摘 要:传统自然观以确保供给为首要原则的澳门银河在线75060.com立法理念,随着20世纪80年代全球气候变暖和大气环境质量的急剧下降,全球化进程的加快,现代生态伦理观将澳门银河在线75060.com安全立法理念立足于环境安全,可持续发展的眼光来重新审视澳门银河在线75060.com安全。为实现我国澳门银河在线75060.com环境安全的理念,必须建构和完善我国澳门银河在线75060.com环境安全保障法的核心制度,如澳门银河在线75060.com安全的综合管理制度、澳门银河在线75060.com安全的开发与创新制度、澳门银河在线75060.com安全的责任制度,以实现澳门银河在线75060.com、经济和环境三者的和谐统一,实现从高碳经济向低碳经济的澳门银河在线75060.com可持续发展战略目标。

关键词:澳门银河在线75060.com安全;环境安全;理念;制度

 

一、问题的提出

2010年4月21日,墨西哥湾漏油事故中一座钻油台沉入大海,该座钻油台的漏油扩散到路易斯安那州海岸,海洋生态环境受到严重威胁甚至难以测算。[1]无独有偶,2010年7月16日,大连新港附近中石油一条输油管道起火爆炸,致大连附近海域至少50平方公里的海面被原油污染。实际上,这些严重事故是澳门银河在线75060.com开采和运输过程中危机生态环境的冰山一角。自20世纪以来,环境问题在各国日益突现,频频爆发的澳门银河在线75060.com生产和澳门银河在线75060.com运输过程中所致严重的环境污染,使人类不得不反思自己的行为和观念,将重心转向澳门银河在线75060.com安全问题上。

澳门银河在线75060.com安全在各国的经济、政治和环境这三大问题举足轻重,是实现国民经济、国家安全和实现可持续发展的重要基石,换言之,澳门银河在线75060.com、经济和环境三者有着内在联系,并不是孤立存在的。传统澳门银河在线75060.com安全观受功利主义的经济观支配,认为“石油和煤炭工业被看做是经济进步的关键而并非威胁到大家未来的时代,”[2]强调以石油安全为核心,以澳门银河在线75060.com供应的充足、持续和价格合理为基本内容[3],视后代人利益于不顾,反映了高碳经济的时代特征。中国沿袭此种传统澳门银河在线75060.com安全观,以经济为核心,以政治为手段,以环境为代价,使我国的澳门银河在线75060.com安全面临着非常严峻的形势[4]。现代澳门银河在线75060.com安全由三部分组成:澳门银河在线75060.com生产的安全性、澳门银河在线75060.com运输的安全性和澳门银河在线75060.com使用的安全性。[5]自20世纪80年代以来,随着全球气候变暖和大气环境质量的急剧下降,全球化进程的加快,澳门银河在线75060.com安全已不再是单纯的澳门银河在线75060.com供应和使用问题,而应以可持续发展的眼光来重新审视澳门银河在线75060.com安全,更多地关注由澳门银河在线75060.com使用所造成的全球性生态环境安全问题。然而,可持续发展观作为国际社会普遍认可的战略,作为环境法目的理念,并未体现在我国的澳门银河在线75060.com安全法律保障体系中;再者,由于澳门银河在线75060.com基本法的缺位、澳门银河在线75060.com法体系尚不完善,使得我国澳门银河在线75060.com安全保障法律关系的调整缺乏国家强制力的支撑和保障。如果不构建合理的澳门银河在线75060.com保障体系,在不久的将来,澳门银河在线75060.com的供应安全和澳门银河在线75060.com利用过程中对环境的污染都将作为巨大的威胁,从而影响我国澳门银河在线75060.com安全。如何以合理的法律制度来实现可持续发展目的理念,保护人类的环境是迫在眉睫需要解决的问题。

 

