要:作为核能许可的前置要件,核电厂选址事关重大,须确立正当程序。发达国家在选址程序和相关制度上有诸多可借鉴之处。我国相对忽略了核电厂选址问题,在立法理念、制度设计和公众参与上存在一定不足。故应完善相关立法,确保严密而有效的核电厂选址程序。

关键词:核电厂;选址;核能法;正当程序

一、引言

 核电是一种低碳、可靠的新澳门银河在线75060.com。自国家《核电中长期发展规划(20052020年)》的颁布后,我国掀起了一股从沿海到内地扩展核电厂的建设高潮。到2020年,中国将建成28座新型核反应堆,在建核电装机容量3000万千瓦。目前为止,已有20余个省份先后开展了核电厂选址工作。然而,“应清醒地看到内陆核电建设存在的一些突出问题。如在内陆建设核电厂与沿海有什么不同,内陆核电厂在液态放射性流出物的排放控制,大气弥散条件与非居住区的设置,散热系统的设计和运行,地质地震条件,大件设备运输条件等方面,有哪些需要特别关注的问题。”[1]通常,内地核电厂选址多靠近江河湖泊的周围,不仅无法依靠海水稀释辐射物质核电厂靠近,而且因其对饮水、灌溉等人类活动也更敏感,所以需要更谨慎地考虑核电厂选址的安全问题。

所谓核电厂选址,是指为核电厂选择合适厂址的过程,包括针对有关设计基准的评定。选址也是一项投资决策,相对于其他因素来说,它具有长期性和固定性,一经确定就难以变动。核电厂的安全重在于预防,而选址便是预防的第一关,其基本的出发点就是,万一出事故时造成的损失要最少,对周围环境的影响要最小。核电站选址时需要考虑几百个因素,包括地质结构风险(地震)、洪水风险、气候、核事件情况下对生活在附近居民所产生的后果及影响,以及对植物群、动物群和当地生态系统所产生的影响。[2]事实证明,程序严密、科学民主的选址,能够尽量减少核电厂对对自然和社会环境的影响,为制定有效的安全风险减缓战略提供良好的基础,也有利于制定并实施完备的预警措施和应急计划。1979年美国三厘岛核电站发生重大事故,周围居民被迫疏散。而核事故清理是个耗资庞大、费时费力的复杂工程。事后,美国核立法局提出,在取得运行许可证之前的核电厂厂址选择阶段就应当将紧急疏散计划考虑进去。为此,美国核电厂的审批程序加上了有关“紧急应急疏散计划”的条件。

总之,核电厂选址应作为核能开发利用所涉法律程序的前置要件。程序乃法之要义,正义与理性的实现,均离不开正当程序的保障。诚如法学家哈罗德·伯尔曼所指出:“法律的特点——精巧、明确、公开性、客观性、普遍性——使它成为解决这些干扰、维护社会正常秩序的有机程序。”[3]核能开发利用须臾不可缺乏安全保障;同样,核能法需要正当法律程序的保驾护航。在当前核电厂建设新形势下,要使法律与技术之间获得联结与平衡,并促进核电与当地经济、社会、环境的协调和可持续发展,须从核电厂选址法律问题着手

 

二、发达国家核电厂选址相关法律制度及其特点

 

(一)核电厂选址纳入严密的法定行政程序

早在1954年美国制定颁行的《原子能法》中,便对核设施的选址作了原则性规定,并将其纳入美国联邦法规(Domestic Licensing of Production and Utilization Facilities)所规定的行政程序。[4]法国在《反污染法》中对核电厂的选址程序也予以规定。其中,法国核安全局的主要职能是制定核安全的基本原则,对整个民用核能设施的选址、建造和运行等进行监管;所有的核设施建设必须通过“预备程序”和“公用事业地位程序”这两道手续(见后文)。根据加拿大《核安全与管制法》第26条,从事核能开发利用的组织或个人,须获得核安全委员会(CNSC)的许可;作为新建核电厂的第一步,“地址评估”必须考虑核电厂运行周期的全部阶段,从地址预备到废弃。地址评估的程序包含实施地址调查,以确定一个或多少候选地址,然后再对这些地址进行详细的评估。根据奥地利法律,核电厂选址至少须经两类审核:其一,为防止因设置、营运核电厂可能发生的安全问题及特殊危险,须取得特殊的“设施选址核准”;其二,为防止企业与行政机关之间的密切关系而使安全审查流于形式上的程序,故辅之以“社会可承受性”审查。

