摘 要:文章首先论证我国建立石油企业义务储备的必要性,继而从实践与立法两个方面阐述我国企业义务储备的发展现状。接着文章分别就日本、法国和英国的企业义务储备立法进行先容。最后文章对我国企业义务储备的法律制度进行设计,认为应由四大石油企业、民营石油企业和其他石油企业作为企业义务储备义务主体;储备规模为60天,品种结构应多元化,基地布局应效率优先兼顾安全;实行决策与管理两级管理体制;建立报告与统计等七项管理制度。

关键词:企业义务储备;义务主体;管理体制;管理制度

 

一、引言

石油储备是石油安全战略的重要组成部分,其对保障石油供应安全,维护石油价格稳定具有积极意义。按主体的不同可将石油储备划分为石油战略储备和石油企业义务储备(以下简称企业义务储备),前者是指由政府出资建设、维护,并由政府控制的、用来应对石油危机或严重石油供应中断的储备;后者是指石油生产流通企业根据政府有关法律法规的规定,为承担社会责任和义务而必须保有与其生产经营规模相匹配的最低石油储备量。

我国从2003年起开始建设国家石油战略储备基地,目前一期工程镇海、舟山、大连和黄岛已基本建成,二期工程也已陆续启动。与此同时,国家石油储备办公室成立,具体负责我国石油储备体系的建立,2007年国家石油储备中心成立,负责国家石油储备基地建设和管理,承担石油战略储备的收储、轮换和动用等职责。至此,我国石油战略储备已初具规模,但是相较而言,我国的企业义务储备建设略显缓慢,有关立法仍处于空白状态,因此对企业义务储备的法律制度研究尤显重要。

 

二、我国企业义务储备的概括

(一)我国建立企业义务储备的必要性

我国亟需建立起自己的企业义务储备,主要是基于以下几点原因:

1、石油消费量大,生产能力有限,对外依存度高

随着我国经济的飞速发展,石油消费量迅猛增加。2000年我国的原油消费量为21232万吨,2006年其激增至32245万吨,增长率超过51%,而同期原油产量增长相对平稳,仅由2000年的16300万吨增长至2006年的18477万吨,增幅不超过14%。由于我国的石油生产能力受到诸多限制,远不能满足国内的石油消费需求,因此我国的石油进口量逐年上升,2003年和2004年石油进口量分别增长了33%34.6%2006年我国石油进口量高达1.39亿吨。[1]目前,我国已成为世界第二大石油进口国,2010年我国石油对外依存度达到54.52%,而根据国际澳门银河在线75060.com署2004年的一项研究报告预测,到2030年对外依存度将超过80%

2、进口渠道单一,运输通道不安全

    中东、非洲和前苏地区是我国主要的石油进口渠道,其分别占我国2008年度石油进口总量的50.1%30.2%9.7%,总和相当于我国石油进口总量的90%。而我国的石油进口来源国主要是沙特阿拉伯、伊朗、阿曼、也门、俄罗斯、安哥拉、苏丹等,这些国家或是政局动荡,或是受制于人,因此对我国的石油供应安全构成严重威胁。其次,我国进口的石油绝大多数是通过海上运输的方式运送回国,需经过波斯湾、霍尔木兹海峡、马六甲海峡、台湾海峡等地。这些地区不仅通过能力几近饱和,而且频遭海盗威胁,敏感时期甚至会受到美国等军事强国的控制。

3、石油战略储备成本高,基础薄弱

资料显示,美国石油战略储备能力7.5亿桶,其建设费用为100亿美金,每年用于运行的经费为2亿美金;而日本建设4000万立方米储备基地的花费为18400亿日币,1998年的运行经费高达24亿美金;而我国建设30天储备能力估算的资金为1000亿人民币。[2]可见,我国若要建立90天的石油战略储备所需的资金极其巨大,不可能马上实现。同时由于石油的稀缺性,其价格从长远来看将会一直处于持续上升的态势,我国所购买的储备石油处于一个相对较高的价格。此外,我国的石油战略储备设施几乎是一纸空白,而我国的企业义务储备设施又有较大的剩余库容能力,因此,如何挖掘企业义务储备潜能,节约石油战略储备资金对我国而言意义重大。

