摘 要:随着英国联合政府的成立,未来英国澳门银河在线75060.com法律政策将出现诸多变化。这不仅表现在它们对工党执政13年以来成熟的澳门银河在线75060.com立法经验的继承,而且更多的体现在对目前英国澳门银河在线75060.com法律政策改革的态度上。保守党提出的12点行动计划以及自由民主党对核能利用的强烈反对都反映了这一趋势,如果这些举措得以实施,英国未来澳门银河在线75060.com法律政策将出现重大变化,而且会对国际澳门银河在线75060.com气候格局带来新的冲击。但无论怎样,英国未来澳门银河在线75060.com法律政策的旨趣是力图构建一个更加安全低碳的澳门银河在线75060.com体系,并努力维护其在国际澳门银河在线75060.com气候政治中的领导权地位。

关键词:英国;澳门银河在线75060.com政策;澳门银河在线75060.com法;核能;可再生澳门银河在线75060.com

2010年5月11日,被称为“自1992年以来竞争最为激烈”的英国大选终于尘埃落定,卡梅伦领导的保守党最终与克莱格领导的自由民主党达成权力分享协议,这是自70年代以来,英国历史上第一次出现联合政府。然而,摆在这个联合政府面前的并非是一条坦途,受金融危机影响,2009年英国经济下降4.8%,是1988年以来下滑速度最快的一年,而且超过了30年代经济萧条以来任何12个月的周期,国内经济正走向深度衰退,就业市场曙光难现。

为此,卡梅伦的联合政府急需进行大规模的经济改革,而这其中,拉动经济的澳门银河在线75060.com概莫能外,况且,鉴于澳门银河在线75060.com与气候议题的紧密联系以及英国在气候领域的主导权,其澳门银河在线75060.com法律政策的变化势必影响未来国际澳门银河在线75060.com气候格局。但同时也应看到,联合政府的出现亦使得英国未来澳门银河在线75060.com法律政策的走向扑朔迷离。一方面,保守党与工党存在重大分歧,调整澳门银河在线75060.com法律政策势在必行;另一方面,自由民主党与保守党也存在诸多对立,双方在澳门银河在线75060.com法律政策方面能否达成一致面临巨大挑战。

当然,这并不是说英国澳门银河在线75060.com法律政策的未来走向无路可循。鉴于其具有延续性的特点,以及三党存在某些共同利益,即可通过对英国澳门银河在线75060.com法律政策现状的剖析,以及他们在澳门银河在线75060.com政策上的立场来探知未来英国澳门银河在线75060.com法律政策的发展方向。

一、目前英国的澳门银河在线75060.com法律政策

1997年布莱尔领导的工党上台执政后,对英国澳门银河在线75060.com法律政策进行了大规模的调整,在工党执政13年期间,基本形成了以市场为主、政府支撑的低碳澳门银河在线75060.com组合,且在应对气候变化和澳门银河在线75060.com安全方面出台了一系列国家战略性文件。

(一)以市场为主、政府支撑的澳门银河在线75060.com法律政策

工党政府完全肯定了撒切尔政府时期对澳门银河在线75060.com领域的私有化改革,在其历次的澳门银河在线75060.com法律政策中,均以市场机制作为主要内容。例如,《2003年澳门银河在线75060.com白皮书》提到:“政府将尽可能确保市场框架和政策相互促进、相互配合。自由的、竞争性的市场仍将是澳门银河在线75060.com政策的基石”。《2007年澳门银河在线75060.com白皮书》也指出:“大家的战略是建立在自我规范、有竞争力的澳门银河在线75060.com市场上,这不仅最具成本效益,且有助于完成大家的澳门银河在线75060.com战略目标”。特别是2009年出台的国家战略性文件《低碳转型计划》更是将市场竞争放在主要位置,一是肯定了欧盟排放贸易机制在减排中的主导作用,二是继续强化可再生澳门银河在线75060.com义务制度。[1]

此外,尤其值得关注的是,《1989电力法》规定的市场机制模式不仅解决了英国电力市场的垄断问题,而且推动了其他澳门银河在线75060.com领域的改革,最终促成英国澳门银河在线75060.com结构的调整,实现燃煤向天然气发电的过渡,为英国掌控国际气候政治的主导权赢得了先机。

