石油天然气法的基本原则,是指体现石油天然气法价值取向和目的要求的、在石油天然气产业管理过程中所应遵循的根本准则。石油天然气法的基本原则可归纳为可持续发展原则、安全与效率兼顾原则、利益平衡原则和综合调整原则等四个方面,它们是构建石油天然气法基本制度的重要基础。在这四者中,可持续发展原则是目标性原则,安全与效率兼顾原则和利益平衡原则是手段性原则

 

引言

2009年11月25日,我国宣布,到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放要比2005年下降40%至45%,并作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划。2009年12月7日至19日,哥本哈根气候会议将国际社会对气候问题的关注程度推向史无前例的高度。《哥本哈根协议》尽管不具有法律约束力,但作为一个“不可或缺的开始”,规定将全球升温幅度控制在2摄氏度内,设立发达国家强制减排指标,发展中国家展开自主减缓行动。

目前,在化石澳门银河在线75060.com尤其是石油仍然是主要澳门银河在线75060.com的情况下,无论是我国还是国际社会,为了达到上述目标,无疑需要付出相当大的努力。石油天然气立法应在基本原则层面作出回应,贯彻科学发展理念,为我国履行应对气候变化国际承诺提供法律基础。

 

一、可持续发展原则

可持续发展是指既满足当代人的需要、又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展,其内容包括代际公平、代内公平、资源的可持续利用和环境与发展一体化等四个方面。[1]石油天然气法的可持续发展原则,也相应地体现为这四个方面。

(一)石油天然气开发利用的代际公平

石油天然气开发利用的“代际公平”,是指各代人之间在开发和利用石油天然气资源方面享有平等的权利。在代际公平框架下,石油天然气开发利用应当做到两个方面。一方面,保障后代人利用石油天然气资源的权利。这就意味着,本代人对石油天然气资源的开发和利用,应当尽可能顾及后代人的需求,为后代人保存足够数量的石油天然气资源,而不应出于最大化满足本代人需求的目的而无节制地开发利用油气资源,从而直接剥夺了后代人开发利用石油天然气资源的权利。另一方面,为后代人保留合理质量的资源和环境。这就意味着,在实现上述保障后代人利用石油天然气资源权利的同时,本代人还应保证为后代人保留的石油天然气资源的质量处于合理的质量水平,并且确保因本代人开发利用石油天然气资源而对生态环境造成的负面影响控制在可接受的范围之内。

由于石油天然气资源属于不可再生的耗竭性资源,实现代际公平并非(也不可能)要求石油天然气资源的数量绝对地不耗竭、资源和环境质量绝对地不减损。这就涉及合理数量和质量的确定问题。一般而言,合理数量可以依据社会经济发展需求、替代澳门银河在线75060.com资源的状况和发展态势、一国发展的战略要求等方面综合判断;而质量方面的合理水平和可接受的范围,则应依据科学的技术标准予以确定。

(二)石油天然气开发利用的代内公平

石油天然气开发利用的“代内公平”,是指代内的所有人,无论国籍、种族、性别、经济发展水平和学问等方面的差异,对于利用石油天然气资源和享受良好环境均享有平等的权利。这就意味着,一方面,一国的石油天然气法应为本国国民平等地提供利用石油天然气资源的机会;另一方面,结果上的合理的差异性可以被接受。

“机会平等”是指法律意义上的平等。石油天然气企业所享有的自由和权利与作为消费者的个人所享有的自由和权利存在区别。由于各国国情不同,此种公平具有显著的国别性,因而相应的内容在一些情形下也会有所不同。另外,结果上的差异性不应被视为对公平性的违反——相反,在一个完善的石油天然气法市场竞争环境和完备的法制环境下,合理的差异恰恰体现了体制的公平性和合理性。

(三)石油天然气资源的可持续利用

石油天然气资源是一种不可回收的耗竭性资源,即开发和利用过程不可逆转,并且在开发利用后数量逐渐减少、无法恢复原状的资源。对于此类资源,在法律上应主要采取节约利用、积极开发替代资源等手段以实现持续利用。