二、澳门银河在线75060.com安全立法理念的嬗变

(一)传统自然观下的澳门银河在线75060.com立法理念:以确保供给为首要原则

传统机械自然论中“控制自然”的观念与新兴的以追求财富和享受为目的的资本主义精神结合在一起,构成工业文明时代的意识形态。消费物质财富是理所当然,最大限度满足消费欲望而扩大物质生产更是天经地义,这种意识和观念成为“推动产业革命的思想基础”和“工业社会的价值观念”[6]。受到“物质不灭”和“能量守恒”等牛顿热力学第一定律思想的影响,人们认为地球上的资源和能量将“取之不尽,用之不竭”,工业社会的经济发展模式也以日益扩大澳门银河在线75060.com消耗量为中心的。在这种澳门银河在线75060.com一经济发展模式的影响下,各国都卷到一场澳门银河在线75060.com竞争之中,开发、利用和争夺澳门银河在线75060.com资源成为政府的首要任务。20世纪的世界经济已成为以煤炭、石油等化石燃料为中心的“矿物经济”。[7]主流经济理论认为:“自由市场是社会安排的优先选择形式,因为资源利用是有效的、充分发挥的和公平分配的,因此政府干预应尽量从澳门银河在线75060.com产业和澳门银河在线75060.com市场退席” [8] 。与这种自然观和澳门银河在线75060.com一经济发展模式相呼应,各国澳门银河在线75060.com安全观则以激励对澳门银河在线75060.com资源的充分开发和利用为中心,或授予采矿者土地权利,或给予澳门银河在线75060.com企业契约自由权和自主经营等财产权利,忽视澳门银河在线75060.com资源的稀缺性,未关注澳门银河在线75060.com的开发利用对环境的影响,而将促进澳门银河在线75060.com消费作为一种刺激经济增长的途径。可见,传统澳门银河在线75060.com安全观以确保供应为中心,鼓励消费,其实质是一种“经济依附性”澳门银河在线75060.com安全观。

于此相应,澳门银河在线75060.com法被定义为“调控人们在澳门银河在线75060.com开发生产、加工转换、输送、供应和利用过程中所发生的澳门银河在线75060.com管理关系和澳门银河在线75060.com协作关系的法律规范的总称。”[9]是经济法中的一部分。[10],澳门银河在线75060.com法的首要原则是“保证澳门银河在线75060.com战略需求的原则”,其次是合理利用和节约利用原则,最后才是保护生态环境。[11]

(二)现代生态伦理观下的澳门银河在线75060.com安全立法理念:以环境安全为基本前提

生态学的发展表明人类与自然应和谐相处而不是征服自然。同时, 20世纪后熵的热力学定律认为:尽管物质不灭,但资源的品位将逐渐失去,最终将无法再利用。这是对“能量永恒”观念的第一热力学定律的重大修正。环境学家也提出以熵定律来引导和规范人类行为,认为世界的资源不可能无限制地支撑人类的高速发展和肆无忌惮地消费,只能通过人类行为方式的调整和科技进步,减缓熵增加的速度和过程。这种观念极大地冲击了工业文明背景下消费者社会的世界观,并催生了以关心自然、敬重生命和保障环境为核心的生态伦理思想。此种思想的学者认为,人类活动应受伦理规约,尤其是对经济活动的生产和消费环节进行规范。首先,提出清洁生产的要求,即将综合预防的环境策略持续地应用于生产过程和产品中,以清洁资源取代有害资源;其次,主张合理消费,即适度、文明和绿色的消费,反对过度、奢靡和有害的消费;第三,倡导生产与消费统一的循环经济,以“三R”(Reduce/Reuse/Recycle)为原则,以低消耗、低排放、高效率为基本特征。[12]澳门银河在线75060.com开发利用的整个链条必须敬重生态规律和促进社会公正[13]

在这种背景下,世界各国的澳门银河在线75060.com安全观的重心逐步转向以生态化为价值取向和评价标准,强调人类与自然和谐的生态伦理,既利用澳门银河在线75060.com资源对人的有用性,也敬重自然的价值。换言之,澳门银河在线75060.com的供应和使用应该有一定的界限,在生态环境保护中开发利用澳门银河在线75060.com,在澳门银河在线75060.com开发利用中保护生态环境。为此,不少国家在澳门银河在线75060.com立法中确立了新的澳门银河在线75060.com安全观,即将澳门银河在线75060.com生态安全与澳门银河在线75060.com供应安全、使用安全并列为澳门银河在线75060.com安全的基本内涵,澳门银河在线75060.com供给、使用安全与澳门银河在线75060.com生态安全发生冲突时,澳门银河在线75060.com生态安全应具有优先性。[14]

