摘 要2011年3月11日,日本东北部宫城县以东太平洋海域发生里氏9.0级地震,引发巨大海啸,福岛核电站1、2、3、4号机组接连发生事故,如果说地震和海啸引起了人们关注的眼光,那么更加让全世界震惊的则是福岛核电站的爆炸。本应在自然环境中“雷打不动”的核电站,为何会出现可怕的核泄漏?福岛事件给日本民众乃至全世界带来了怎样的灾难,对整个核电产业的发展又带来了怎样的影响?在出现核电站危机时,人们该怎样去应对?本文重点分析核电站危机应对机制的基本原则以及相应的制度安排。

关键词日本福岛;核电站;危机;制度;赔偿

 

一、日本福岛事件及其危害

日本发生的特大地震以及随后引发的海啸、核泄漏所产生的巨大破坏让全人类震惊,同时也让人们深刻反思。

(一)福岛事件简述

当地时间2011年3月11日14时46分,日本本州岛以东的太平洋海域发生里氏9.0级的特大地震,受此影响,此次超强地震在日本东北部太平洋沿岸引发了高达10米的巨大海啸,地震和海啸发生过后,不仅仅是日本还有东亚各国,甚至全世界都向灾区投来了关切的目光,然而对日本人民生命安全的关切和对灾难造成巨大损失的痛惜尚未平复之时,许多人的心中又平添了一段新愁。3月12日15时36分,随着福岛第一核电厂1号机组的一声巨响,人们的担忧终于还是成为了现实。接下来的一连串爆炸告诉大家,核泄漏的危险非但远未过去,相反还在接踵而至——福岛第一核电站接二连三的爆炸、几近失控的核泄漏、半径30公里内数十万人的紧急撤离,浮现在日本和世界媒体眼前的是一个新词:“核震”。 福岛核电站是目前世界上最大的核电站,由福岛一站、福岛二站组成,共10台机组(一站6台,二站4台)。

受东日本大地震影响,福岛第一核电站受到了极为严重损毁,大量放射性物质泄漏,日本内阁官房长官枝野幸男宣布第一核电站的1至6号机组将全部永久废弃。联合国核监督机构国际原子能机构(IAEA)干事长天野之弥表示日本福岛核电厂的情势发展“非常严重”。法国核安全局先前已将日本福岛核泄漏列为六级,但2011年4月11日16点16分福岛再次发生7.1级地震,日本再次发布海啸预警和核泄露警报。4月12日,日本原子能安全保安院根据国际核事件分级表将福岛核事故定为最高级7级。

(二)福岛事件的危害

福岛核电站一连串的爆炸以及随之而来的核泄漏,造成的危害是多方面的:

第一,对人们的生命和生活带来不良影响。给人们的身体、心灵带来的极大的伤害,核电站周围数十万居民紧急撤离,在背井离乡的苦痛中还夹杂着对局势未知的恐惧。6月10日,在例行资讯发布会上,日本政府负责社会政策调整事务的消费者大臣莲舫宣布,日本5月全国的自杀者数量与2010年5月相比增幅高达17.9%。尽管目前尚未明了如此高的自杀率是否与日本发生了特大地震灾害以及随后伴生的核燃料泄漏事故有关,但莲舫在发言时表示“这样的情况是不可以不追究的”,并希翼能够尽早对发生这样的状况展开调查研究。据日本警察厅的报告,日本全国5月的自殺者数量为3281人,与2010年5月相比增加了499人。日本福岛县18日说,将对200万福岛县民实施健康调查,以了解福岛第一核电站泄漏事故对居民健康带来的影响。