然而,布莱尔执政之后,澳门银河在线75060.com市场的过度竞争,低收入家庭的“燃料贫困”,以及澳门银河在线75060.com生产消费过程中对环境的极度破坏却愈演愈烈。为了应对这一窘迫局面,他果断地提出,必须对澳门银河在线75060.com产业进行必要的“政府干预”。1998年工党出台了第一份澳门银河在线75060.com白皮书,详细地探讨了在澳门银河在线75060.com领域市场和政府之间的“经济与政治界线”,提出澳门银河在线75060.com市场必须建立在“供应安全、多样化以及可持续发展”的基础上。[2]

其后的澳门银河在线75060.com法律政策中都极好地体现了这一理念,《2003澳门银河在线75060.com白皮书》指出,“如果市场本身无法发出正确的信号,大家将采取措施鼓励企业进行创新并发展新的机遇,以实现大家所寻求的结果”。《2007澳门银河在线75060.com白皮书》也指出“大家需要的是一个清晰、稳定的规则体系,以减少企业的不确定性,帮助它们获得充分及时的投资”。

(二)低碳澳门银河在线75060.com组合的澳门银河在线75060.com发展路径

英国工党上台执政之际,在澳门银河在线75060.com领域面临着两个亟待解决的问题:一是如何完成工党提出的社会民主进程,即解决澳门银河在线75060.com领域的社会和环境问题;二是如何应对《京都议定书》为英国设定的减排目标。最终工党政府选择了低碳组合的澳门银河在线75060.com发展路径。

2002年《可再生澳门银河在线75060.com义务法》第一次以法律形式规定了可再生澳门银河在线75060.com义务制度。《2003年澳门银河在线75060.com白皮书》提出:“到2010年国内发电量的10%要来自于可再生澳门银河在线75060.com,到2015-2016年增加到15.4%,到2020年增加到20%。”《2007年澳门银河在线75060.com白皮书》则从澳门银河在线75060.com战略高度第一次提出低碳澳门银河在线75060.com组合的设想,即形成以核能、可再生澳门银河在线75060.com、碳的捕获与封存(CCS)并重发展的战略布局。

1.核能

《2008核能白皮书》,明确指出,“政府相信:为了公众利益,在英国未来的澳门银河在线75060.com组合中,新核电站应与其他低碳澳门银河在线75060.com一起发挥作用;投资新核电站必将符合公众利益,为此政府将采取积极措施,努力促成新核电站的建设”。[3]2009年《低碳转型计划》又重申了发展核能的重要性,指出:“政府将发挥它的战略性作用以革除新核电站发展的诸多障碍”,旨在确保2018年建起第一座新的核电站。

2.可再生澳门银河在线75060.com

《2007澳门银河在线75060.com白皮书》提出,要进行可再生义务制度改革,消除可再生澳门银河在线75060.com电力输送的主要障碍。《2008澳门银河在线75060.com法》随即简化了可再生义务制度并创设“条带”规则,同时,第一次以法律的形式规定了上网电价。此外,《2009可再生澳门银河在线75060.com战略》提出进一步扩大可再生澳门银河在线75060.com的电力、热力和运输,旨在到2020年替代10%的石化澳门银河在线75060.com需求,20-30%的天然气进口,以及30%的发电量;到2030年减少7.5亿吨二氧化碳的排放,实现1000亿英镑的投资。

3.碳的捕获与封存(CCS)

2009年4月,英国政府正式宣布,任何新建发电能力达300兆瓦的发电站都必须安装“碳捕获就绪”设备(Carbon Capture Ready, CCR),以便于将来可进行CCS的技术改造。至此,英国成为世界上第一个以法令形式推广CCS技术的国家。2010年刚刚通过的《2010澳门银河在线75060.com法》又将CCS的发展作为重点,旨在通过税收和资金拨付的方式支撑4个具有商业规模的CCS示范项目,并要求政府定期对CCS的发展情况做出报告。

