摘要: CCS技术对于控制和减少以二氧化碳为主的温室气体的排放具有重要意义,然而CCS技术的应用也存在着巨大的风险和困难。在《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》中对于二氧化碳碳捕捉与储存有着初步的思路,但没有明确规定CCS是否可以作为缔约国的温室气体减排机制。CCS技术对传统国际法的多个领域都造成了冲击,提出了许多新的问题。应当对《框架公约》和《京都议定书》中部分条款进行宽泛的说明,并将CCS有关法律问题纳入到后京都时代的气候变化立法之中。

  关键词:碳捕捉和储存;气候变化;国际公约

  全球变暖所引起的气候变化是当今世界面临的最严峻的环境问题之一,过量排放二氧化碳是造成这一现状的首要原因。目前,控制温室气体排放主要有三种途径:一是提高澳门银河在线75060.com效率和节能,二是可再生澳门银河在线75060.com的开发与利用,三是碳捕捉与储存技术(Carbon Capture and Storage,简称CCS)的应用。CCS是目前气候变化减缓措施中最重要的关键技术之一,本文就CCS与气候变化国际公约有关法律问题进行初步探索。

  一、碳捕捉与储存及其意义

  近年来,气候变化问题已经成为一种全球性威胁,减少以二氧化碳为主的温室气体的排放和发展低碳经济已成为各国社会经济发展的重要任务。发展低碳经济固然可以从根本上解决长期碳排放问题,然而由于各种现实因素的限制,发展低碳经济需要较长期的规划。太阳能、风电、生物质澳门银河在线75060.com等的出现,为人类摆脱化石澳门银河在线75060.com依赖带来曙光,但是,美国环境保护局可持续化技术部门主席赫里贝托·卡比萨斯认为即便是美国这个世界首屈一指的发达国家,到2035年也无法做到完全或大部分利用新澳门银河在线75060.com取代煤发电,对于其他国家而言难度就更大。美国创新采煤方案咨询机构顾问阿伦·维克利认为,煤燃烧中排放的二氧化碳有90%能进行捕获,如果将其捕获后存入地下,就能够大大降低二氧化碳的排放量,从而减缓全球变暖。[1]因此。重视和研发CCS技术对于控制和减少以二氧化碳为主的温室气体的排放具有重要意义。

  所谓碳捕捉与储存,一般指的是通过工程手段将化石燃料燃烧所产生的二氧化碳捕获,然后将其泵入海底、沙漠或陆地下面进行长期封存,从而阻止或显著减少二氧化碳向大气中排放。该技术主要包括四个部分:二氧化碳的分离和捕捉,指将二氧化碳从化石燃料燃烧所产生的烟气中分离出来,并将其压缩至一定压力;二氧化碳的运输,指将分离并压缩后的二氧化碳通过专门的管道或其他运输方式运到封存地;二氧化碳的储存,指将运抵封存地的二氧化碳注入到密闭性较好的废弃油气田等陆地或者海底地质结构中并被封存起来;二氧化碳的监测,指对封存二氧化碳的地质结构做长期的监测以确认二氧化碳没有泄漏或侵入其他地质结构。CCS技术应用的两个主要领域是发电和油气生产。发电领域应用CCS的技术途径主要有两条:一是燃烧前捕集二氧化碳;二是燃烧后捕集二氧化碳。在天然气生产过程中可以通过分离二氧化碳并回注到地下来提高石油与天然气的产量。此外,在其他许多工业领域,如炼油、煤化工、钢铁与水泥生产过程中也有大量浓度很高的二氧化碳可供捕捉与封存。[2]1996年,挪威为了实现温室气体减排目标开始从天然气中分离二氧化碳,并将其注入800米深的海底盐沼池中封存。

