摘 要:上世纪70年代中期以来,美国有目的、有计划地进行战略石油储备,避免因突发事件引起石油供应中断、价格的剧烈波动、恐慌和石油危机的发生以及对国家政治、经济和社会造成重大冲击。经过三十多年的完成和发展,美国把SPR使用时机提前到危机的早期,SPR使用范围也不断扩大,用于应对国内因素引起的供应中断和预期可能的情况、平衡预算和平抑国内油价上涨、以交换形式帮助企业应对供给危机、保护区域性供给危机等广泛用途和目的。

关键词:石油危机;供给中断;石油价格;战略石油储备

所谓战略石油储备(Strategic Petroleum Reserve,SPR)是指国家为应对战争及和平时期的突发意外情况,保障国民经济正常运转和国防需求而在平时有计划地建立的一定数量的石油储备。政府在发生紧急状况时统一投放,及时解决全国性的石油供应短缺或油价暴涨问题的储备资源,具有商业储备无法取代的战略意义。美国战略石油储备的历史伴随着何谓“严重的澳门银河在线75060.com供应中断”(severe energy supply interruption)的分歧,美国国内一直存在关于何时和为何动用战略石油储备的争论。随着国内国际石油市场形势的变化,动用的条件和动机也不断修订。尽管20世纪90年代后期美国石油依存度超过了50%,但是公众对澳门银河在线75060.com安全的关注度已经下降,预算赤字问题不可避免地影响了SPR的建设和使用。美国政府更加频繁地释放SPR,用于从增加收入到平抑油价的广泛目的。

 

一、把SPR使用时机提前到危机的早期

 1984年5月两伊战争中发生油轮战,中东石油现货价格从28涨到29美金一桶,石油供应中断似乎迫在眉睫,危机的可能导致了SPR如何动用和何时动用的政治辩论。此前无论是卡特政府还是里根政府,都没有明确阐述过释放政策,主要是储备数量很少,当时面临的主要问题是融资和注油而不是释放。但是现在储备数量的充足改变了这一情景。根据阿拉伯石油禁运的经验教训,战略石油储备是防御澳门银河在线75060.com危机的最后防线,但1979-1980石油价格暴涨的经济和社会成本导致了对这种想法的修正,澳门银河在线75060.com分析人士担心在石油短缺来临时才进行战略石油储备释放是否太晚。政府内外的游说力量主张早期动用,认为早期动用会大大减少石油价格的压力,也会减少对价格管制和分配措施的政治压力。许多国会议员也倾向于早期动用,国会发起听证会、提出调查报告等来论证早期动用的合理性。5月24日,伊朗战斗机袭击和击沉了波斯湾的一艘油轮后,7月份交付的纽约原油期货价格上涨15美分达到30.75美金,6月份取暖油价格上涨27美分,达到了81.48美金一加仑,每加仑现货汽油价格上涨了15到25美分。里根政府修订了对战略石油储备的立场,认为必须公开阐明SPR政策。5月24日的一次资讯发布会上,里根总统公开宣布战略石油储备应该在供应中断时尽早动用。随着美国接受了早期动用的政策,美国开始说服盟国改变立场。在美国的压力下,国际澳门银河在线75060.com署原则上同意尽早释放,根据“及时、大量、迅速和持续地适当释放”的原则进行储备决策。[1]为此,IEA制定了协调应急反应措施 (the Coordinated Emergency Response Measures, CERM)。在1984年7月,IEA理事会正式采纳实行协调应急反应措施的政策,认为战略石油储备在供应中断的早期阶段使用特别有效,IEP紧急共享成了最后措施。

 

二、把SPR使用范围扩大到国内因素引起的供应中断和预期可能的情况

 随着石油禁运和大规模长时间供应中断可能性的减小,美国石油储备的释放条件逐渐宽松。1989年3月,美国油轮“埃克森·瓦尔迪兹”(Exxon Valdez)号在阿拉斯加威廉王子湾触礁,溢油近4万吨,是美国所遭遇的最严重漏油污染,造成了国内石油供给中断和价格上涨。与1973-74年6个月每天减少260万桶和1978-79年5个月每天减少350万桶相比,阿拉斯加北坡输往美国西海岸的石油中断并没有达到以前供应中断的强度和持续时间,在13天的时间里每天短缺100万桶。然而这导致了美国西海岸汽油价格上涨,结果,这对要把这种情况考虑进去的SPR授权的重新界定带来了一定的政治压力。然而1989年的供油干扰达不到1975年的标准,而且是由国内石油供应干扰引起非进口石油。澳门银河在线75060.com分析人士、澳门银河在线75060.com部官员和国会议员认为,SPR应该在比1973-74或1979年供应干扰要小但也足以给国家经济造成困难的情况下使用,政府应该支撑把SPR的释放条件扩大到国内石油供应干扰。