(二)我国企业义务储备的现状

1、我国企业义务储备的发展现状

由于缺乏必要的重视,我国的企业义务储备长期处于空白状态,目前国内企业的石油储备基本上是用于维持生产经营中正常的周转仓储量,即所谓的商业储备,尚不能称作企业义务储备。但商业储备对建立企业义务储备具有重要意义,是建立企业义务储备的前提条件。截止到2005年底,在石油总消费量已达到3.18亿吨的情况下,石油企业(包括原油开采、加工和成品油流通企业)的原油和成品油库存量总规模仅为1800万吨左右,扣除15%左右不可利用部分,真正可以用于企业周转的大致在1500万吨左右,相当于全社会消费总量的7%左右,而世界上主要石油进口国均在20%以上。[3]

近年来,我国的石油商业储备建设有所加快。根据新华社“新华08系统”发布的数据显示,20104月末国内原油库存(不含储备库存)2774万吨,成品油库存1753万吨,库存总量比2005年已有明显增加,同时根据我国2010全年石油消费总量4.27亿吨的预期值进行计算,我国石油商业储备量可占到消费总量的10%左右,这一比率也比2005年有所提高。2007年中石油和中石化还分别成立了“中国石油天然气集团企业商业储备油分企业”和“中国石化集团石油商业储备有限企业”,专门经营石油商业储备业务。与此同时,中石油在天津、辽宁、新疆等地的多个国家级商业储备基地已经破土动工;中石化除了海南洋浦1500万立方米石油商业储备外,还将大连、林源、兰州和鄯善四个商业储备油项目揽入怀中,四个项目原油储备能力总计将超过800万吨;中海油也将在福建、山东、广东等地建立石油商业储备基地。此外,我国石油企业也在不断探索新的石油商业储备形式,如中石化布局海外储油基地,拟在新加坡建立储油基地[4],中石油、中石化还注意加强自主油轮船队建设用于海上漂浮石油贮存。

总体而言,我国企业义务储备尚未开始,但石油商业储备已处于起步阶段,并且向着较好的方向发展,为我国正式建立企业义务储备制度奠定了坚实基础。

2、我国企业义务储备的立法现状

立法的缺位是造成我国企业义务储备发展滞后的原因之一。我国缺少一部专门规范企业义务储备的法律或法规,《国家石油储备管理条例》虽已列入国务院2009年立法工作计划,但一直未能正式出台。目前,只有《石油天然气管道保护法》、《原油市场管理办法》和《成品油市场管理办法》分别就石油仓储安全,原油、成品油仓储经营申请条件及程序有所规定,除此之外,再也没有其他法律法规对企业义务储备的内容作出规定,这严重制约了我国企业义务储备的正常发展。

目前仅有几个规范性文件提到了企业义务储备的内容:一是,发改委发布的《国家澳门银河在线75060.com发展十一五规划》,其中指出应“加快政府石油储备建设,适时建立企业义务储备,鼓励发展商业石油储备,逐步完善石油储备体系”;二是,商务部发布的《成品油批发企业管理技术规范》,要求成品油批发企业常备储量不应小于上年度平均15天销售量,年经营量应达到10万吨以上;以及《成品油仓储企业管理技术规范》,要求成品油仓储企业年平均代储量不应低于库容总量的60%

在已公布的《澳门银河在线75060.com法(征求意见稿)》中对企业义务储备进行了明确规定,“国家澳门银河在线75060.com产品储备分为政府储备与企业义务储备。承担储备义务的企业有义务达到国家规定的储备量,按规定报告储备数据,接受澳门银河在线75060.com主管部门的监督检查。企业义务储备不包括企业生产运营的正常周转库存”,同时“意见稿”还对企业义务储备的义务主体、建设与管理、动用程序等内容作了规定。

 

三、国外企业义务储备的立法考察

世界上几个主要的发达国家,早已建立了完善的企业义务储备制度,值得我国学习借鉴,以下简要先容三个较为典型的国家:

(一)日本的企业义务储备

日本长期是石油消费大国,但所需石油资源几乎全部依靠进口。早在1971年,日本政府就决定以行政引导的方式建立本国的石油储备制度,并从19724月开始实施。1973年爆发的第一次石油危机,对日本经济造成了极为严重的打击,进一步加速了日本石油储备制度的建立进程。1975年日本国会通过了《石油储备法》,正式建立石油储备制度,并于同年付诸实施。日本的石油储备是从企业义务储备开始的,直到1978年日本政府才开始实施国家储备,并逐步下调企业义务储备的储备水平,但到目前为止,企业义务储备始终是日本重要的石油储备方式之一。

1975年的《石油储备法》规定,凡是从事石油进口、石油炼制和石油销售的企业均有义务承担90天消费量的石油或石油制品储备,由于储备大量的石油需要大批的资金,给企业造成巨大的经济负担,因此日本政府于1989修改有关法律,将企业义务储备的最低储备标准下调为70天的消费量。日本企业义务储备只对储备数量有规定,对储备种类、储备方式和空间分布都没有具体要求。企业义务储备种类涵盖进口、运输、炼油生产和配送过程中的石油,即包括原油、成品油和半成品油;企业义务储备可采用石油企业现有的储罐和设施;企业义务储备可采取地上(半地上)、地下和海上漂浮等储备方式。日本企业义务储备主要由政府授权经济产业省资源澳门银河在线75060.com厅统一管理,其主要职责是负责制定石油储备政策,协调政府部门之间的工作关系,决定国家石油储备的动用和投放,制定石油储备担保的预算,监督石油储备的实施;石油公团在通产省的领导下,负责石油储备基地建设以及民间储备的衔接和监督。承担企业义务储备义务的石油企业必须每15天向日本政府汇报一次储备情况,经济产业省有权不定期地抽查有关企业的石油储备情况,对没有达到法律规定储备数量的企业,政府会发出通告,限令提高石油储备量,否则课以巨额罚款或判处有期徒刑。日本政府有义务为石油企业提供支撑,包括通过日本开发银行为石油企业储罐的扩建提供低息贷款,通过日本石油公团分别为石油共同储备基地的建设各出资本金50%,为企业义务储备购买储备石油提供低息贷款,为扶持企业完成石油储备义务而采购石油。[5] 日本石油储备的动用原则是,发生紧急情况时,首先动用民间储备,政府储备是最后一道防线,动用的决定权在通产省。

(二)法国的企业义务储备

法国也是最早建立石油储备制度的国家之一,企业义务储备也是其石油储备的重要组成部分。鉴于石油对国家经济发展和社会安全的重要影响,199212月法国政府颁布了199292号─1433号法律,该法律规定法国石油市场向所有经营者开放,赋予石油经营者法律地位,同时明确所有经营石油的企业都要为建立和保存战略石油储备做贡献,要承担40%26%的石油储备义务。法国规定,法国本土的石油储备数量必须达到相当于95天的消费量,海外省要达到73天的消费量,此外,对储备数量一般是通过规章条例加以规定,而不是以法律形式,以便在操作上保持一定的灵活性。法国在储备种类上采取多样化的方针,除原油外,还包括汽油、航空煤油、灯油、柴油、家用燃油和重油等成品油,在其海外省法属圭亚那和留尼汪,还储备了液化石油气等。[6]为引导协调企业和相关机构的储备,法国成立了“石油战略储备专业委员会”和“安全储备管理有限责任企业”,前者是官方机构,负责制定石油储备的各项具体政策,包括采购和销售计划;后者是企业性质,几乎所有的石油生产经营企业都是其股东,负责实行前者的决定,按要求选择时间和期限购入原油或成品油用作储备,所需资金中54%-80%由专业委员会承担,其余由石油生产经营企业承担。