一方面是石油天然气资源的节约利用。我国人口众多,石油天然气资源的人均占有量远低于世界平均占有量;同时,我国单位GDP的澳门银河在线75060.com消耗和CO2 排放量均高于世界平均水平。因此,有必要在石油天然气法中明确节约资源的要求,有效减少石油天然气资源浪费,同时最大限度地降低温室气体排放量,为应对全球气候变化作出应有的贡献。我国《节约澳门银河在线75060.com法》对此作出了明确的规定:“节能是国家发展经济的一项长远战略方针。国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当加强节能工作,合理调整产业结构、企业结构、产品结构和澳门银河在线75060.com消费结构,推进节能技术进步,降低单位产值能耗和单位产品能耗,改善澳门银河在线75060.com的开发、加工转换、输送和供应,逐步提高澳门银河在线75060.com利用效率,促进国民经济向节能型发展。国家鼓励开发、利用新澳门银河在线75060.com和可再生澳门银河在线75060.com。”[2];“任何单位和个人都应当履行节能义务,有权检举浪费澳门银河在线75060.com的行为。”[3]进一步的石油天然气立法应当基于此作出更加具体的规定,以更好地落实我国节约澳门银河在线75060.com的基本国策。

另一方面是开发替代资源,主要是新澳门银河在线75060.com和可再生澳门银河在线75060.com。新澳门银河在线75060.com和可再生澳门银河在线75060.com包括水能、风能、太阳能、生物质能、地热能和海洋能等。上世纪70年代以来,可持续发展思想逐步成为国际社会的共识,新澳门银河在线75060.com和可再生澳门银河在线75060.com开发利用受到世界各国高度重视。许多国家将开发利用新澳门银河在线75060.com和可再生澳门银河在线75060.com作为澳门银河在线75060.com战略的重要组成部分,提出了明确的发展目标,制定了鼓励新澳门银河在线75060.com和可再生澳门银河在线75060.com发展的立法和优惠政策。一些可再生澳门银河在线75060.com技术的市场应用和产业,如光伏发电、风电等在近10年的年增长速度都在20%以上,可再生澳门银河在线75060.com发展已成为国际澳门银河在线75060.com领域的热点。[4]尽管石油天然气资源目前在一国国民经济中占据无可替代的重要地位,但从长远来看,开发替代资源是一个必然的趋势。这既有利于减轻石油天然气资源开发利用方面的压力,也有利于环境保护和社会经济的可持续发展。

(四)石油天然气开发利用与环境保护一体化

石油天然气开发利用与环境保护一体化,是指在石油天然气开发利用过程中充分考虑环境保护的要求,将石油天然气产业的发展与环境保护和生态文明建设有机结合起来。这就要求,一方面,在制定石油天然气产业发展政策和立法的过程中应充分考虑环境保护的需要;另一方面,在追求环境保护目标时,也应充分考虑石油天然气产业发展的需要。在大力推进建设生态文明的战略背景下,石油天然气资源开发利用与环境保护一体化更加凸显其重要性。

在制度层面,石油天然气开发利用与环境保护一体化这一目标传统上主要通过四方面制度实现。其一,许可。主管机关通过授予石油天然气管理方面的许可权,要求石油天然气产权主体承担保护环境、防治污染的义务。其二,现场监督检查。主管机关通过现场监督检查,纠正环境污染和破坏行为。其三,产权自律。有些国家通过石油契约规定了石油矿业权主体的环境保护义务,要求其在石油作业过程中遵守环境法律规范,防治环境污染。[5]其四,一些基于市场机制的管理措施,如财税、价格等手段,也有助于实现环境保护目标。

二、安全与效率兼顾原则

(一)安全与效率兼顾原则的理念基础

作为行业管理法,石油天然气法既应重视提高产业效率,又应重视勘探、开采、运输、炼制、贸易、消费等各个环节的安全性。这就是安全与效率兼顾原则的基本内涵。

在石油天然气立法中,安全与效率之间的关系体现为两个方面。一方面,二者在内容上的相互渗透,使得在一定限度内调和二者之间的冲突和矛盾成为可能;另一方面,如果二者之间的冲突和矛盾无法调和,则应基于法的秩序价值的基础地位,使石油天然气产业的发展有助于安全性的实现。