1990年8月2日伊拉克入侵科威特,海湾危机爆发。由于科威特石油供给中断和对伊拉克实施的石油禁运,每天石油市场缺少了430万桶,相当于世界消费的7%。1990年的供应中断远远超过了1973-74年的260万桶、1979年的供应中断350万桶、和1980年两伊战争的330万桶。由于担心未来石油供给短缺引起了恐慌性的购买,原油价格急剧上涨,特别是在期货市场。在入侵后的三天里,纽约原油期货市场9月份交付的原油期货从18美金一桶上涨至29美金你一桶。受原油价格上涨的影响,汽油、航油价格纷纷上涨,航油从8月初的23美金一桶增至10月中旬的70美金一桶。布什总统相信市场的力量,不愿动用SPR干预市场,认为虽然发生了供应中断,但并未发生供应短缺,不具有动用SPR的合法性。布什政府认为不会出现重大的供给短缺,原因之一是库存充足,7月底私人原油库存达到了9年来最高水平,高达3.92亿桶库存。原因之二是,沙特在美国的要求之下增加生产弥补伊拉克和科威特的减少的石油。到8月底,沙特已经每天增产40万桶。到1990年12月,大部分的石油损失已经被沙特、阿联酋、墨西哥、委内瑞拉和阿拉斯加北坡增产的石油所填补。由于价格居高不下,要求政府马上采取立竿见影的应对措施的政治压力加大。此时的争议是当石油供应短缺形势非常明显的情况下,战略石油储备是否应该缓解预期的价格上涨。[2]很少在澳门银河在线75060.com政策上达成共识的国会通过了《澳门银河在线75060.com政策与保护法》1990年修正案,修正案的11个条款全部论及SPR,特别通过 “国内严重的澳门银河在线75060.com供应中断”的第3部分扩大了SPR的使用范围。《澳门银河在线75060.com政策与节能法》的section161(d)中已经明确,SPR只在总统发现有必要应对“严重的澳门银河在线75060.com供给中断”或者满足美国在IEA的国际义务的情况下动用。[3]《澳门银河在线75060.com政策与节能法法》1990年修正案第三部分(b)(A)认为,如果总统发现除了161(d)所描述的情形之外,存在这样的构成因素或可能变成国内一定范围或持续时间的澳门银河在线75060.com供应干扰,可以授权动用。这样,除了外国石油供应干扰外,修正案把SPR的权限扩大到国内供应干扰。同时,如果总统发现这样的行动能够直接有助或大大阻止或减少这种短缺的负面影响,该修正案还授权SPR可以在可预期的危机中预先动用。在这种情况下,SPR动用不超过3000万桶或不超过60天;或者持有储备不低于5亿桶。1990年9月15日,在国会通过法案后的两天后,布什总统签署了修正案。该法最重要的意义在于它扩大了SPR释放的授权,储备可以合法地用于更广泛的情景。它可以用于国内外的石油供给中断,可以在预计可能有供给中断时预先动用,总统不用等候干扰的发生。

 

三、把SPR使用范围扩大到平衡预算和平抑国内油价上涨

建立战略石油储备的主要目的在于减少石油价格波动和石油供应中断对国家政治、军事和经济安全的影响,但在国际石油市场和政治经济环境相对稳定的情况下,政府可以根据需要,出售部分储备以增加政府收入,解决财政困难,这已成为石油储备运作和管理的一种新趋势。