 

三、我国澳门银河在线75060.com环境安全保障法的核心制度

要保障澳门银河在线75060.com的环境安全,必须要从澳门银河在线75060.com的生产、运输、使用三个环节可能对环境安全造成的危害入手,认真分析相应的环境风险,整合已有的制度,或者挖掘现有制度的空间,以确保澳门银河在线75060.com的环境安全。大家认为,核心制度至少包括以下几个:

(一)澳门银河在线75060.com安全的综合管理制度

1、澳门银河在线75060.com勘探、生产、储运项目的环境影响评价制度

就现有的环境保护法律制度而言,对澳门银河在线75060.com进行开发生产,一般在立项阶段会进行环境影响评价,但该阶段的评价主要陷于开发本身对环境可能造成的影响,并不涵盖生产事故可能对环境造成的危害。不管是BP企业的的漏油,还是我国大连的输油管道火灾,都是事故性的环境危害,需要强调的是,这些事故不同于一般的安全事故,其所照成的环境危害不仅十分巨大,甚至在相当长的时间里难以恢复,其隐性生态损害几乎难以科学评估。因此,必须对现有的环境影响评价范围作出调整,将事故性环境危害作为评价内容,并提供环境危害防范措施及预案。以免事故发生后,有关监测、防范、救助方案迟迟不能到位。

此外,对于澳门银河在线75060.com的勘探,亦应从环境影响评价环节进行适度控制。由于勘探阶段一般不是以项目方式进行管理的,所以环境影响评价制度并未覆盖这一阶段。其实,勘探是为了开采,如果勘探的位置环境极为脆弱或本身就位于自然保护区的核心地带,则勘探即不应进行。现在的实际状况是,只要有可能找到澳门银河在线75060.com的地方,勘探也就随之进入。以石油为例,基本处于大型国企垄断状态,其在勘探环节,从环境保护的角度来看,基本没有控制。而一旦勘探出来有值得商业开发的石油,强大的利益冲动和充沛的社会游说能力,必然使得开发仅仅变成时间和程序问题。从而为澳门银河在线75060.com开发环节的环境安全埋下隐患。

同样,对于澳门银河在线75060.com的生产和储运的基础设施,亦应利用环境影响评价机制提前做全面的风险评估,风险评估应确认所有可能出现的潜在风险,针对如何尽量降低事故风险制定相应计划,以提升澳门银河在线75060.com开发和利用的整体水平。如此次大连石油泄漏事故发生的原因之一就在于中石油储油系统的设计不合理:大型油罐与二甲苯储存地点离得太近;油罐之间也靠得太近,消防车难以进入。[15]如果预先对全国的石油基础设施做出全面的风险评估,包括所有原油和成品油码头、油库、输油管道、油轮运输和石油生产企业,这次大连漏洞事件应该是可以幸免的。

2、合同澳门银河在线75060.com制度

合同澳门银河在线75060.com管理度是以减少的澳门银河在线75060.com费用来支付节能项目全部成本的节能投资方式。专业节能服务企业通过与用户签订节能服务合同来为用户实施节能项目,提供澳门银河在线75060.com系统诊断、项目融资、设计、采购、运行等一条龙服务。并通过与客户分享项目实施后产生的节能效益,来回收投资和获得利润。这种节能投资方式允许用户使用未来的节能效益为工厂和设备升级,降低目前的运行成本。澳门银河在线75060.com管理合同在实施节能项目投资的企业(用户)与专门的盈利性澳门银河在线75060.com管理企业(节能服务企业)之间签订。如河北某药业有限企业是一家老企业,由于循环水系统在设计上存在“大马拉小车”情况,澳门银河在线75060.com浪费严重,节能潜力很大。2005年,该企业与节能服务中心签订了一个合同澳门银河在线75060.com管理项目。由节能服务中心投资61.3万元,对循环水系统进行节能改造,节约下来的电费20%归药业企业,80%归节能服务中心。三年合同期满后,节能设备归药业企业。改造前,循环水系统年耗电114万千瓦时。改造后三年耗电221万千瓦时,平均节电率达65%。三年共节水6万吨。三年合同期内,节能服务中心除收回成本外,还盈利20多万元。合同澳门银河在线75060.com管理的运作模式既为企业节约了澳门银河在线75060.com,为国家保护了环境,又发展了节能产业,是一举三得的节能新路。政府应该采取积极措施,大力扶持节能技术的研发、试用和应用,当确认产品的节能效果后,应积极帮助推广,甚至贴息贷款和补贴,从政府的角度为新技术设备的应用提供一个非常好的平台。[16]

