.com/text.asp?10669 (08-04-2011).

[11] Prime Minister Vladimir Putin, Belarusian Prime Minister Mikhail Myasnikovich and Kazakh Prime Minister Karim Massimov address the press, March 15, 2011, availabe at The Official Site of The Prime Minister of The Russian Federation http://premier.gov.ru/eng/visits/world/14460/events/14484 (09-04-2011).

[12] 参见[]杰弗里·法兰克尔和彼得·奥萨格 编著:《美国90年代的经济政策》,徐卫宇译,中信出版社2004年版,第437页。另见[] A. .M. 马斯捷潘诺夫 著:《马斯捷潘诺夫文集》(第一卷),世界常识出版社2009年版,第9页。

2017年05月02日

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