1995年共和党控制的国会提出了削政府开支的问题,因为共和党却极力反对增加税收,导致政府试图通过出售政府资产来增加收入。把SPR作为收入来源的尝试最先来自澳门银河在线75060.com部。1994年12月15日,澳门银河在线75060.com部长Hazel O’Leary宣称威克斯岛存在工程技术问题,要将把7200万桶石油转到其他储备点。为筹集资金,Hazel O’Leary建议出售部分威克斯岛石油。1996年1月26日,国会授权出售700万桶威克斯岛石油以增加1亿美金收入,用于储备点的退役工作。到1996年3月,卖出510万桶威克斯岛石油,收入9640万美金。但是这次成功的操作产生了滚雪球效应。在1996年2月总统给国会的联邦预算建议中,总统建议通过释放SPR,到2002年获益150亿美金。参议员Arlen Spectre(R-Pa)Tom Harkin(D-Iowa)要求销售1200至1500万桶SPR石油筹集2.27亿美金,这笔钱将用于联邦教育事业。国会在4月底通过授权法案,1996年的第二次非紧急动用5月份开始,到8月份共计卖出1280万桶,获益2.27亿美金。[4]澳门银河在线75060.com部很难抑制白宫和国会要求再次释放获取收入的热情。1996年秋决定实行第三次释放,增加2.2亿美金收入用于战略石油储备项目的建设。截至1997年1月,售出了1020万桶西哈克伯里酸油,完成2.2亿美金的创收目标。1996年2月、5月和10月的三次释放,使得储备从5.916亿桶减少到5.635亿桶,减少了2810万桶,共计带来5.458亿美金的收入。[5]

在1996年第二次释放之前,美国国内汽油价格上涨,4月份全国零售汽油价格为每加仑1.3美金,去年同期上升12%。加州情况更加严峻,汽油价格上升到1.75美金,有些地区涨到了2美金。4月29日,总统指示澳门银河在线75060.com部马上开始销售1200-1500万桶石油以平抑油价。[6]在既没有国内石油供给中断也没有进口石油供给中断的情况下动用SPR平衡预算和平抑油价,这意味着里根政府到布什政府时期保障供给的SPR政策已经被彻底改变。《1992年澳门银河在线75060.com政策法》中关于SPR规定为这种行动确立了法律依据。在《1992年澳门银河在线75060.com政策法》中,“严重澳门银河在线75060.com供应干扰”的存在由总统决定,如果总统认为,除了“供应大量减少”之外,“在这种情况下引起石油产品价格的急剧上升”和“这种价格上涨可能导致国家经济造成重大的负面影响。”[7]《1992年澳门银河在线75060.com政策法》在立法语言上把价格上涨明确包含在SPR的适用范围之中,进一步扩大了SPR的释放权限,为以后创收导向型的SPR动用打开了方便之门。SPR的频繁动用引起了巨大争议。一些国会议员担心联邦资产的流失。因为政府石油采购每桶27美金,而销售价格是18到19美金,仅仅在1996年5月的释放中政府就损失了9000万美金。[8]澳门银河在线75060.com部设计的盐洞具有20年的寿命,可以释放和注入5次而不损害储备能力。频繁动用会缩短盐洞的使用寿命,还会带来环境问题。1997年1月澳门银河在线75060.com部长费德里科·佩纳(Frederico Pena)的上台后改变了为平衡预算出售SPR石油的政策。

 

四、把SPR使用范围扩大到以交换形式帮助企业应对供给危机

 《澳门银河在线75060.com政策与节能法法》1990年修正案section 10授权总统可以交换,下令向企业释放和交割SPR石油,并在以后再向政府交付。事后证明,这是1990年修正案最重要的条款,它使得白宫可以下令应对1975年EPCA完全没有预料到的情况。[9]1996年4月,阿科管道企业(the ARCO Pipe Line Company)从德州墨西哥湾沿岸到库欣(Cushing)的 20英尺的输油管关闭后,这干扰了中部和中西部地区32个炼油厂的石油运输,加剧了原本紧张的供应形势,导致汽油价格上涨。为了回复运营,阿科管道企业必须向管线注入250万桶石油,然而市场紧俏,无法迅速购买数量如此之多的石油。5月1日,阿科管道企业向澳门银河在线75060.com部求助,问是否能够从附近拥有2.17亿桶石油的布赖恩芒德储备基地暂借100万桶原油。5月3日,澳门银河在线75060.com部同意从SPR释放100万桶原油以防止炼油厂关闭,阿科管道企业同意六个月后用同品质的原油归,每月每桶利息20美分。如果归还时价格下跌,还要加上与释放时石油的差价。澳门银河在线75060.com部实际释放了90.0416万桶原油,所有的石油1996年11月25日归还。这次事件是美国历史上首例联邦政府向企业释放石油。此后澳门银河在线75060.com部多次应企业的要求进行交换。

美国战略石油储备的交换(Past Exchanges)