第二,破坏环境。东京电力企业称,该企业计划将11500吨含有放射性物质的污染水倒入大海,以释放存储空间,使发生核泄漏事故的福岛第一核电站能够存放浓度更高的污染水,尽管东京电力企业发言人表示,这些准备倾倒入海的水仅含有微量的放射性物质,但这样对人们的潜在危害又有谁人能预测呢?这样是不是更加扩大了污染的面积呢?联合国原子辐射影响问题科学委员会的专家6日在维也纳表示,日本福岛核电站事故所造成的影响程度,可能不如1986年苏联切尔诺贝利核电站事故,但会比1979年美国三里岛核电站事故的危害程度严重得多。该委员会专家说,当年美国三里岛核电站发生事故,外界受到的影响十分有限。而切尔诺贝利核事故对周围环境造成了巨大损害。此次,日本福岛核电站事故的严重程度应该会介乎于这二者之间,并影响到了海洋。据日本《朝日资讯》5月11日报道,福岛第一核电站核泄漏事故造成的土地污染面积达800平方公里,占日本东京都面积的四成。

第三,对核电产业发展的不利影响。此次福岛核电站爆炸事故已经引发日本民众对于发展核能的争论,对日本的节能环保事业也将产生很大的影响。同时有可能使其他国家对日本企业的核安全保障能力心生忧虑,对日本企业进军其他国家核电市场的步伐产生一定冲击。另外,民众对于核电站的信任危机,也将导致日本政府进一步扩大核能利用的澳门银河在线75060.com战略受挫。一个发达大国因此而滞步。德国已经决定,在2022年之前关闭德国所有核电站。

第四,经济影响。在福岛核危机爆发后,无论日本政府如何试图挽救金融市场和稳定金融体系,核危机的严重影响已经不可避免,日本的股市、汇率等发生巨幅震荡。其实,地震和海啸本身对日本经济的影响是有限的。毕竟,日本是一个地震多发国家,国家和民众对因应地震有着较为充分的心理和物质准备,所以尽管出现了9级大震,但物质损失并不算很大。然而,出乎人们预料的是,本来以为十分安全的日本核电站却未能经受住这次地震的考验,福岛核电厂竟然出现核泄露事故。有日本民众直言:大家从不惧怕地震、海啸,这些自然灾害都不会让大家恐惧,但“核”让大家真正的感受到了危机和恐惧!为了避免核辐射的影响,世界各国对日本发出旅游警告,日本旅游业受到严重冲击。各国对进口日本产品严加限制,日本与外界的经贸往来大幅萎缩。日本政府、企业和人民为了清理核污染、恢复经济、重建家园,必然大量回流在世界各地的资金,从而给全球金融市场带来冲击。

第五,政治影响。事件发生后,不管是日本政府还是福岛第一核电站的运营商东京电力企业都极力寻找应对措施,但似乎成效甚微,日本国会对菅直人内阁提出了不信任案。

二、核电站危机应对机制的基本原则

由于人们对核和放射性物质在心理上极为敏感,承受力极低,因此在核事故发生之后,如何妥善应对核危机可以说是整个核电产业面对的一个最大的问题。当核危机出现后,极易造成社会的恐慌、混乱。因此,建立健全的核危机应对机制十分必要。它可以有效的减少骚乱的发生,从而更好的保障社会安定与安全。

核电站危机应对机制应当包含“三及时二确保一统筹”原则。“三及时”是指,及时通告原则(及时向社会大众通告核电站危机等级和相应情况以及处理的进程)、及时处理原则(相关政府职能部门以及相关企事业单位和个人都必须及时做出相应的应对方案,避免危机的进一步扩大)、及时汇报原则(当事国政府应及时向国际相关组织进行汇报,从而保证相关国家做好应对方案,相关国际组织也能更好更及时的去进行各项支撑和帮助);“二确保”是指,确保各项信息的的真实可靠性、确保民众的最基本利益;“一统筹”是指,政府及相关组织进行统一的规划和统筹,从而更好的避免群众恐慌和社会动荡。

三、核电站危机应对的制度设计

在强大的、突如其来的、来势凶猛的危机面前,人类总是显得十分渺小,尤其是核电站危机往往又具有不可预测性、 巨大的危险性、紧迫性、不确定性。因此,要成功地战胜危机,往往需要动用全社会的力量。这就要求大家必须要制定严密的制度来预防核电站危机的发生,具体应当建立以下制度。