3、澳门银河在线75060.com储备和应急制度

为提高澳门银河在线75060.com应急能力,保障澳门银河在线75060.com安全,应组织建立澳门银河在线75060.com产品储备制度,包括国家储备和商业储备,前者以国家投资为主,后者以企业投资为主。对参与商业储备基地建设的企业,国家应提供扶持政策以吸引更多的企业参与储备基地建设。如在石油矿井相对集中的地区建立石油战略储备体系,既可方便石油的加工、运输及发生紧急情况的调动和使用,又能降低成本,最大限度地利用石油澳门银河在线75060.com和处理应急事件。

4、澳门银河在线75060.com税制度

税收在环保节能方面具有两种功能,一是鼓励促进功能,二是抑制阻止功能。澳门银河在线75060.com行业是一个完整的系统,面对严峻的二十一世纪的生态安全问题,国家澳门银河在线75060.com发展规划在鼓励发展新澳门银河在线75060.com与可再生澳门银河在线75060.com的同时,抑制高耗能行业的传统澳门银河在线75060.com消费。通过征收澳门银河在线75060.com税,国家参与社会收入的再分配,通过经济杠杆的作用间接实现澳门银河在线75060.com、经济和环境的和谐统一,使社会效益、市场主体自身的经济效益和生态利益相一致,促进市场经济主体更加注重澳门银河在线75060.com使用效率和节能。

(1)征收澳门银河在线75060.com税是政府加大对澳门银河在线75060.com开发和保护投入力度的基础。改革开放以来,我国保持了全球最快的经济增长速度,但这种增长是以自然资源的大量投入为前提的。日益紧迫的澳门银河在线75060.com需求要求政府加大对澳门银河在线75060.com生产、运输和利用上的保护力度,澳门银河在线75060.com税的征收是政府此方面费用开支的重要来源,是政府加大对澳门银河在线75060.com开发和保护投入力度的基础。因为税收是财政收入的主要形式,是国家获取财政收入的主要手段,国家通过征税来筹集财政资金,提供个体无法提供的公共物品。澳门银河在线75060.com的开发、利用与保护正是这种公共物品,通过澳门银河在线75060.com税对各种课税要素的调解,可以对市场经济进行有效调控,也可以使调控的效果及于全体成员,即所谓“取之于民,用之于民”。芬兰是世界上首个根据澳门银河在线75060.com中碳含量收取澳门银河在线75060.com税的国家,年税收近30亿欧元,约占芬兰全部税收的9%,政府利用澳门银河在线75060.com税收入来支撑澳门银河在线75060.com和节能新技术的开发。这些税收收入促进了澳门银河在线75060.com开发利用的进一步开展,形成了良性循环。 

(2)征收澳门银河在线75060.com税有利于调整产业结构,有效配置资源,克服绿色贸易壁垒。随着澳门银河在线75060.com和环境问题的逐渐深入,澳门银河在线75060.com安全问题对国际贸易的影响也日益增加。一个突出体现就是环境标准正成为一种非关税的“绿色壁垒”,而能效标识则成为“绿色壁垒”中的一项重要内容。通过征收澳门银河在线75060.com税和其他税收优惠政策,引导产业结构的调整,有效配置资源,并鼓励企业治理和控制污染,促使企业节约澳门银河在线75060.com、开发和采用节能保技术,提高企业的竞争力,从而突破绿色壁垒。