日本的核电选址程序虽未在高位阶的《原子能基本法》直接规定,但《反应堆规制法》和《电力法》等相关法规确定的程序十分严密和完备。首先,各电力企业之核电厂设立,必须在国家位阶之长期及综合的澳门银河在线75060.com供给计划范围内来作计划与决定。以这些计划为基础,在电源开发调整审议会的审议之下,依内阁总理大臣所作的电源开发基本计划来决定个别具体核电厂的设立地点。[5]其次,在通过环境影响评估的同时,核工业安全局进行的“地址评估”也是必经程序。“地址评估”的内容包括:(1)在该地址周围发生人为或自然事件对它的影响;(2)该地址的特征及其影响核材料和辐射性物质转移的环境;(3)人口密度、分布和其他 可能影响应急计划实施的外部因素。如果表明该地址是无法接受的,或无法通过地址保护的设计予以改善,则不得选址该地。而且,“地址评估”的结果将在建设程序中再接受“安全审查”。[6]

作为仅次于宪法位阶的核能法或有关的行政法,不可能对选址这样的技术性事项规定得详尽无遗。因此,相关的法规文件便成了主要的规制基础。例如,加拿大《核安全与管制法》第44.1条授权CNSC根据国际原子能机构有关文件,制定相关的“规章”(regulations)或“管理文件”(regulatory documents)。这些规章或文件规定了与许可证、申请等相关细节,并作为核能法框架的组成部分具有拘束力。核安全委员会(CNSC)在“新建核电厂评估文件”中,规定了CNSC将审查的技术安全和保障标准。除了《核安全和控制总规章》外,根据《I类核设施规章》要求,获得I类核设施许可证的申请书须包括许多内容,如,描述拟许可地址,包括专属区域的地址及其所有建造;表明该核设施的地点、周界、面积、结构和系统,等等。[7]

(二)环境影响评价制度的引入

1969年美国《国家环境政策法》首次以法律的形式将环境影响评价(简称环评)作为一项基本制度规定下来,[8]它也逐步成为了核能法上常规化、标准化的制度,且展现出一些新特征:(1)尽管制作民用核设施环评报告的专业技术工作量非常之大,但应由美国核立法局来完成,而在其他行业项目的环评报告往往由企业完成;(2)民用核设施的环评报告把保护环境问题直接联系于核安全问题,其责任、性质完全不同于其他行业;(3)民用核设施的环境影响评价报告直接与核立法局许可证审批程序相联系;4)环评报告属于核设施审核程序上的听证证据之一,重大争议可上诉至美国哥伦比亚特区联邦上诉法庭(U.S.Court of Appeals)。

《加拿大环境影响评价法》和相关法规也适用于核电厂地址评估的全过程。“地址评估”进程中搜集的信息应运用于环评阶段,并作为地址预备许可的一道评估程序,接受核安全委员会(CNSC)的审查。而且,根据核安全委员会的要求,地址评估主要关注环境影响,包括:(1)可能受到拟建核电厂影响的人口;(2)涉及环境影响评价的技术信息;(4)可能受辐射等影响的自然和人为环境的特征评估及分类;(5)对该区域自然和人文环境发展可能在核电厂运行周期内对安全保障有影响的因素的预测,特别是人口增长和分布;(6)有关核燃料、废料等材料进出、运输和储存的地址合适性;(7)因核电厂化学和热释放造成的非辐射影响的信息;(8)关于辐射影响或常规影响之间潜在互动方面的信息,如热或化学释放与辐射材料在液态流出物中的混合;(9)关于核电厂对人口的影响的预测,包括可能导致紧密措施的预测,适当考虑到人口颁、水土利用及其他辐射性影响;(10)与自然或人造外部事件有关的危害物;等等。