(一)核电站危机分级制度

国际原子能机构将核事件分为7级:1-3级称核事件,4-7级称核事故。第7级的标准是大量核污染物质泄漏到工厂以外,造成巨大的健康和环境影响,属于特大事故。日本福岛核危机已达7级。[5]国际原子能机构将核事件所分的7级,在某种程度上讲这个分级只是对核事故的大体性质定义,大家可以从事件、事故、特大事故这三个词看出,这样的分级仅仅只是对核事件影响性和破坏性大小的一个大致分类。当今世界局势当中,核事故多是发生于核电站,但具体到核电站的危机,现阶段还没有一个权威的分类。

笔者建议,核电站危机应当细分等级,这样不仅有利于确定核电站危机的大小,而且对于核电站事故当中责任的的区分直至核事故处理时的各项赔偿方案的确定等,都具有重要参考价值。大家可以将核电站危机分级为三个等次7个等级:第一个等次为轻度危机,分1—3级,核电站已存在安全隐患,但现阶段并未发生任何危害,需马上进行检修和处理;第二个等次为中度危机,分4—5级,核电站已存在危机,但危害只是适度可控,若不马上进行处理必将造成更大的危害;第三个等次为重大危机,分6—7级,核电站已处于极大危险中,对人体及各种生物体存在巨大危害。

(二)核电站危机发布制度

在核电站危机发生时,危机的发布十分重要,大家应进一步对危机发生后的资讯应急工作进行安排部署,并要加快建立危机资讯预警机制和危机资讯应急信息发布制度。各个相关部门应当分别从各专业领域出发,就如何做好涉核资讯应急和突发环境事件资讯的报道进行交流,对危机应急工作中出现的新问题进行探讨,以便更好地沟通事件的发布途径及方式。同时,在应对核危机事件过程中,环境保护部门也应密切跟踪、分析研判核事故的进程和处置情况,及时准确发布与之相关的技术上的权威信息,从各个角度充分满足公众知情权。只有这样才能有效安抚民心,更好的在维护社会稳定中发挥积极作用。

此外还要加快建立危机资讯应急信息发布制度,加大在公众宣传教育中的力度,开展媒体从业人员对于核危机相关连锁反应如环境问题等的专题培训,在充分吸取此次日本核泄漏事件经验的基础上,推动危机资讯应急工作再上一个新的台阶。

(三)核电站危机疏散制度

所谓危机疏散制度是指在危机已经来临时,为尽量减少人员伤亡,将安全受到威胁的民众转移到安全地带的危机管理措施。危机应急疏散制度应具有以下主要特征:一是危机发生后应急疏散制度实施的时间是在危机已经来临时,这与危机爆发前的紧急疏散是有区别的。危机爆发前的紧急疏散属于危机的预先控制,而危机已经爆发后的应急疏散属于危机应急管理机制。二是危机应急疏散的依据是被疏散的对象将面临巨大的危险,如果不紧急疏散,很可能会造成重大伤亡,当然,没有危险的民众就不必疏散,不然也就会产生一些不必要的损失与人力物力上的浪费。三是危机应急疏散的内容是把安全受到威胁的民众紧急转移到安全地带。四是危机应急疏散的目的是最大限度地减少人员伤亡。

实际上,应急疏散的实施往往难度很大,其原因是:第一,危机突然爆发,始料不及,而且来势凶猛,一般来不及疏散群众和设备物资,带来损失往往在所难免。第二,危机发生时,给予相关政府部门应急疏散的决策时间往往很短,要求又很高,这对公共危机管理的领导者来说其实是一个很大的考验,处理得不好也会有很大的风险。第三,应急疏散需要很强的动员能力和组织能力。疏散群众,尤其是大规模疏散群众,大多需要挨家挨户动员说明,疏散到什么地方、经过哪些路线、是否能保证安全、群众怎么安置、后勤供应怎么保障,这些都需要周密计划,妥善安排,需要大量的在工作上尽心尽力、能吃苦耐劳的工作人员,稍有疏忽,就会出现不可预料的问题。第四,作为核电站的危机疏散机制是一个庞大的系统,如果平时没有制定危机应急预案和危机应急疏散计划、没有组织过培训和演练、没有必要的物资准备,也就很难成功地组织应急疏散。