(三)英国的企业义务储备

英国的石油储备制度也是在第一次石油危机以后建立起来的。由于英国是石油生产大国和净出口国,因此国际澳门银河在线75060.com机构并没有规定它的石油储备义务,这就决定了英国可以一直实行企业义务储备制度。英国政府规定,所有较大规模的石油产品生产商和零售商都有建立和维持战略石油储备的义务,储备的费用也由自己承担。根据欧盟的规定,英国的石油储备数量可享受25%的减免,即从90天的消费量减为67.5天的消费量。英国企业义务储备中57%为原油,剩余43%为石油成品,主要包括轻柴油、煤油、和汽油,还有部分发电和大型邮轮用的燃料油。企业义务储备地点可以是内陆的油田、管道终端、炼油厂和有双边储备协议的其它欧盟国家均可。英国政府认为,石油企业长期积累并熟练掌握油品储存的专门常识,只有它们能最有效、最经济地对各类油品进行分配,因此英国政府一直不直接拥有石油储备,而是与石油企业保持密切合作,共同评估、制定和实行紧急反映计划。[7]在发生石油供应中断情况时,英国工贸大臣可以发布指示,要求石油企业减少石油储备,以便向市场投放更多的油品。

可见,三个国家的企业义务储备都是立法先行;对储备品种、规模、方式和布局的法律规定也与各自国情相适应;有完备的管理运营和动用程序;对政府的职责义务也有较为明确的立法规定。

 

四、我国企业义务储备的法律制度研究

目前,我国企业义务储备尚未立法,但根据我国企业义务储备的发展现状,以及国外的有关立法,我国的企业义务储备法律制度研究可以围绕义务主体;规模、品种与布局;管理体制;管理制度四个方面展开:

(一)企业义务储备的义务主体

根据我国石油行业的自身特点,同时借鉴国外有关规定,应当要求所有符合法定条件从事石油生产、销售与进口的企业承担强制性储备义务。具体而言,企业义务储备的义务主体可以分为以下几种:

1、四大国有石油企业

中石油、中石化、中海油、中化集团是我国四大石油企业,应当作为我国企业义务储备的核心义务主体。一是因为,四大石油企业的业务规模几乎垄断我国整个石油市场,确认其义务主体地位有利于稳固我国企业义务储备的根基,确保企业义务储备的规模;二是因为,四大石油企业资金雄厚、设施齐全、技术完备、人才充沛,并且管理经验丰富,能够有效地运营储备石油;三是因为,四大石油企业所具有的特殊身份,可以得到政府更多的资金、政策支撑,同时也便于政府的监督管理。因此,四大石油企业理应承担必要的社会责任。

2、民营石油企业

民营石油企业作为我国企业义务储备的重要组成部分,主要是基于以下几方面原因:一是,分散储备,保证石油安全。“藏粮于民”是战争年代备战备荒的重要手段,同理,“储油于民”的分散储备可以确保石油总量安全;二是,潜能巨大,与战略储备互补。据中国商业联合会石油流通委员会的统计数据显示,我国民营石油批发企业有663家,仓储企业247家,总储量约为2.3亿吨,相当于国家二期石油储备基地储备能力的近10倍,但多数处于闲置状态[8],如此巨大的储备潜能应当充分利用,以弥补战略储备的储备能力缺陷。三是,鼓励投资,符合国家政策。国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》指出“鼓励民间资本参与石油天然气建设……支撑民间资本参股建设原油、天然气、成品油的储运和管道输送设施及网络”,企业义务储备的建立有利于推动石油仓储业的市场化发展,为民营石油企业增添更多投资途径,因此不少民营石油企业已跃跃欲试,例如张家口联合石化企业已获准在当地扩建一个10万立方米的仓储油库,深圳光汇则在当地新建一个60万立方米的油库。因此,民营石油企业成为义务主体既符合国家利益又符合自身利益。

3、其他石油企业

除以上两种石油企业外,其他符合法定条件从事石油生产、销售与进口的企业,无论自愿与否都应当被纳入企业义务储备义务主体之中,受到法律的约束,主要是国有中小型石油企业、外资石油企业以及与我国达成企业义务储备互助协议国家的石油企业。多元化的企业义务储备义务主体可以保障石油安全,体现社会公平。