同样,在日本,在审议核电厂设立许可和建设程序之前,应专门就有关候选设立地进行环境影响评估。环评共分两步:第一步是从多个方面调查建设该核电厂对该区域的环境影响,并由核电企业向经济、贸易与产业部提交“环境影响评估报告”,说明当前的环境状况和保护环境的措施;第二是测算用于安全评估的数据。其中,“地震”、“气象学现象”是实施安全评估中最重要的方面,相关项目的调查十分详细。必须指出,有关核事项的环境影响评估不同于一般的环评,须另外提交,并在请求专家意见和公众听证后,提交最终报告。[9]

(三)信息公开与公众参与的强化

美国注重在核能法领域引入社会公共监督。早在1954年美国《原子能法》中,便明确提出了向公众传播科技信息常识的要求。公开有关民用涉核事务的信息,被认为是保障社会安全和人们健康事务的组成部分,故受到核能法的严格规范。根据法律,任何人都可以向核立法局提出一个对任何民用核设施许可证的审查、悬扣、撤销的行政制裁要求,而核立法局的一般反应是寻求司法裁决意见。[10]此外,美国《信息自由法》还规定政府机构必须向社会提供没有被法律规定禁止提供的所有记录;同样,法国2006年颁发的《核透明和安全法》强调信息透明和互动交流,要求法国核安全向公众发行《核安全监督》月刊。其中不仅对所有核设施的信息、核电故障进行记录,普通民众也可以通过网站查阅相关信息、文件及资料。另外,在核电运营商、民众之间、政府三者间都建立了相互监督的关系网。在加拿大核安全委员会每次发布“管理文件”后,利益相关者均可在3个月内提出意见。

现代化的地理信息系统技术也运用于核能法——公众参与式GIS(Public Participatory Geographic Information System)成为了核电厂选址制度上的一种新趋势。它利用地理信息系统(GIS)技术将专业性较强的信息以一种直观、易懂方式展示给公众,继而推动公众参与。由于核电厂选址问题具有高度的敏感性,而民众由于受教育程度、价值观、职业思维等因素的影响,对此项目会产生不同的结论与意见,所谓“众口难调”。而基于网络优势的公众参与式GIS能够将相关信息向民众发布,其时效性与便利性显而易见,通过与公众的互动排除了长久以来凡事都由专家说了算的不透明状况。2005年,在加拿大安大略省核废料处理选址项目中的GIS应用中,其公众参与的环节包括了选址问题,社区参与者可以按照自己的理解和价值观选择选址应该考虑的因素,并发表个人的评论和观点。[11]

听证也成了核能法上的一项“正当法律程序”。美国核立法局在受理任何选址许可证申请报告后,马上在《联邦通讯》上发出听证通知。且许可证听证程序非常复杂,涉及“许可证审批委员会”、“反应堆安全顾问委员会”等程序,要由经某种资格审核的个人或组织代表等进行“交叉质询(Cross-Examination)”。根据《原子能基本法》等规定,日本原子能委员会,先后颁布了《原子炉设置之举办听证要领》及其《实施细则》、《有关核能电厂设立地实施公开听证要纲》等法规,对核电厂设立地选择过程中的听证程序作了详细规定。

(四)行政经济性与程序简化

采取所谓部分许可程序,也是核能法领域简化程序而促成行政经济性的重要范例。德国《原子能法》第七条规定,申请设施许可者,对于各个问题,特别是有关设立地点问题,可以给与预备许可。预备许可决定,在设施许可决定开始前,对设立地点作有拘束性的决定;如果设施申请人,未在于预备许可给与后两年内申请许可,则预备许可无效。这种预备许可决定,是事先对设施计划本质上的各个问题作有拘束性的决定,特别是设立地点的问题,但还包括设施的计划安全技术等。第一次部分许可属于部分许可的一部分,它允许申请人能够实施具体的挖掘工作与建设措施,但限于地表部分及特定的地点。不过,行政机关判断及评价的风险须自己承担,对于不安定性及不可衡量性,尽可以保留或附款方式为之,而不能将风险转移至申请人。[12]