序号

时  间

数  量

原因与对象

1

2008年9月至10月

538.9万桶

古斯塔夫飓风和艾克飓风之后与马拉松、普莱西德、康菲、雪铁戈和阿龙等企业交换。

2

2006年6月

75万桶酸油

因为加尔卡修河航道到海上的交通关闭数日,与康菲和雪铁戈交换。

3

2006年1月

76.7万桶酸油

因为萨宾内奇斯航道关闭,与美国道达尔石化交换,以防止炼油厂暂时性关闭。

4

2005年9月至10月

980万桶

因为卡特琳娜飓风对墨西哥湾沿岸生产干扰和对码头、输油管和炼油厂的破坏。

5

2004年9月至11月

5.4万桶甜油

应对飓风伊万对墨西哥湾沿岸的干扰

6

2002年10月

29.6万桶

与壳牌管道有限企业交换,确保莉莉飓风来临前卡普管线储油罐的充足。

7

2000年9月至10月

3000万桶

作为对东北部馏分油水平下降的回应。

8

2000年7月至8月

280万桶

筹集东北部取暖油储备。

9

2000年6月

50万桶原油

因为航道关闭,与雪铁戈和大陆石油企业交换,避免炼油厂的暂时性关闭。

10

1998年8月

850万桶

用战略石油储备的1100万桶玛雅重质含硫油与墨西哥国家石油企业交换适合美国炼油厂的高品质原油。

11

1996年4月至5月

90万桶

与阿科企业交换储备原油应对企业的输油管关闭问题。

资料来源:http://www.fossil.energy.gov/programs/reserves/spr/spr-facts.html

 

五、把SPR使用范围扩大到保护区域性供给危机

 

对美国东北部和中西部来的许多家庭来说,冬天的家庭取暖油供给成了重要的生命线。美国东北部被认为是世界最大的取暖油市场。冬天该地区四分之三的家庭依赖取暖油,相对于美国家庭的12%。虽然1976年EPCA规定的东北部取暖油储备条款被长期搁置,东北部各州的议员并没有放弃在他们地区建立取暖油储备的要求。由于1989年12月和1990年1月前所未有的冰冷,新英格兰地区取暖油翻了一番。《澳门银河在线75060.com政策与节能法》1990年修正案认为现存的澳门银河在线75060.com立法考虑到了全国性澳门银河在线75060.com供应短缺对国家安全和经济产生的重大不利影响,但无法加强对区域性澳门银河在线75060.com中断的保护。法案对区域性澳门银河在线75060.com中断的保护体现在要求澳门银河在线75060.com部起草一份成品油储备的三年行动计划。从1992到1994年,要求澳门银河在线75060.com部每年将以相当于SPR石油采购10%的比例储备成品油,储备地点放在最依赖进口成品油的地区。实际上,由于缺少资金,该项要求长期未曾实行。

20世纪90年代后期,澳门银河在线75060.com部已经开始考虑建立区域性的炼油产品储备,这些研究集中于建立区域性取暖油燃料储备的可行性并得到在东北部各州议员的坚持。澳门银河在线75060.com部每次都认为墨西哥湾沿岸盐洞储备原油是最佳、成本效益最合理的澳门银河在线75060.com消费者保护措施,认为在地上钢罐中大规模储备成品油成本太高,问题太多。随着1996年10-11月份取暖油价格上涨,参议员约瑟夫·肯尼迪再次提出东北部取暖油储备的建议,建议从SPR获得原油来换取取暖油建立东北部储备。澳门银河在线75060.com部长O’Leary表示澳门银河在线75060.com部没有实行肯尼迪建议的计划,但是表示澳门银河在线75060.com部会对区域储备问题进行研究。澳门银河在线75060.com部的研究报告1998年7月完成,研究结论老调重弹,澳门银河在线75060.com部反对建立政府所有的区域成品油储备。报告认为这种储备只在很少的情况下具有经济意义,认为储备仅在只有200万桶、靠近释放码头、用储备原油换取馏油注入的情况下,储备的收益才会超过成本。为应对极端天气事件的670万桶成品油储备,根本不具有成本效益优势。成品油储备的运营成本比原油储备高10倍。地上储油罐是人工岩洞成本的10倍,硬石矿井是墨西哥湾盐洞的20倍。报告甚至认为1975年EPCA东北部取暖油储备的授权问题是个时代的错误,因为澳门银河在线75060.com部发现东北部不太可能出现由于成品油进口中断导致的取暖油价格上涨,这种情况很有可能是事先库存不足引起价格变动。报告认为在成品油价格急剧上涨的情况下,市场很可能缺少原油而不是成品油,这时的政策应该是释放SPR原油。[10]