(三)应对气候变化和澳门银河在线75060.com安全的战略转向

2001年起,国际油价开始攀升,国际澳门银河在线75060.com形势一度非常紧张。再加上,地缘冲突、澳门银河在线75060.com民族主义甚嚣尘上,使国际社会对未来澳门银河在线75060.com形势非常悲观。此外,英国本土的澳门银河在线75060.com供应已不再像80年代那样完全可以满足本国的需求,其澳门银河在线75060.com的对外依存逐渐加大。2005年英国总体澳门银河在线75060.com消费已达到234.7亿吨石油当量,特别是天然气消费由原来的只有7%,上升到2008年的41%。而英国国内澳门银河在线75060.com生产则逐年下降,2008年的石油产量仅有1999年的48%,天然气产量仅2008年就下降了36%,煤炭也仅占到了总产量的6%,而且由于英国核电站的陆续关闭,低碳澳门银河在线75060.com发电由9%下降到总产量的7%。所以,英国不得不考虑本国日益严峻的澳门银河在线75060.com安全问题。

当然,在对澳门银河在线75060.com安全高度重视的同时,英国没有忽视应对气候变化,原因有三,一是英国不愿意丧失国际气候政治中得来不易的主导权,这是英国在欧盟乃至世界领导地位的关键体现,也是英国国际地位提升的标志。二是工党在国内最值得称颂的业绩正是在国际气候政治的主导权,加之,2010年英国大选,工党不会放弃掉自己的优势。三是《京都议定书》以及欧盟的“澳门银河在线75060.com与气候一揽子规划”也为英国在应对气候变化上规定了时限。

所以,英国政府的《低碳转型计划》非常明确地提出,该计划是应对“气候变化和澳门银河在线75060.com安全”的国家战略,指出:“本白皮书所要做的就是减少排放、确保澳门银河在线75060.com供应安全,提升经济机会和保护脆弱群体,通过该转型计划将英国变成低碳国家”。

二、保守党和自由民主党在澳门银河在线75060.com政策上的立场

如前所述,英国的澳门银河在线75060.com法律政策是英国经济发展在澳门银河在线75060.com领域的直接体现,是应对澳门银河在线75060.com安全、气候变化方面的现实考虑,更是争夺国际澳门银河在线75060.com秩序和气候政治主导权的反映。可以预见,保守党和自由民主党组成的联合政府上台之后,必然会对英国澳门银河在线75060.com法律政策进行调整,以期反映本党在澳门银河在线75060.com政策上的基本立场。

(一)保守党的澳门银河在线75060.com政策立场

与工党不同,保守党在其政策传统中更多关注经济发展,尤其在当前金融危机对英国经济的冲击下更加重了这一趋势,这在其施政纲领中可窥见一斑。2009年保守党出台了政策绿皮书《低碳经济——安全、稳定和绿色增长》,试图阐述保守党对低碳经济的态度,以及如何发展低碳澳门银河在线75060.com。随之,2010年3月又发布了《重建安全——保守党在不确定世界下的澳门银河在线75060.com政策》的澳门银河在线75060.com绿皮书(以下简称《2010澳门银河在线75060.com绿皮书》),这两份政策性文件均是保守党关于未来英国澳门银河在线75060.com法律政策的总体设想,以及对英国应在澳门银河在线75060.com气候议题的基本立场与纲领。它们包括了以下几个基本要点:[4]

1.对目前澳门银河在线75060.com法律政策的否定

保守党认为工党政府制定的澳门银河在线75060.com法律政策是“过时的”,是建立在30年前英国澳门银河在线75060.com状况基础上的,已不能适应变化的环境。对此,《2010澳门银河在线75060.com绿皮书》指出,英国目前的澳门银河在线75060.com政策是以北海油气充沛为必要条件的,而现在英国面临的是电厂设备老化、油气开采下降以及气候变化的严重影响。环境发生了变化,澳门银河在线75060.com政策也应随之进行调整,而工党却坐失良机,在其执政的13年里没有一个清晰的澳门银河在线75060.com政策,造成到2020年:

(1)将更多地依赖进口油气,其中2018年就将有70%的天然气来自海外;(2)1/3的燃煤电厂、2/3的燃油电厂将被迫关闭,同时3/4的核电站将退役。(3)可再生澳门银河在线75060.com比例将由现在的2.5%提高到15%,达到7倍之多;(4)还须在1990年基础上温室气体减排34%;(5)更为重要的是,有1000-2000亿英镑的澳门银河在线75060.com基础设施投资的缺口。此外,由于澳门银河在线75060.com政策的滞后,英国电力供应将自70年代以来第一次出现下降;天然气和其他澳门银河在线75060.com将面临供应中断的威胁。

2.提出制定澳门银河在线75060.com法律政策的目标和原则

毫无疑问,正是由于澳门银河在线75060.com的供应安全、可持续发展和负担能力都受到威胁,英国正面临着“澳门银河在线75060.com政策的危机”,所以必须重构这一政策。保守党指出,大家相信,任何改革进程的成功首先是要有明确的目标,以及为完成这些目标所需要的清晰一致的原则。为此,《2010澳门银河在线75060.com绿皮书》提出四大目标和八项原则。

四大目标是:(1)安全,即英国必须有满足现在以及将来为电力、供暖和交通所须的澳门银河在线75060.com供应;(2)可持续,即所有一切均须建立在健康的环境下,澳门银河在线75060.com的开采、生产和消费都不得有违生态系统;(3)经济,即澳门银河在线75060.com是消费者和企业必需的生活日用品,它应是丰富和负担得起的。(4)机遇,从历史上看,澳门银河在线75060.com一直是英国工商业发展的重要力量,所以必须发展和利用好澳门银河在线75060.com,为英国创造新的财富。

八项原则:(1)以市场为基础。便利投资者更多地进入到澳门银河在线75060.com领域,并激发澳门银河在线75060.com产业的革新。(2)审慎的监管。促成澳门银河在线75060.com安全、环境影响以及消费者保护目标的实现。(3)清晰的澳门银河在线75060.com战略。由澳门银河在线75060.com大臣直接对议会和选民负责。(4)有利的多样化。通过促进技术、澳门银河在线75060.com来源和供应链的多样化达到澳门银河在线75060.com供应安全。(5)寻求物有所值。最小化澳门银河在线75060.com成本,通过市场,而不是公共补贴达到澳门银河在线75060.com市场的可持续发展。(6)加强环境管理。将澳门银河在线75060.com使用的环境成本和效益以持续和透明的价格进入到政府和市场的政策制定中。(7)采取国际主义的路径。加强和发展长期协议,便利英国与邻国电网并联,承认在目标分享上与欧盟和国际合作的重要性。(8)促进竞争,消除市场准入的障碍。

3.制定了完成目标的12点行动计划

《2010澳门银河在线75060.com绿皮书》指出,为了重构澳门银河在线75060.com体系,保守党政府将开展12个关键行动:

(1)确保英国有一个明确一贯的和稳定的澳门银河在线75060.com政策。澳门银河在线75060.com气候变化部将承担主要的澳门银河在线75060.com政策战略制定责任,改革天然气和电力市场办公室(Ofgem)。(2)建立电力市场的能力保障。监督和评估边际能力的充足性,保证公平竞争和透明度。(3)建立天然气供应安全保障机制。促进天然气进口多元化,提高储备量;与进口国签订长期供应合同。(4)改革气候变化税,提供碳底价。将气候变化税征收对象从“下游”的消费者转移到“上游”的澳门银河在线75060.com生产者;将排放贸易机制与气候变化税挂钩。(5)简化大型基础设施建设的审批手续。敦促议会修改《国家规划阐述》。(6)促进核能。加快核能基础设施建设,在核能领域适用“碳底价”,保留核能发展办公室。

(7)加速CCS的示范作用。新建发电厂装备CCS,纳入到“碳预算”,并与贸易排放制度挂钩。(8)促进可再生澳门银河在线75060.com。便利小规模可再生澳门银河在线75060.com和废气电力上网。授权地方促进可再生澳门银河在线75060.com供暖。(9)建立澳门银河在线75060.com互联网,革新澳门银河在线75060.com供需关系。出台智能电表共同标准;实现不同智能电网间的互融性,达到与邻国智能电网的并联。(10)通过绿色新政(Green Deal)方式提高澳门银河在线75060.com效率。提供每户6500英镑以提高能效。(11)电气化运输,减少对石油的依赖。加速建造高速电气化火车系统;提高燃料经济标准;启动可再生澳门银河在线75060.com运输燃料义务制度。(12)创建绿色投资银行。与碳基金、海洋可再生澳门银河在线75060.com部署基金一起加强公共投资的来源。