  与其他二氧化碳减排技术相比,CCS技术的优点在于:1、充分敬重现有的澳门银河在线75060.com系统基础构造,可以继续利用相对低价的化石燃料,受澳门银河在线75060.com资源条件限制较少。根据国际澳门银河在线75060.com署(IEA)的统计预估,世界澳门银河在线75060.com消费从2000年至2030年间将增长近70%。在此背景下,石油、天然气和煤炭等化石燃料将依然无法回避地长期扮演重要角色,到2030年,在混合澳门银河在线75060.com中依然表现为重要的组成部分,在欧洲澳门银河在线75060.com中要占60%,而世界水平约为70%。2、CCS技术的使用可降低减排二氧化碳的总成本。IEA认为,如果在不采用CCS技术的情况下实现温度控制目标,在全球变暖限制在上升2%的情况下,到2050年总减排成本将比使用CCS技术增加70%。3、减排效果明显,时间长,见效快。利用二氧化碳驱油技术 ,不仅可以大大提高石油采收率 ,而且将二氧化碳置换原油而长期储存于油岩中,还实现了真正意义上的规模减排。4、随着科技的发展,被注入地下的二氧化碳若干年后可能再被开发利用,发挥新的作用。可见。CCS技术的发展,在今天显得异常必要。

  然而CCS技术的应用也存在着巨大的风险和困难:1、CCS技术应用具有很大的风险性。 二氧化碳的运输、注入及封存过程中都有可能因为技术原因或地质活动等原因而发生泄漏,一旦发生这种泄漏,后果将难以设想。1986年的喀麦隆的尼奥斯湖发生地震,湖底天然积累的大约120万吨二氧化碳被释放出来,导致了附近1700人当场死亡。另外,科学家担心应用CCS技术储存的二氧化碳如果在海洋环境中泄漏,除了直接伤害海洋生物之外,还有可能导致海水的逐步酸化从而彻底改变海洋环境。[3]2、无法保证被封存的气体为纯二氧化碳,这也就意味着在封存二氧化碳的同时附带着其他气体或物质。如果将CCS技术列为CDM机制,如何来计算二氧化碳的减排量。3、二氧化碳捕捉过程会消耗大量的澳门银河在线75060.com。按照现有技术,在常规发电厂上加装CCS会降低发电效率 20%~3 0 % 左右,因此,生产同一度电需要多消耗澳门银河在线75060.com约20%~25%左右。用二氧化碳驱油来提高石油采收率会产生更多的石油,而这些石油的燃烧将释放更多的二氧化碳,似乎循环往复。

  二、气候变化国际公约的有关规定

  随着全球环境问题加剧,气候变化已经对当今世界政治、经济、社会等方面造成了不可忽视的影响,而导致这一现象的重要原因之一是温室气体排放。如何减少大气层中以二氧化碳为主的温室气体含量已成为全人类共同面临的一个极其严峻的课题,各国就这一问题进行了长时间的磋商,迄今为止,已达成了《联合国气候变化框架公约》(以下简称《框架公约》)和《京都议定书》两个文件。在其影响之下,一些国际碳排放交易体系已日趋成熟,于此同时,其他一些碳排放交易市场也在迅速发展。CCS技术的应用是一种复杂且高风险的活动,它的应用不仅提出了国内法上新的课题,也成为国际法关注的焦点。在国际法领域,虽然对CCS技术的关注由来已久,但限于国际立法的复杂性,其发展一直相对缓慢。[4]在《框架公约》和《京都议定书》中对于二氧化碳碳捕捉与储存有着初步的思路。

  《框架公约》第3条第3款规定:“各缔约方应当采取预防措施,预测、防止或尽量减少引起气候变化的原因并缓解其不利影响。当存在造成严重或不可逆转的损害的威胁时,不应当以科学上没有完全的确定性为理由推迟采取这类措施,同时考虑到应付气候变化的政策和措施应当讲求成本效益,确保以尽可能最低的费用获得全球效益。为此,这种政策和措施应当考虑到不同的社会经济情况,并应当具有全面性,包括所有有关的温室气体源、汇和库及适应措施,并涵盖所有经济部门。”第4条第1款(d)项规定:“促进可持续地管理,并促进和合作酌情维护和加强《蒙特利尔议定书》未予管制的所有温室气体的汇和库,包括生物质、森林和海洋以及其它陆地、沿海和海洋生态系统”。第4条第2款(a)项规定:“每一个此类缔约方应制定国家政策和采取相应的措施,通过限制其人为的温室气体排放以及保护和增强其温室气体库和汇,减缓气候变化。”从上述规定可以看出:1、当气候变化出现严重或不可逆转的损害的威胁时,为了预测、防止或尽量减少引起气候变化的原因并缓解其不利影响,不应当以科学上没有完全的确定性为理由推迟可以采取的措施。现在全球变暖引起的气候变化已经成为全人类共同面临的一个严重威胁,CCS技术是可以防止或尽量减少引起气候变化的原因并缓解其不利影响的一项措施,尽管这项技术还不完全成熟,但没有理由不试行该项技术。2、温室气体控制不但应当通过减少“源”,也应当通过增加“汇”和“库”的方式来实现。即既通过减少温室气体的排放,又通过清除大气中的温室气体和储存温室气体的方式来经行综合治理。而增加“汇”和“库”的方式就应该可以包含CCS技术的应用。3、每一个缔约方为了减缓气候变化,不仅要制定国家政策和采取相应的措施,限制人为的温室气体排放,而且还应制定国家政策和采取相应的措施,保护和增强其温室气体库和汇。这都是它们的责任和义务。当然,CCS技术作为一种增强温室气体库和汇的重要方式,有关缔约方也应该制定国家政策和采取相应的措施予以鼓励和支撑。