70年代澳门银河在线75060.com危机后,法国决定加速核能开发利用,增加核电厂址。对此,法国的策略是强化初步研究和早期的选址阶段,并由国有垄断的法国电力企业(EDF)“包揽”在全国范围内的选址研究。第一步是EDF与地方政府和公众接触的“预备程序”,并无严格的制度化模式,只涉及所有层次上的非正式协商。地方政府和公众代表能够在协商中以及在从候选厂址中抽出不到1/3的最终选址决策上发表意见。例如,一些候选厂址因地震因素而改变,还有一些被否决。第二步是EDF开始申请许可的“公用事业地位”程序,并引入公众参与。首先由所有相关行政机构予以审查,然后由国家工业与研究部决定是否需要进入“公众调查”阶段。如果可以,则EDF便提交建设许可申请并着手筹建工作。公众调查主要是向公众提供官方信息,为期15天至2个月。此后,EDF3个月时间来回答和说明有关问题。而接下来许可证程序的特征是,国家当局能够尽早对核电厂选址开展灵活有效的项目,同时减少经济影响。[13]

早期美国对重要的民用核工业实行“两步式许可证化管理”:第一步许可证是基本建设许可证,第二步许可证是反应堆许可证。[14]为了进一步降低新建核电厂的投资风险和技术风险,联邦政府于1989年颁布新的联邦法规《早期地址许可:核电厂厂址许可、设计批准和联合证明》,开始实行放松管制、简化或合并许可证审批等监管措施,即核电厂设计、建造和安全审查同时进行,也就是所谓的“一步法”管理程序,以增加确定性、提高效率和可预测性。根据该项法规,核电企业在决策建造核电厂之前,就可以向核管制委员会申请“厂址许可”;澳门银河在线75060.com部与企业签署成本分担协议,帮助申请者准备有关申请文件的指南,以保证申请建造先进核电厂的积极性。

三、我国现行核电厂选址法律制度的现状与不足

 (一)我国核电厂选址制度的现状

我国尚未有基本法性质的澳门银河在线75060.com法或原子能法。惟一直接涉及核能领域的专项法律是2003年施行的《放射性污染防治法》。该法第18条规定,“核设施选址,应当进行科学论证,并按照国家有关规定办理审批手续。在办理核设施选址审批手续前,应当编制环境影响报告书,报国务院环境保护行政主管部门审查批准;未经批准,有关部门不得办理核设施选址批准文件。”因此,该法将环评引入了核电厂选址程序。《民用核设施安全监督管理条例》除了要求核设施选址、设计、建造须“安全第一”外,还确立了核设施建造许可证的要求。在该项条例基础上,国家核安全局制定了《核电厂安全许可证件的申请和颁发》,规定在国家有关部门批准核电厂可行性报告之前,必须取得《核电厂厂址选择审查意见书》,其目的是确定核电厂与所选厂址之间的适宜性,以及申请者所提交的文件资料是否符合国家核安全法规,是否有足够的安保措施。

根据国家核安全局《核电厂厂址选择安全规定》,在核电厂选址中需要评价三个方面的基本内容。其一是厂址外部环境对核电厂安全可能产生的影响,包括外部自然和人为事件;其二是核电厂对厂址周围区域环境可能产生的影响,包括自然环境和社会环境;其三是实施应急计划的可行性,即在假定核电厂发生需要采取应急的事故工况下,厂址周围区域特征对实施应急计划的影响。如果在上述三个方面不存在影响厂址可接受性的因素或者能够通过工程措施解决可能存在的不利因素,那么该厂址就具备建设核电厂的条件。[15]此外,还有许多技术性规定。如,目前核电厂低放废液排放遵循的法规标准有《核电厂环境辐射防护规定》(GB6249-86)和《轻水堆核电厂放射性废水排放系统技术规定》(GB14587-1993);针对核电厂址周围人口分布评价所依据的法规、导则有《核电厂厂址选择及评价的人口分布问题》(HAD101/03)和《核电厂环境辐射防护规定》(GB6249-86),等等。总之,我国在核电厂选址方面有法可依,且较为完备。