此外,《2010澳门银河在线75060.com绿皮书》提出了减少澳门银河在线75060.com安全的成本建议,通过削减资金成本、提高澳门银河在线75060.com效率、减少补贴以及最大化附加利润来实现这一目标。

(二)自由民主党的澳门银河在线75060.com政策立场

自由民主党是英国的第三大政党,自1988年创建以来,一直奉行中左冀的政治路线,在公共服务、社会公正、环境保护方面拥有更强的进取意识,主张建立福利型国家,反对限制公民的自由和权利,在外交上,主张多元外交、反对伊拉克战争,积极参与欧盟的宪政建设。此次大选,自由民主党更提出每年削减150亿英镑的政府开支,改革选举制度,提高个人所得税起征点,以及全力支撑欧盟的施政纲领。由于自由民主党历来奉行积极的环境保护政策,因此,其澳门银河在线75060.com政策立场也反映出这一特点。

自由民主党提出五点建议:[5]

1.建设绿色基础设施,创造就业机会。自由民主党指出,当前正是推动经济、进行大规模投资的又一次最佳时机。投资绿色技术、住宅保暖以及公共交通将会创造更多的就业机会,而且从长期来看,通过投资这些产业势必会使英国经济更加持久和可持续。

2.寻求公平的燃料消费支付。改革支付形式,通过制定“社会”税等方式,以一个更低的澳门银河在线75060.com价格支撑弱势群体的燃料消费。

3.制定住宅保暖规划。确保每一家庭都能在严冬有一个温暖的居室,并且改进建筑标准,要求所有新建住宅都必须达到高能效。

4.大力发展可再生澳门银河在线75060.com发电。建议设立“生态—现金返还”机制。

5.反对燃煤和核能发电。

三、对英国及世界澳门银河在线75060.com气候格局的影响

无疑,尽管保守党、自由民主党提出的这些澳门银河在线75060.com政策立场更多地体现为政党利益,甚至有些观点不符合客观事实,但大家也必须承认,其观点基本反映了当前英国所面临的澳门银河在线75060.com现状,而且有些观点迥异于工党政府,一旦具体实施,将会对未来英国澳门银河在线75060.com法律政策产生实质性变化,更为重要的是,极有可能对世界澳门银河在线75060.com气候格局造成新的影响。

(一)英国未来澳门银河在线75060.com法律政策可能的走向

基于保守党和自由民主党在澳门银河在线75060.com政策立场上具有某些共同利益,以及它们对工党政府制定的澳门银河在线75060.com法律政策也有一定延续性的特点,英国未来的澳门银河在线75060.com法律政策不会出现较大的断层。但同时,大家也发现,保守党和自由民主党在某些澳门银河在线75060.com政策立场上差异较大,这就为未来英国澳门银河在线75060.com法律政策的发展埋下了不稳定的伏笔。纵观二者在澳门银河在线75060.com政策上的立场,可以肯定,在低碳经济和澳门银河在线75060.com组合方面,联合政府将延续工党政府一贯的澳门银河在线75060.com政策路线,但在核能和可再生澳门银河在线75060.com的发展战略上将存在更多的变数。

1.低碳经济的道路不会改变

从2003年工党政府的澳门银河在线75060.com白皮书《大家的未来——创建低碳经济》到2009年《低碳转型计划》国家战略文件的出台,低碳经济的理念已深入到英国各政党的澳门银河在线75060.com政策立场中。2009年保守党出台的《低碳经济——安全、稳定和绿色增长》尽管在具体实施低碳行动上与工党略有差别,但对于未来英国走低碳经济的澳门银河在线75060.com战略却是矢志不渝的。