  《京都议定书》第3条规定,附件一所列缔约方应个别地或共同地确保其在附件A中所列温室气体的人为二氧化碳当量排放总量不超过按照附件B中所载其量化的限制和减少排放的承诺和根据本条的规定所计算的其分配数量,以使其在2008年至2012年承诺期内这些气体的全部排放量从1990年水平至少减少5%。同时还规定了将土地利用变化和林业活动产生的温室气体源的排放和汇的清除方面的净变化纳入附件一缔约方的履约方式。第2条第1款(a)项规定:“(二)保护和增强《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体的汇和库,同时考虑到其依有关的国际环境协议作出的承诺;促进可持续森林管理的做法、造林和再造林;(三)在考虑到气候变化的情况下促进可持续农业方式;(四)研究、促进、开发和增加使用新澳门银河在线75060.com和可再生的澳门银河在线75060.com、二氧化碳固碳技术和有益于环境的先进的创新技术”。这一规定要求附件一所列每一缔约方,在实现其限制和减少温室气体排放的承诺时,还应当促进可持续的林业活动和农业方式,保护和增强温室气体的汇和库;并且强调指出各缔约方应当研发和推动使用新澳门银河在线75060.com、二氧化碳储存技术和有益于环境的先进的创新技术。CCS技术就是一种二氧化碳储存技术,也是一种有益于环境的先进的创新技术,当然在列其中。

  CCS技术的应用与《框架公约》和《京都议定书》的目标是一致的:都是为了减少温室气体的排放。然而,尽管在《框架公约》和《京都议定书》中已经有了关于二氧化碳封存的初步思路,却由于CCS技术的出现晚于《框架公约》和《京都议定书》的制定,所以《框架公约》和《京都议定书》都没有明确提及CCS的法律地位,即没有明确规定CCS是否可以作为缔约国的温室气体减排机制。甚至在《京都议定书》之后的历次缔约方大会上,CCS技术都仅仅只是作为一个前沿概念被关注到,而没有被纳入修改方案中去。CCS技术的应用还缺乏必要的国际法律保障。

  三、碳捕捉与储存技术对现行国际法律制度的冲突与挑战

  CCS技术对于国际法而言属于一个新鲜的概念,对传统国际法的多个领域都造成了冲击,提出了许多新的问题。

  首先,现阶段国际社会应对温室气体排放所主要依仗还是传统的市场手段,通过在全球范围内建立的碳排放交易市场对温室气体的排放进行控制。而对气候变化起引导意义的两大国际性法律文件《框架公约》和《京都议定书》对于CCS技术都没有明确提出。那么,如何将CCS纳入到既有的国际法框架之内,使其同其他控制温室气体的方式共同发挥作用是需要首先解决的问题。“这一焦点所反映的利害关系主要包含两个方面:其一,CCS技术能否纳入《京都议定书》创设的清洁发展机制(CDM)、联合履约(JI)和排放贸易(ET)等三个灵活履行机制之中;其二,CCS技术应用所引起的碳汇的变化如何进行计算。”[5]坎昆会议上,地质封存的CCS技术被纳入CDM项目类型中,但需符合严格的条件。强调CCS在地质构造中的部署应该是环境安全的,并且应该将避免泄漏作为其目标。而反对CCS技术纳入CDM机制的主要原因是不能长期保障二氧化碳不发生泄漏,且无法保证CCS项目的二氧化碳属于净减排,同时利用二氧化碳驱油来提高石油采收率会产生更多的石油,这些石油的燃烧将释放更多的二氧化碳。