保障石油天然气安全也是石油天然气法的首要目的。这意味着,当安全性与石油天然气法的其他价值取向发生冲突时,首先需要考虑的是确保安全性,其中包括经济系统的安全和生态环境安全两个方面。

(二)安全与效率兼顾原则的现实意义

石油天然气法确立安全与效率兼顾原则的现实意义主要体现为如下三个方面:

首先,经济安全与效率之间的关系。在这一方面,目前最受关注的问题是战略石油储备与产业发展之间的关系。战略石油储备事关一国的经济安全甚至国家安全,各国均非常重视。在多数国家,战略石油储备由国家储备和企业义务储备两部分构成,在特定情形下,后者可以被国家强制性地动用。其理论依据在于,在特定情况下,安全性要求高于作为产业发展指标的效率性的需求。因此,尽管此种企业储备的动用可能会影响到产业发展效率,甚至此种储备本身在很大程度上属于国家施加给石油天然气企业的额外的义务,但基于安全性的重要作用,确保安全优先的实践是合理的。

其次,生态安全与效率之间的关系。在此最受关注的是石油天然气产业发展与环境保护之间的关系。在一般情况下,二者之间不是非此即彼的互斥关系,因为环境保护要求目前已经全面渗透与石油天然气产业发展的各个环节和各个领域,成为石油天然气产业发展不可分割的内在要素之一。但在特殊情况下,例如在发生石油天然气环境污染的情况下,这种内在统一的平衡关系即被暂时打破。在此情况下,基于安全与效率兼顾原则,应将确保生态安全作为首要选项,从业者不得以产业发展为由拒绝履行环境保护义务,或者拒绝环境损害赔偿。

其三,安全性的相对性与效率标准的关系。从安全科学上讲,“安全”不具有绝对性,而仅是指免受不可接受的风险伤害的状态。“某一安全性在某种条件下认为是安全的,但在另一条件下就不一定会被认为是安全的了,甚至可能被认为是危险的”。[6]与其他产业活动一样,石油天然气产业不可能绝对“安全”。因而,石油天然气法并不以确保绝对安全性为目标,而只能确定一个可接受的标准,以达致一种相对的安全性。详言之,由于生态系统和环境要素具有自我恢复能力和自我净化能力,生态安全并不是指生态环境完全不受石油天然气产业活动的影响,而是指此种影响不对生态系统的结构和功能的复杂性、自我维持能力、抵抗能力、恢复能力、生物多样性、营养循环和生物数量的稳定性等方面构成不良影响,亦即,使产业活动的范围和强度控制在生态环境的承载能力和环境容量之内;而社会经济安全也并非要求产业活动不对社会经济系统构成任何影响,而是指此种影响控制在社会经济系统的承载范围之内,从而不对其正常运行产生不可控制的负面影响。由于安全性具有相对性,效率标准也就可能相应地发生变化,从而在整体上影响产业的发展。在实践中,此种情形主要是指随着勘探、开发、运输、储存、炼制等技术的发展,使得相关活动的安全性提高,从而对产业发展的束缚有所降低;或者由于新澳门银河在线75060.com和可再生澳门银河在线75060.com在一国的发展,使石油天然气产业及其产品在该国经济系统的地位发生变化,从而直接或者间接地影响到石油天然气产业的发展。

三、利益平衡原则

(一)利益的内涵和分类

“利益”一词本来是经济学术语,本意为“利息”,后来被泛指个人与社会的一种关系体现。[7]霍尔巴赫认为,“利益其实是大家每一个人对自己幸福来说必要的东西”。[8]法学界对“利益”一词也向来存在不同的理解。有学者对不同利益学说进行了归纳和总结,认为利益是社会主体的需要在一定条件下的具体转化形式,体现社会主体对客体的一种主动关系。利益的具体内涵为:首先,需要是利益的基础和始因。人的需要是人类生命活动的表现和必然要求,人类的需要使人们结成一定社会关系,而社会关系则集中体现为利益关系;其次,利益是主体对客体的一种主动关系,是社会成员对其需要的客观对象的一种态度;再次,利益是人们行为的内在动力,意味着社会主体对一定客观需要的认识以及在此基础上进行具有一定意志、追求一定目的的活动;最后,利益具有客观性。[9]