(二)立法理念和制度设计上稍有差距

首先,核能法位阶偏低和“重实体轻程序”的理念影响了相关的法规及其实行机构的权威。比如说,对于国家核安全局、国家澳门银河在线75060.com局和国家原子能机构等这样一些在核能方面负有重大职责的机构,尚未有由全国人大及其常委会制定的法律来规定其履行相关行政职权的程序,也没有明确授权由其制定核安全法规,从而使核能技术性导则的法律拘束力存疑。《放射性污染防治法》只规定了“科学论证”和“办理审批手续”的要求,且《民用核设施安全监督管理条例》没有关于选址许可证的要求。如前所述,国家核安全局依据该条例制定了《核电厂安全许可证件的申请和颁发》。然而,根据《行政许可法》第14条,只有法律、行政法规和“国务院在必要时以决定方式”才有权设定行政许可。而该文件从严格法律意义上说只能算部门规章。而且,由于机构几番调整,核电厂选址事项上,需要通过法律或行政法规来明确国家核安全局、国家澳门银河在线75060.com局以及国土资源部等在选址问题上的权责划分。

其次,“宜粗不宜细”等立法理念影响了核电厂选址法规的实施。整个法规体系以部门规章为主,其中许多或过于概括性,在实践中只能依赖于行政手段,从而增加了核能开发的不确定性。如,前述“科学论证”便是一个模糊的概念。1993年由国务院发布的《核电厂核事故应急管理条例》第14条规定,有关部门在进行核电厂选址和设计工作时,应当考虑核事故应急工作的要求。但它也只是在原则上确定了应急计划的重要性,而没有相关的法规来明确具体措施及标准;另有一些法规或过于陈旧,更新过慢,难以很好适应新形势下的新情况。许多核电厂(尤其是一些内陆核电厂)在选址过程中只能在现有规定、标准的基础上,借鉴美国、法国等发达国家的经验,临时提出新的要求。据专家分析,正在实行的安全导则,如上述“GB6249-86”和“GB14587-1993”等,并未对核电厂系统排放口和电厂排放口的核素浓度做出具体规定。此外,分别于2003年和2009年实施的《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》在核电厂选址上,未实际上起到“一夫当关,万夫莫开”的作用。

(三)公众参与较为不足

由于我国核能立法时间较短,核电厂选址制度的另一问题是公众参与度较低。通常由决策单位或部门在某个阶段对当地群众进行一些简单的抽样调查,将其意见简单归纳后编入报告书中,很少作认真的阐述和分析。在公众参与时机上,应是从核电厂选址开始阶段即介入,属于全过程参与。而我国只是在编制环评大纲及评审阶段和环评报告书的编制及评审阶段进行,这无疑会影响到公众参与的有效性。[16]核电项目和决策单位一般把公众作为对立面看待,且主要从拆迁、维稳和宣传角度来“组织”公众,而对其积极因素认识不足,没有看到这是关系公众权益和国家长远发展的问题。下面关于“乳山核电项目”的案例则反映了公众参与的重要性:

2006年乳山核电项目合作协议签字以来,民间反对之声就没有平息过。尽管已有众多专家出面证明,“现有的核电技术已很成熟安全,乳山核电站不会发生泄漏事故,也不会产生辐射污染”。但如此的“先见之明”显然难以服众。公众提出了该项目选址在法律根据上的严重不足:(1)拟选厂址与AAAA级旅游景区银滩距离太近;(2120公里的海岸线上同时建设三座核电站,过于密集;(3)核电厂应尽量建在人口密度较低、地区平均人口密度较小的地点,距10万人口的城镇和距100万人口以上大城市的市区发展边界,应分别保持适当的直线距离。(4)核热电厂用于城市居民供热时,距10万人口以上的城镇发展边界应不小于10公里。[17