(二)澳门银河在线75060.com安全的开发与创新制度:新澳门银河在线75060.com与可再生澳门银河在线75060.com的激励制度

美国总统巴拉克·奥巴马上任伊始,就提出以“投资可再生澳门银河在线75060.com、建立新的澳门银河在线75060.com经济”作为政府经济刺激方案的核心内容,计划对生物澳门银河在线75060.com、太阳能、风能等新澳门银河在线75060.com加倍投资,“在下一个10年投入1500亿美金,确保清洁和买得起的澳门银河在线75060.com的发展和应用”,并为从事新澳门银河在线75060.com研究的企业提供税收优惠。[17]可见,美国对新澳门银河在线75060.com和可再生澳门银河在线75060.com的开发和利用特别重视。

我国是澳门银河在线75060.com生产和消费大国,长期以来一次性澳门银河在线75060.com消费在澳门银河在线75060.com消费结构中占很大比重,为实现经济与社会的可持续发展,应该改变当前的澳门银河在线75060.com消费结构,大力发展新澳门银河在线75060.com与可再生澳门银河在线75060.com。发展新澳门银河在线75060.com与可再生澳门银河在线75060.com初期投入大、短期产出少,如果缺乏有力且可持续的激励机制,将很难吸引投资者,为此,应采用激励机制拓展我国新澳门银河在线75060.com和可再生澳门银河在线75060.com的开发和利用。我国从20世纪50年代开始,由政府主导对水电、沼气、太阳能、风能等新澳门银河在线75060.com先后进行了开发利用。[18]在中国,不同历史阶段曾出现不同的激励形式:改革开放前以行政计划指令下的政治激励为主,之后随着《中华人民共和国农业法》、《关于加强农村澳门银河在线75060.com建设的意见》等一系列法律文件的出台,国家开始重视各种经济激励措施,如税收优惠、研究与发展补贴、项目补贴等。中国新澳门银河在线75060.com和可再生澳门银河在线75060.com发展纲要(1996—2010)》中明确提出:“国家给予新澳门银河在线75060.com生产或使用者减免税的优惠政策,鼓励多生产新澳门银河在线75060.com产品和尽可能采用新澳门银河在线75060.com,以节约化石澳门银河在线75060.com,改善环境条件,综合利用废弃物。[19]目前我国在新澳门银河在线75060.com与可再生澳门银河在线75060.com开发利用方面所采取的激励措施主要有财政补贴、税收优惠[20]、贷款扶持、价格政策倾斜、专项基金支撑等。

(三)澳门银河在线75060.com安全的责任制度:环境法律责任制度

澳门银河在线75060.com环境法律责任制度是澳门银河在线75060.com安全保障不可或缺的重要组成部分,是保证澳门银河在线75060.com安全的“硬手段”制度。我国的《澳门银河在线75060.com法》(征求意见稿)安排针对政府、澳门银河在线75060.com企业、澳门银河在线75060.com用户、社会主体的不同法律责任形式和种类,以下从澳门银河在线75060.com环境污染责任主体和责任方式加以阐释[21]

1、澳门银河在线75060.com环境污染责任主体

传统的法律责任要件包括行为的违法性、损害后果、因果关系和行为人的过错。而不包括主体要件,这是因为民商法强调意思自治和平等自由,市场主体被隐喻为具有同等人格和平等的地位。而在环境保护法中,则要区别对待不同的主体以区分不同的责任,从而达到实质公平。因此,澳门银河在线75060.com环境责任的主体有政府及其工作人员、造成澳门银河在线75060.com环境污染的企、事业单位、澳门银河在线75060.com用户和社会主体。