根据利益内容性质不同,可将利益分为物质利益、政治利益、人身利益和精神利益;根据利益空间范围,可分为整体利益、局部利益和个别利益;根据利益时间范围,可分为长远利益、短期利益和眼前利益;根据国家结构,可以将利益分为中央利益和地方利益。就法律利益关系而言,通常是根据利益主体进行分类,将利益分为个人利益、集体利益、国家利益和社会利益,或者笼统的分为私人利益与公共利益。[10]

(二)利益平衡的现实意义

石油天然气法上的“利益平衡”,是指石油天然气法各种利益之间基于石油天然气法的价值取向和立法目的而实现的内在统一。利益平衡总是相对于特定的主体、特定的利益内容和特定的时间而言的。就石油天然气法来说,需要特别关注并妥善处理的利益关系包括如下三个方面:

其一,从利益主体角度看,石油天然气法主要应关注国家利益、企业利益与公众利益之间的关系。石油天然气作为一种战略资源,对一国的经济发展、社会安定甚至国家安全具有重要的战略意义。与此同时,石油天然气产业在一些国家是支柱产业,油气企业是重要的经营主体,其经营活动往往创造巨大的经济效益。油气产业的发展与公众的日常生活也息息相关,因而也对公众利益产生多方面的影响。国家、企业和公众三者之间的利益是内在统一的,同时也存在不同的侧重点:国家利益侧重于强调秩序价值,企业利益侧重于效率价值,公众利益侧重于正义价值。如果在特定情形下三者之间发生冲突,则应基于正义价值的内在要求,在现有政策框架内对秩序价值的具体内容进行谨慎的调适;同时,对效率价值的追求应符合正义价值的内在规定性,并应有助于秩序价值的实现。

其二,从利益内容角度看,石油天然气法主要关注经济利益、社会利益与环境利益之间的关系。这是石油天然气法作为产业管理法应处理好的最重要的一组利益关系。首先,应承认三者之间的内在统一性,即在一般情况下,三者之间相互支撑、相互促进。其次,在特殊情形下,如发生重大油气价格波动从而严重影响社会稳定,发生重大油气事故从而对生态环境造成或者可能造成重大不利影响时,鉴于石油天然气资源的战略地位,应以社会利益和环境利益为优先考虑。需要注意的是,此种处理顺位只是一种应急状态下的解决方案,作为产业管理法,石油天然气法理应通过相应的法律机制和制度,实现经济利益、社会利益与环境利益之间的动态平衡。

其三,从时间维度看,石油天然气法应处理好现实利益与长远利益之间的关系。应从战略的高度充分考虑后代人的长远利益,并在此基础上进行制度安排,确保后代人在合理的时期内可以持续利用石油天然气资源。在此前提下,石油天然气法应充分重视满足当代社会经济发展的需要。二者之间的衔接点在于社会经济和技术的发展程度,特别是新澳门银河在线75060.com和可再生澳门银河在线75060.com的发展程度。随着新澳门银河在线75060.com和可再生澳门银河在线75060.com在社会经济发展中的地位的逐步提升,石油天然气法协调现实利益和长远利益的具体策略、机制、制度和措施也会相应地发生变化。

四、综合调整原则

石油天然气法上的综合调整原则,是指国家对石油天然气产业进行规制时应综合运用市场机制和行政手段,充分发挥两类机制的优势,形成一个相互支撑、互为补充的调整机制。石油天然气法采取综合调整原则的最根本原因在于市场机制与行政手段之间的优势互补关系。

(一)市场机制的进步与不足

市场机制的积极作用可以概括为五个方面:通过价格信号,市场机制反映各类资源的稀缺程度,调节和实现经济资源的合理配制;通过公平竞争,优胜劣汰,推动技术进步,同时实现经济资源的优化配置;市场信息是引导和调整企业生产发展方向的依据;市场是联系各个企业、使社会再生产顺利进行的桥梁和纽带;市场是政府实现调控的中介。[11]