  其次,CCS技术还处于发展阶段,二氧化碳作为一种酸性物质,其捕捉和储存会对人类健康安全以及自然环境带来风险。碳封存非常重要,没有封存就没有CCS,封存地点的选择也带来了相应的法律问题。封存地点的选择需要在地质和地球物理方面进行大量的研究,找到最适合封存二氧化碳的地质构造,其勘探、评估和工程建设都需要巨大资金,因此,利用其他国适合的封存场地就会有巨大的吸引力。同时,由于适合于二氧化碳地质封存的地质结构非常有限,在各国环境法规范差异较大的背景,可能出现发达国家利用低廉的代价向发展中国家转移储存二氧化碳的情况,引发污染跨境转移的法律问题。这无疑有悖于《巴塞尔公约》和《巴马科公约》保护发展中国家环境、避免污染转移和风险转嫁的宗旨。因而,如何保护发展中国家环境、避免污染转移;是否将二氧化碳视为工业废弃物,对其加以规范便成为不可回避的问题。

  最后,由于海洋也被认为是封存二氧化碳的主要地点,这种储存行为是否违反了既有包括《联合国海洋法公约》等国际海洋法律文件。当二氧化碳的封存地点位于陆地上时,一般仅涉及国内法的问题。但当封存地点位于海洋中时,其法律问题则因国际海洋法的适用而变得更加复杂。同时一旦发生泄漏的问题,如何确定法律责任和赔偿都属于研究的问题。世界海洋独立委员会(IWCO)认为,《框架公约》和《京都议定书》并未规定缔约方可以在水中倾倒或封存二氧化碳并将其作为温室气体的减排手段,所以海洋之中的碳储存行为并不合法。然而有专家指出,《框架公约》和《京都议定书》也没有明确禁止海洋中的碳储存行为,事实上《框架公约》第4条第1款(d)项和《京都议定书》第2条第1款(a)项都鼓励缔约方从事碳储存技术的研发和适用。英国政府甚至认为没有按照《京都议定书》第2条第1款(a)项的规定采用碳储存技术的国家可以说是在消极履行京都议定书的义务。[6]

  冲突是存在的,挑战是多方面的。从目前角度看,应当对《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》中部分条款进行宽泛的说明,同时进一步在各国协商的基础之上,将碳捕捉与储存有关法律问题纳入到后京都时代的气候变化立法之中。作为碳排放大国,我国在控制温室气体排放上负有不可推卸的责任。虽然就目前而言,中国作为发展中国家尚未承担《京都议定书》所拟定的减排义务,但减排的趋势不可避免,从可持续的发展角度而言,碳捕捉与储存作为一种控制温室气体排放的有效方法,积极推行这一技术对中国而言十分必要。中国应当面对和研究由碳捕捉与储存所带来相关的一系列法律问题。

  [1]《中美科学家呼吁重视碳捕捉和储存》,载《科技传播》2010年第7期。

  [2]韩文科等:《当前全球碳捕集与封存(CCS)技术进展及面临的主要问题》,载《中国澳门银河在线75060.com》2009年第10期。

  [3]拙知:《饱受争议的CCS[J]》,载《IT经理世界》2009年第7期。

  [4]Vajjhala,S.An International Regulatory Framework For RiskGovernance of Carbon Capture and Storage[Z].CICERO PolicyNote,No1,2007。

  [5]秦天宝、成邯:《碳捕获与封存技术的应用中的国际法问题初探》,载《中国地质大学学报(社会科学版)》2010年第5期。

  [6]王慧:《碳捕获和封存技术与UNFCCC和《京都议定书》的关系》,载《资源与人居环境》2010年第17期。

2017年05月02日

Ana Stani?(吴凡译):欧盟法律就放射性废物及乏燃料管理迈进的一步(2011年年会论文)

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