根据实践经验,要搞好应急疏散,必须做好以下工作:(1)根据国家制定的核电站危机应急预案制定核电站危机应急疏散计划,由于核电站危机的种类很多,应当针对各种可能发生的核电危机,分别制定相应的应急疏散计划。发达国家的基层政府大都制定有类似的计划,计划的内容大致应当包括:计划制定的依据、需要紧急疏散的情况、决策机构、组织实施、协调机构、应急疏散时机、疏散、避难场所的安排、后勤供应保障等等。(2)按照危机应急疏散计划事先预设疏散避难场所,并做好必要的建设和物资准备。(3)明确核电危机应急疏散的决策机构,为决策指挥机构提供足够的情报和技术支撑,做好公安、民政、消防、卫生、教育、交通等实行机构的组织协调工作。(4)相关部门做好危机预防和危机预警工作,在危机预防中要安排必要的应急疏散演练。在整个危机预警的过程中要尽可能快速、准确,这样才能为核电站危机疏散留出足够的时间。

(四)核电站危机环境监测与保护制度

核电站潜在的核事故即核危机对环境构成潜在的核辐射影响是核电站环境保护必须考虑的问题。正常状态下核电站对环境的影响包括核辐射影响和非核辐射影响两方面。核辐射的环境影响,是由放射性废气、废液、固体废物的产生和排放造成的;非核辐射环境影响,主要是普通工业和生活废气、废水、垃圾问题,以及噪声污染、电磁辐射污染、热污染、资源消费等环境问题。要想建立核电站危机环境监测与保护制度就要充分考虑各方面因素,这就要求大家从核电站内部管理分工上来考虑,比如核事故的预测、预防和后果缓解,应纳入核安全管理体系考虑;而核事故辐射后果的监测,则需纳入环保管理问题考虑。

环境监测是核电站环境保护工作中一个极其重要的方面。这就要求有关政府部门要定期对核电站的放射性物质排放情况、电站对环境的影响和放射性物质排放对居民的照射剂量进行监测和自我监督管理,确保核电站生产设施和环境保护设施严格贯彻落实“同时设计、同时建造和同时运行”的原则,严格履行核电站对公众和审管部门的环境监测承诺。另外在对核电站的环境监测过程中首要考虑的是涉及辐射环境的辐射监测,同时也要结合各个核电站的实际情况和需要,有选择性的进行涉及非辐射环境影响的监测。

要想真正的规避核电站危机就务必注意核电站环境监测的运行和管理。核电站的环境监测运行和管理应采用制度化和程序化模式。我国有关法规和标准,对电站核安全、辐射防护和放射性废物管理都规定了严格的、高安全标准的且与国际接轨的要求,这样就为搞好核电站的环境保护提供了坚实的法制基础。法律制度是后盾,真正在现实中落实国家标准和电站指标,核电站还需建立一系列的环境管理规章制度,例如编制一些环境管理程序和环境监测技术程序等,这些程序全面覆盖所有环境保护方面的工作范围。

在制度和法律法规的保障下,在相关工作岗位上配备高层次、高素质的专业环境监测人员,这些人员要经过严格的培训、基本安全授权培训、岗位专业技能培训等,另外国家级专业人员还应定期为环境监测提供技术引导。这样才能最大程度的保障核电站的环境监测与保护,从而避免危机产生。