马克思说,“只有毫无历史常识的人才不知道:君主们在任何时候都不得不服从经济条件,并且从来不能向经济条件发号施令。无论是政治的立法还是平民的立法,都只是表明和记载经济关系的要求而已。”[12]法律是距离经济基础最近的上层建筑,只有合理地依据市场机制进行相应的法律安排,才能够适应经济基础对法律上层建筑的要求,从而推动社会进步。

然而,市场机制本身并不是完美无缺的。法学家敏感地观察到,“自由市场可能造成经济上的低效,(更糟糕的是)带来许多的不公正。即便是运行良好的经济市场也不应当与自由本身等同起来。至少自由是一个复杂的概念,而自由市场能够严重限制人们通常所说的那种自由。……重要的平等方式……可能遭到自由市场的破坏,而不是自由市场的促进。”[13]经济学家也得出了类似的结论:市场机制具有“适用范围和现实的局限性。……市场有时候会让大家失望,存在着‘市场失灵’的情况,并且市场并不总是产生最有效率的后果,……包括不完全竞争和外部经济效果,如污染等。”[14]如阿罗所言,“在自主而平等的市场体制下,个人利益的被满足并不意味着整个社会利益也被满足;社会的整体利益,是不能由自主平等的市场主体的行为自身满足的,因此,应当由一个超越市场主体的‘裁决者’来识别和确定社会利益”。[15]由此不可避免地发生了“市场失灵”的情形。

(二)行政手段的优势与缺陷

为了克服市场失灵,各国在不同时期采取了不同程度的行政手段。一般认为,政府的经济职能主要在于提高效率、增进平等性和促进宏观经济的增长与稳定三个方面:[16]

首先,提高经济运行效率,纠正市场失灵。政府通过各种途径,对私主体的过度自益行为进行约束,抑制石油天然气资源开发利用过程中所产生的外部不经济效果,确保资源的持续利用和生产生活的安全性,进而弥补因“理性人”的非理性行为所造成的不良后果。

其次,增进经济资源分配的公平性。对于社会发展而言,经济资源的公平分配具有重要的意义。即便在一个良好的市场机制之下较好地实现了经济运行的效率性,但此时能否确保经济资源和社会资源分配的公平性却是不得而知的——甚至在相当多的情况下大家得到的是否定答案。从这一意义上讲,政府增进经济资源分配公平之职能,要远比其提高经济运行效率职能更为重要,并且这一职能在石油天然气资源开发和利用领域更显得尤为重要。根据可持续发展战略制定相应的法律规范,以实现人与自然之间的公平、人与人之间的公平、以及代内公平和代际公平,是石油天然气法的重要任务;而要使之成为现实,政府基于行政手段进行管理无疑是一条非常重要的途径。

再次,促进宏观经济的增长与稳定。20世纪30年代,以政府干预主义为最基本特征的凯恩斯主义异军突起。政策制定者和经济学界开始了对此前长期被奉为硅臬的“无形之手”理论进行反思,其成果是凯恩斯主义的诞生、宏观经济学的兴起和国家宏观调控政策的普遍实施。事实上,行政手段的积极作用是有目共睹的,其意义决非“将西方经济带出大萧条”一言所能蔽之。而在法学界,社会法学派对于当时西方国家法律制度的影响也非同小可。将其置于自然资源领域观之,由于石油然气资源对一国社会经济发展的重要作用,为了实现可持续发展的战略目标,尤其有必要基于行政手段,健全和完善相应的法律制度,从而为社会经济的持续增长和稳定发展提供相应的法律资源。

需要注意的是,虽然政府行为在弥补市场失灵拥有其独有的优势,但若过度采用,亦可能产生诸多流弊,如效率低下、派生外部性效果、重新制造分配不公等,因而应将行政手段的使用限定于弥补市场失灵的限度之内。