四、完善我国的核电厂选址法律制的建议

 (一)确定严密且简约的正当法律程序

在核能方面上,有关行政主体的职责分工是否明确,相关企事业单位的权利义务是否清晰,其相关决策和行为是否符合法定的程序,体现着我国的澳门银河在线75060.com法治水平。对于核电厂选址这样的重要事项,无疑要纳入正当程序的范畴,最好由高位阶的核能法来确立有关国家行政机关的权限及其运作程序的基本原则,避免核电厂选政策决定等非法律方式进行,从而更好地监管核安全。尤其是,在我国尚未出台较完善的“行政程序法”之前,需要就核电厂选址等事务制定单行的法律、法规。而且,通过基本法性质的核能法或至少是核电厂选址方面的行政法规,可有关行政部门的职权、责任、审查对象和内容、事后救济等程序性事项进行规定,也包括对于在专家论证、技术审查、环境影响评价方面实施公法行为的机构,确立最低限度的程序要求等。当前,既要要整理关于各项“条例”、“办法”或其他行政法规性文件,从而就核电厂选址问题形成系统化的相互衔接的法律体系,促进依法决策;同时,在一些细节问题上,如“核电厂离饮用水水源的距离需要是多少”等,在实务上应能直接对照有关法规,具有可操作性,防止监管漏洞。

(二)强化“社会可接受性审查”

对当地居民而言,一旦核电厂设立后,无论是核事故,或是平常运转伴随的污染,都是涉及居民生命、财产、健康等基本权利的问题。为使核电厂选址能兼顾公益与私益,应透过实体法与程序法,以达到国家利益实现与人民基本权利保护的平衡,具体做法为导入公众参与制度,赋予公民社会知情、参与和监督的权力,特别是通过信息公开、听证等制度的引入,使核电选址决策为当地居民和各界知晓和介入,[18]以免公众由于对核能的不了解和疑虑导致以讹传讹。要使公众参与对核电厂选址决策产生实质影响力,可确立“社会可接受性审查”程序。

根据该程序,核能主管和安全监管部门应主动地以定期数据发布、公示、讲座、网站讨论等方式确保信息公开,包括利用GIS等高科技手段,客观地向公众提供厂址安全、环境保护和应急准备方面的问题。同时,应确立举办有专家、当地居民和各界人士参与的听证会,[19]作为选址和建设许可的前置程序。如此,才可防止选址审查程序流于形式,监督行政机关与核电开发企业之间的“权力寻租”。特别是,通过“社会可接受性审查”,使利害关系人有表达其疑虑和诉求的机会及场所,透过决策公开,可排除行政机关恣意独断的决定,并使政府关于核电厂选址审查的决定获得公众的信赖。

当然,大家还要兼顾选址程序的严密化与经济性。如,可以考虑合并某些重复的环节,并促使相关审核机构提供便捷、规范、快速、高效的服务。我国或可研究如何借鉴德国的“预备许可制度”,或美国的“一步式”许可制度,在标准不降低的前提下,提高行政效率,为核电发展创造条件。实际上,在通过了核电厂选址阶段的严格把关和复杂程序后,其余阶段的手续便可相对简化,从而加快审批。另外,核电在国家澳门银河在线75060.com战略中的地位,核能安全保障技术的进展程度,少而强或是多而弱的核电厂布局,也会影响最终的立法选择,值得进一步思考。无论如何,核电厂选址乃至整个核能开发利用,都需要有严密且有效的法律程序。借用爱因斯坦的一句话结尾:“要使问题变得尽可能简明,但决不是简单化。”




2017年04月24日

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