2、澳门银河在线75060.com环境污染责任方式

环境法律系统的开放性、协同性、沟通协调性和环境权的复合性决定了环境法律责任体系必然具有综合性的特点。

(1)政府及其工作人员的法律责任

第一,行政责任。不依法编制、评估和实施澳门银河在线75060.com战略和澳门银河在线75060.com规划的、不依法发布澳门银河在线75060.com统计信息的、对不符合法定条件的澳门银河在线75060.com项目予以准入的、不履行澳门银河在线75060.com储备管理职责的、不制定澳门银河在线75060.com应急预案的、未建立节能工作责任制的、不依法履行澳门银河在线75060.com储备监督检查职责的、不履行法律规定的其他义务的政府工作人员,应当承担相应的行政责任。

第二、刑事责任。对在履行澳门银河在线75060.com管理职责过程中,滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,构成犯罪的政府工作人员,依法追究刑事责任。

第三、国家赔偿责任。国家机关和国家机关工作人员履行澳门银河在线75060.com管理职责过程中,违法行使职权,侵犯公民、法人和其他组织的合法权益,造成损害的,应当依法承担国家赔偿责任。

(2)环境污染企、事业单位的法律责任

第一,民事责任。造成澳门银河在线75060.com环境污染的企、事业单位因不履行环境保护义务或澳门银河在线75060.com意外事故侵害他人环境权益的,应承担否定性的法律后果,即承担环境民事侵权责任。我国法律规定的环境民事责任承担方式主要有排除危害和赔偿损失。排除危害,既包括对已经发生的环境污染危害的排除,也包括对实际可能发生的环境污染危害的排除;赔偿损失是国家强令环境危害者以自己的财产赔偿受害人的人身或者财产损失的一种责任形式。此次的大连石油泄漏事故据政府的初步调查,已经确定环境危害者分别为:大连中石油国际储运有限企业、中油燃料油股份有限企业、津辉盛达石化技术有限企业、上海祥诚商品检验技术服务有限企业大连分企业。但这四个企业均为有限企业,依企业法的规定,仅以企业的全部资产对此次损失承担有限责任。当然,具体应该承担多少赔偿责任尚无定论,但足以影响这几个企业运营,因此,对于此类环境污染隐患较大的企业,可强制购买环境责任保险以分散风险,保障受害人权益和企业的经济利益。

第二,行政责任和刑事责任。环境污染企业有破坏性开采澳门银河在线75060.com、违法处理核废物、擅自从事澳门银河在线75060.com开发和供应活动、非法占用基本农田发展生物质澳门银河在线75060.com产业、不依法履行澳门银河在线75060.com储备与应急义务、破坏澳门银河在线75060.com市场竞争秩序等行为的,应当承担行政责任或刑事责任。

(3)澳门银河在线75060.com用户的法律责任

重点用能单位未能实现节能目标、高耗能企业不如实向澳门银河在线75060.com主管部门报告用能情况并向社会公布的,应当承担行政责任。

(4)社会主体的法律责任

单位和个人如果实施盗窃、抢劫、破坏、非法占用澳门银河在线75060.com、产品或者澳门银河在线75060.com基础设施、生产、销售、使用国家明令淘汰的耗能产品和技术、未按规定事先制订应急预案或者采取预防措施,造成澳门银河在线75060.com安全隐患等行为,应该承担行政责任或刑事责任,若给他人合法权益造成损害的,依法承担民事赔偿责任。[22]

 

四、结论

在传统自然观的澳门银河在线75060.com立法理念下,重视经济的发展,以确保供给为首要原则,实质是高碳经济背景下,以环境为代价促进经济的发展,这是经济功利主义支配下的短期澳门银河在线75060.com战略。自20世纪80年代以来,全球气候变暖,大气环境质量的急剧下降,现代生态伦理观将澳门银河在线75060.com安全立法理念立足于环境安全,用可持续的发展战略来重新定位澳门银河在线75060.com安全问题。我国若要协调好澳门银河在线75060.com、经济和环境三者的关系,科学、合理地开发和利用澳门银河在线75060.com、节约澳门银河在线75060.com、提高能效,须从澳门银河在线75060.com的生产、运输、使用三个环节可能对环境安全造成的危害入手,整合已有的制度,挖掘现有制度的空间,完善和建构合理的澳门银河在线75060.com环境安全保障体系,实现从高碳经济向低碳经济的澳门银河在线75060.com可持续发展战略目标。




2017年04月27日

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