(三)市场机制与行政手段的综合运用

在实践中,任何国家都并非仅采用上述一种政策来进行经济调节,在石油天然气法领域中亦为如此。混合干预政策对许多国家宏观经济的稳定前进和资源产业的健康发展起到了非常重要的作用。从理论上看,混合干预政策对凯恩斯主义全面干预政策进行了修正,认为社会经济活动应主要由市场进行调节,而政府的作用则在于监督、协调和政策引导;[17]从实践上看,无论在历史上还是在已经充分商品经济化的社会中,与自然资源直接相关的经济活动也从未完全市场化或者完全由国家控制,[18]市场机制与行政手段总是相辅相成地共同为实现石油天然气资源有效利用的目标而发挥各自的积极作用。

基于此,石油天然气法应当综合运用市场机制和行政手段,对石油天然气开发利用进行全方位的综合调整。目前,更加需要关注的是如何应对由历史和现实原因引起的事实上的垄断问题。在这一方面,一些国家的成熟经验可供大家借鉴。例如,《日本澳门银河在线75060.com政策基本法》第4条规定,在澳门银河在线75060.com市场自由化等有关澳门银河在线75060.com供需的经济结构改革方面,应充分发挥事业者的自主性和创造性,充分保障澳门银河在线75060.com需要者的利益为主旨,推进规制和缓和等政策措施。美国2005年《澳门银河在线75060.com政策法》的一个重点就是注重推进改革和促进市场竞争。我国可从两个方面应对目前存在的垄断问题。一方面,健全勘探开发准入制度。应在上游进一步引入竞争机制,推进投资主体多元化,允许符合资质要求的主体进入石油天然气勘探开发领域,促进企业增加勘探投入,提高开采效率。另一方面,完善矿权流转机制。尽快培育和发展统一、有序、公平、透明的探矿权和采矿权市场,对探矿权、采矿权市场的竞拍者和投标者的资质和能力进行考察,并应加强矿权退还机制建设。

参考文献

[1]〔德〕马克思、恩格斯:《马克思恩格斯全集》(第四卷),人民出版社1995年版。

[2]〔法〕霍尔巴赫:《自然的体系》,商务印书馆1964年版。

[3]〔美〕保罗?A?萨谬尔森、威廉?D?诺德豪斯:《经济学(第十四版)》,首都经济贸易大学出版社1996年版。

[4]〔美〕凯斯?R?孙斯坦:《自由市场与社会正义》(中文版),中国政法大学出版社2002年版。

[5] 董保华等:《社会法原论》,中国政法大学出版社2001年版国家发展和改革委员会澳门银河在线75060.com局、国家发展和改革委员会澳门银河在线75060.com研究所、中国资源综合利用协会可再生澳门银河在线75060.com专业委员会、中国可再生澳门银河在线75060.com学会产业工作委员会:《我国可再生澳门银河在线75060.com产业发展报告》,2008年5月。

[6] 金龙哲、宋存义主编:《安全科学原理》,化学工业出版社2004年版。

[7] 李昌麒:“论市场经济、政府干预和经济法之间的内在联系”,载杨紫烜主编:《经济法研究(第1卷)》,北京大学出版社2000年版。

[8] 李丹:《环境立法的利益分析》,常识产权出版社2009年版。

[9] 邬名扬主编:《政治经济学新编》,中国政法大学出版社1999年版。

[10] 肖乾刚、姜建初:“资源法制:创新与重构——可持续发展与我国自然资源法制”,载杨紫烜主编:《经济法研究(第1卷)》,北京大学出版社2000年版。

[11] 肖乾刚、肖国兴:《澳门银河在线75060.com法》,法律出版社1996年版。

[12] 张文显:《法理学》,高等教育出版社、北京大学出版社2000年版。

[13] 赵震江主编:《法律社会学》,北京大学出版社1998年版。

2017年04月27日

孟雁北:论我国《石油天然气法》的理念(2011年年会论文)

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于文轩:石油天然气法基本原则探析 ——以应对气候变化为背景(2010年年会论文)

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刘 毅:我国石油企业义务储备的法律制度研究(2010年年会论文)
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