(五)核电站运行拨备制度

所谓拨备制度,指的是银行贷款的损失准备和银行资产的损失准备。据悉日本最大三家银行正在计划为所持东京电力企业股份拨备1,600亿日圆亏损,其中,三井住友金融集团拨备达到800亿日圆。现阶段银行的拨备制度相对而言还比较完善。除对核电站各投资主体的拨备制度外,核电站运营主体(如日本东京电力企业)也应当建立拨备制度,根据风险状况进行一定的风险计提,以避免一旦出现核危机就导致重大损失甚至破产。政府方面也必须加以严格的控制和引导,成立相应部门并组织相关专业的顾问进行相应测评,从而确保制度的完善以及各项利益的均衡。只有更加完善核电站运行的相关拨备制度才能使核电站的运行更加有保障,才能更加充分地保障受害人的切身利益。

(六)核电站运行保险制度

当今社会,保险已被广大群众所接受,在人身、财产受到侵害时都会想到保险,保险可以减少受害人物质上的损失,在某种程度上讲也是对受害人的一种慰藉。核电站运行的时间长,投资大,万一出问题后所承担的责任更是巨大,此时试想如果没有相应的保险机制,这么大的责任若是核电站业主无法承担,受害群众的切身利益如何得到保障,核电站业主的利益又如何保障?普普通通的个体群众都知道寻求保障,何况乎如此巨大的工程以及不可预见的巨大损失。正因如此,大家更应当完善和健全核电站运行保险制度,真正使核电站在运行时有保障,在出现问题时有依靠。

如何完善核电站运行保险制度,具体建议如下:完善保险相关的立法和行政法规,将核电站运行保险制度列入相关法规当中;保险企业加开相关业务并制定出诸多投保方案供核电站业主自行选择;在条件允许的情况下可以设立专门服务核电站的保险企业,这样能使各项保险制度更加专业和全面。

(七)核电站危机赔偿制度

核损害赔偿制度是国际上广泛采用的一种特殊赔偿制度,是指在发生核电事故并造成损害的情况下,通过一种特殊的法定归责和赔偿形式,来确保受到核损害的当事人依法得到及时、充分的财务赔偿。这是一种以设定合理赔偿责任限额的方式来保护核电行业投资者和经营者合法利益的法律制度。根据国际权威机构的统计,尽管核事故(包括前苏联发生的切尔诺贝利核电站爆炸事故) 发生的机率远远小于交通、煤矿以及其他很多行业的安全事故,但它带给人们的危机却远远高于交通煤炭等。因此一直是社会公众普遍担心的一种严重灾害性事故。另外发生严重核事故后所带来的危机往往不仅仅是事故本身,它很有可能产生大范围的环境灾害。这样不仅会有众多受害人,而且受损的财产数额巨大,不仅如此还会有一些无法估量的损害。因为核事故发生的原因往往比较复杂,尤其是核电站设计单位、设备制造商、建筑安装企业或运营单位都可能因单独或共同过错引发事故,或因未采取必要的措施使损失进一步扩大而受到追究,所以导致民事赔偿的法律关系十分复杂。

核电站危机赔偿基金制度是核损害赔偿制度的重要内容。基金制度现已被普遍利用,在诸多行业里得到极大认可,基金制度的不断完善使众多行业有了更大的保障。对于核电站这一特殊行业,更是应当完善危机赔偿基金制度,这项制度和上文所述保险制度一样,共同为核电站的运行提供了有力的保障。核电站危机赔偿基金的组成部分可以是多元化的,其中包括政府、核电站自身、社会大众、相关国际组织以及各种集体组织甚至是个人。笔者已将核电站危机细分为三级,核电站危机赔偿基金的使用也可以根据相应的级别来进行使用。

 

总之,日本福岛核泄漏事故还没有彻底平息,它带给人们很多经验教训,我国的核电站危机应对机制走上制度化、法制化的轨道,才能保障核电站运行的安全,才能使中国核电站危机的应对迈向更高水平。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2017年05月02日

罗超:论中国《原子能法》核损害民事责任制度的建立(2012年年会论文)

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石先钰 白森文:核电站危机应对的制度安排——以日本福岛事件为视角(2011年年会论文)

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彭峰 郑辉:法国核安全立法评述(2011年年会论文)
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