该绿皮书指出:“重建经济不应简单地倚重于少数几个行业,包括那些不稳定的碳密集澳门银河在线75060.com部门。未来应该是不同于过去的,保守党深信,大家迫切需要采取一个低碳经济的行动。因为只有这样,才能创造更多的就业机会,提升英国的竞争力;只有这样,才能保障大家的澳门银河在线75060.com安全;也只有这样,才能保护大家下一代的环境空间”。[6]

同样,自由民主党早在2007年就通过了《零碳英国——引领全球》的政策文件,2009年该党再次重申了这一立场不会改变。该政策文件指出:“发达国家应率先转型进入低碳、高能效的经济模式。而英国更要引领这一国际气候构架,通过贸易、税收或者规则确立碳价,鼓励、示范和部署低碳技术,并激励人们长期行为的改变”。[7]

2010年5月11日,保守党与自由民主党达成权力分享的《保守党自由民主党联盟协议》(以下简称《联盟协议》),其中指出:“两党同意实施含有一系列举措的全面方案,以期完成低碳和生态友好型经济的目标”。可见,联合政府将延续低碳经济的未来发展。

2.继续发挥低碳澳门银河在线75060.com组合的战略导向

工党政府在《2003澳门银河在线75060.com白皮书》中首先提出低碳澳门银河在线75060.com组合的问题,但是直到《2007澳门银河在线75060.com白皮书》,才确立下以核能、可再生澳门银河在线75060.com和CCS为主的低碳澳门银河在线75060.com组合。从保守党的澳门银河在线75060.com政策立场来看,它提出的澳门银河在线75060.com多元化政策,尽管与工党政府的低碳澳门银河在线75060.com组合在范围、方法上有所不同,但都将工党提出的低碳澳门银河在线75060.com囊括其中。卡梅伦在《澳门银河在线75060.com绿皮书》的前言中指出:“安全和可持续是硬币的两个面。除非多元化大家的澳门银河在线75060.com来源,除非提升大家的澳门银河在线75060.com网络,除非提高大家澳门银河在线75060.com的有效性,否则大家既不会有安全,也不会有可持续”。

自由民主党对低碳澳门银河在线75060.com组合也持肯定态度,尽管其反对核能作为低碳澳门银河在线75060.com组合的一部分,但在对可再生澳门银河在线75060.com、CCS的支撑上远比工党政府的力度更大。在其《零碳英国——引领全球》政策文件中,试图通过引入碳税、加大排放贸易机制、强化上网电价以及促进CCS技术转化等多个方面促进低碳澳门银河在线75060.com的全面发展。特别是在达成保守党与自由民主党组建联合政府的协议中,关于环境的18个共同建议中,其中有一半都涉及到了低碳澳门银河在线75060.com,所以未来英国澳门银河在线75060.com法律政策在低碳澳门银河在线75060.com组合的发展趋势上将不会出现大的变化。

3.核能法律政策面临挑战

如前所述,保守党和自由民主党在澳门银河在线75060.com法律政策上的最大分歧体现在核能的利用上。保守党认为,核能应该作为低碳澳门银河在线75060.com组合中重要一环,它甚至批评工党政府由于不能尽早地决定将核能纳入到低碳澳门银河在线75060.com组合中,而延误了澳门银河在线75060.com的多元化发展,造成今天英国在澳门银河在线75060.com供应上的被动局面。为此,其《澳门银河在线75060.com绿皮书》的第6个关键行动中,提出要加快核能发展,支撑国家规划阐述(NPS),将“碳底价”适用于核能,并保留核能发展办公室。

而自由民主党极力反对新建核电站,在其《零碳英国——引领全球》中对核能做出如下评价:“首先,核电站的建设将花费大量的公共补贴;其次,新建核电站将会使英国陷入中心化和不灵活的电力供应,而且这将阻碍对可再生澳门银河在线75060.com、家庭发电以及CCS的投资,损促进节能的努力;而且更为重要的是,核废物至今没有找到一个安全的和可接受的处理方式,民用核电的全球增长将引发核扩散和核恐怖主义的风险,这与英国的核战略是相违背的”。

因此,双方在发展核电的立场上截然不同。这也体现在了保守党与自由民主党的《联盟协议》中,双方在协议的最后部分阐明两党难以在核能问题达成一致,因此只能做出“边走边看”的妥协。