(二)企业义务储备的规模、品种与布局

1、储备规模

国际澳门银河在线75060.com署(IEA)要求其成员国必须保有90天上年度石油净进口量,这就决定了我国石油战略储备与企业义务储备规模之和必须大于等于90天。我国石油战略储备一二期建设可增加30天的储备量,因此尚有60天的缺口需要企业义务储备来填补。同时,日、法、英三国分别规定石油企业必须保有70天、95天、67.5天的企业义务储备规模,世界通例值得我国借鉴。因此,我国企业义务储备的规模应当确定为60天较为合适。考虑到企业义务储备会对石油企业带来较大的生产成本,增添经营风险,因此,应当根据各石油企业年经营总量确定其义务储备规模,同时立法应当允许石油企业分阶段完成储备义务。

2、品种结构

企业义务储备的性质决定了储备品种可以多样化:其一,既可以储备原油,也可以储备成品油,二者比例可由企业自主决定,从而提高企业义务储备的经济效益。其二,允许企业以油田储备量和国外油田份额油作为储备品种,但要确定最高限额,以鼓励石油企业勘探开发、拓展海外市场。其三,允许民营企业、小规模企业利用石油期货作为储备品种,同时确定最高限额,帮助其规避风险、降低成本。

3、基地布局

总结国外企业义务储备的基地布局经验,可以概括出以下几条基本原则:①靠近原油进口渠道与加工设施;②输油管网完备且交通运输便利;③与消费群体布局相匹配;④沿海与内陆、国内与国际相结合,确保储备安全。由于企业义务储备的功能定位主要是应对石油短缺平抑油价,其次是保障石油安全,因此,我国企业义务储备基地布局的宗旨应是经济效益优先,兼顾储备安全。制度设计上,以基地布局自主选择为原则,强制布局义务为例外(主要针对四大石油企业)。

(三)企业义务储备的管理体制

目前我国已成立了澳门银河在线75060.com局石油储备办公室、石油储备中心两个管理机构。因此,在现有的石油储备管理体制基础上,结合企业义务储备的自身特点,我国应建立起中央统一管理,决策层和管理层相互分离的两级管理体制。

1、决策层

决策层是意志机关,其具体机构是澳门银河在线75060.com局石油储备办公室,主要职责是:①制定企业义务储备的法律和法规;②与其它部门协调,制订企业义务储备的市场准入、资金信贷、财政税收等政策;③制订企业义务储备的发展规划与年度计划;④确定企业义务储备的储备规模、品种结构和基地布局;⑤拟定企业义务储备的动用方案,报国务院批准,并监督、引导方案的实行;⑥领导和监督石油储备中心的相关工作。

2、管理层

管理层是监督机关,其具体机构是石油储备中心,主要职责是:①监督关于企业义务储备的法律、法规、政策、决定与计划的实行情况;②审批关于企业义务储备的基地建设、库存置换、投放价格、储备油品出口等事项;③引导关于企业义务储备的储备油源、储备购入、投资管理、储备安全等事项;④负责关于企业义务储备的库存总量、置换数量、市场供需等信息的统计工作;⑤对石油企业的违反法律、法规的行为予以处罚。

(四)企业义务储备的管理制度

立法需要对以下几种石油储备的管理制度予以确认:①报告与统计制度,石油企业应当按规定报告储备数据,接受石油储备中心的监督检查,后者应当建立石油信息统计制度,为石油储备办公室科学决策提供依据。②代理储备制度,允许中介机构代理义务主体履行企业义务储备义务。③替代储备制度,借鉴“需求侧管理”制度,允许义务主体以新澳门银河在线75060.com开发、需求侧管理等形式替代其一定比例的企业义务储备义务。④审批管理制度,企业义务储备的基地建设、库存置换、投放价格、储备油品出口等事项都需经有关部门批准后,方可实施。⑤应急动用制度,企业义务储备的动用需要依照法定的程序与条件,由国务院批准实施。⑥维护与安全制度,企业义务储备的仓储设施要有专业人员定期维护,仓储设施的安全要有专人负责。⑦储备激励制度,政府应当给与参与义务储备的企业一定的税收减免、低息贷款、土地征用政策优惠。


2017年04月27日

于文轩:石油天然气法基本原则探析 ——以应对气候变化为背景(2010年年会论文)

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