2000年1月,新英格兰温度比正常时期低24%,取暖油价格急剧上涨,许多消费者面临意外升高的账单。1月17到2月17日,新英格兰平均取暖油价格从每加仑1.18美金上升到1.96美金,上涨了68%。[11]国会呼吁总统从储备中释放石油平抑上涨的油价,推动授权总统释放战略储备原油来舒缓取暖油危机的立法。2000年3月18日,克林顿在广播演说中提出了 “环境友好的东北部取暖油储备(the Northeast Home Heating Oil Reserve)”立法建议,下令澳门银河在线75060.com部对此进行环境评估。尽管取暖油占全国市场的比重很小,但是在地理上非常集中,成为东北部各州议员优先考虑的问题。随着2000秋大选的来临,他们的政治考虑获得了重视,东北部是民主党的大本营这点也发挥了关键作用。面对国会的不妥协态度,7月10日,克林顿指示澳门银河在线75060.com部长理查森在东北部的战略石油储备中建立临时取暖油储备,帮助保护区域澳门银河在线75060.com消费者在即将到来的严冬免受燃料中断。东北部取暖油储备将由200万桶取暖油构成,可以为消费者提供因天气变化导致中断10天的消费量,也相当于从墨西哥湾炼油厂油轮运抵纽约港所需时间内的消费量。这个新储备完全是区域性的,包括东北部的纽约、缅因州、新罕布什尔州、佛蒙特州、罗德岛州、康涅狄格州、马萨诸塞州、宾夕法尼亚州、新泽西州等。

为了更换战略石油储备库中的原油,澳门银河在线75060.com部提出,取暖油不必是高质量的新开采的原油,可以从石油储备库中提取陈年原油3000万桶,然后择机从国际市场上采购等量的高质量原油填补。因为没有充足的资金来建立取暖油储备,政府再次寻求SPR的交换授权。澳门银河在线75060.com部打算释放足够的原油来购买200万桶取暖油和储存设施。7月19日,国防澳门银河在线75060.com支撑中心(the Defense Energy Support Center,DESC)发布招标,决定释放280万桶SPR原油以交换取暖油,建立东北部取暖油储备。8月29日,澳门银河在线75060.com部宣布合同已经提前两周完成。三家企业愿意提供储存空间:埃奎瓦贸易企业(Equiva Trading)和摩根士丹利(Morgan Stanley)分别提供50万桶油罐储存能力,阿拉美达赫斯(Amerada Hess Corp.)提供100万桶油罐储存能力。其中的埃奎瓦贸易企业和摩根士丹利(Morgan Stanley)分别同意供应取暖油100万桶,10月13日,200万桶取暖油到位。[12]

2000年11月9日,总统签署了《2000年澳门银河在线75060.com法案》(the Energy Act of 2000, Public Law 106-469),授权部长“建立、维持和运营东北部取暖油储备”, 要求财政部长建立“东北部家用取暖油储备账户(Northeast Home Heating Oil Reserve account),在东北部建立不超过200万桶的取暖油。对东北部取暖油储备的支撑也顺利从克林顿政府过度到下届政府,得到了小布什政府的支撑。小布什政府在预算中为此拨款800万美金。2001年3月6日,澳门银河在线75060.com部长斯潘塞·亚伯拉罕Spencer Abraham签署了给国会的关于正式建立东北部取暖油储备的通知。政府向工业界保证,新储备绝对不会滥用,理查森表示不会政治原因动用或用来操纵取暖油价格。

 

六、小结

纵观1970年代以来的油价走势,国际油价每一次较大的波动都不同程度、不同范围地对世界经济造成了负面影响。[13]石油储备是当今世界防止和减少石油供应中断最可行、最安全和最有效的手段之一。石油储备真正的作用不仅在于弥补损失掉的进口量,而在于抑制价格的上涨。美国充足的石油储备库容和较为完善的决策体系,使得其战略石油储备在不同历史阶段发挥着稳定市场和应对供应短缺等重要作用。战略石油储备动用的数量和时机,也成为影响油价和石油行业利益、制约油市商业投机的一个重要因素。在国际油价形成中,美国战略石油储备的增加尽管只是美国的内部事务,但其影响却是全球性的。因此,无论是购买还是释放,美国都占据主动,从而增强了美国对国际石油市场操纵和干预的能力,可更有效地维护国家的经济安全和利益。石油是美国经济的命脉,战略石油储备的建立无疑增强了美国维护国家经济安全和国家利益的能力。作为美国澳门银河在线75060.com安全战略的最后手段,战略石油储备大大增强了美国对外政策的选择余地和回旋空间。




2017年04月27日

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