首先,他们都同意对目前的三家核电站按期退役,不再延长其运行。其次,承诺核电站建设将得不到任何公共补贴;再次,在自由民主党保留反对发展核能的同时,保守党可以通过核能国家规划阐述(NPS)提交议会修改,以促使核能发展。第四,双方都同意在核能上的分歧不属于法律意义上“信任问题”。

可以预见,双方在核能问题的上不同立场势必会影响到两党的联盟,同时也会影响到未来英国核能法律政策的走向。尽管《联盟协议》试图在这一问题上妥协,但这依然是联合政府在澳门银河在线75060.com法律政策上最薄弱的环节。

4.可再生澳门银河在线75060.com政策存在分歧

相比核能而言,双方在可再生澳门银河在线75060.com发展上的分歧仅限于如何促进可再生澳门银河在线75060.com的方式上。保守党认为,在促进可再生澳门银河在线75060.com发展方面,工党政府创立的可再生澳门银河在线75060.com义务制度(RO)与上网电价机制相比,不仅费用高,而且程序更行政化,投资者根本难以知晓对可再生澳门银河在线75060.com的投资是否会收益,因此,这一制度阻碍了可再生澳门银河在线75060.com的发展。

而自由民主党则坚持认为,可再生澳门银河在线75060.com义务制度促进了英国可再生澳门银河在线75060.com的发展,只是在刺激投资方面,该制度需要进一步改革,但不至于废除这一制度。当然可以考虑在未来上网电价机制的基础上代替可再生澳门银河在线75060.com义务制度。

两党最终在《联盟协议》中达成妥协:全面支撑上网电价机制,但同时保留经改革后的可再生义务制度。但双方无法在可再生澳门银河在线75060.com目标上达成一致,最终决定下一步可再生澳门银河在线75060.com发展的目标将根据气候变化委员会的建议做出。

(二)对世界澳门银河在线75060.com气候格局的影响

从保守党和自由民主党的澳门银河在线75060.com政策立场以及新近达成的《联盟协议》来看,一旦联合政府将其澳门银河在线75060.com政策付诸实施,不仅会影响英国澳门银河在线75060.com法律政策的走向,更有甚者,它势必会对国际澳门银河在线75060.com气候格局带来新的冲击,这主要体现在对国际天然气市场、国际气候变化协议以及国际低碳澳门银河在线75060.com投资三个方面。

1.对国际天然气市场的影响

保守党对英国工党政府最尖刻的批评就体现在天然气供应问题上。它指出,工党政府的天然气政策是建立在30年前的理念上(即英国的天然气供应是充沛的,是无须过多考虑澳门银河在线75060.com供应安全的),这完全是错误的。工党政府在天然气政策上的“不作为”将英国带入了一个“不安全”的澳门银河在线75060.com环境。

为此,保守党提出相应的改革建议:其一,从战略上,英国应全面进入国际天然气市场,特别是在液化天然气(LNG)和页岩气开发上,确保英国在多元的国际天然气贸易框架中扮演核心作用,而不仅仅是欧亚天然气供应链上的“末端”。其二,英国将在欧洲乃至全球签订新的LNG和管道天然气的“长期供应合同”。维持和加深与其他北海天然气供应国的传统贸易关系,特别是与挪威的关系。其三,力促欧盟甚至全球天然气和其他澳门银河在线75060.com市场的自由化。其四,加大天然气的战略储备。

毋庸置疑,卡梅伦领导的联合政府在英国天然气改革上将有较大动作。这同时也增加了国际天然气市场上的不确定性。首先,英国势必积极参与欧盟天然气政治,对欧俄“北流”管道和途经土耳其的“纳布科”管道施加影响(英国在天然气管道上是主要的投资者之一),他们有可能迫于英国的压力,为满足欧盟特别是英国的天然气供应而减少对其他国家天然气的输送,且自由民主党向来主张积极参与欧盟事务,因此,欧盟境内天然气网络建设的速度将会加快,从另一角度,这也势必加强了欧盟在国际气候谈判中的砝码(天然气是碳排放最少的化石燃料)。

其次,英国将会在液态天然气(以下简称LNG)上大做文章。据国际澳门银河在线75060.com署预测,尽管2007年到2030年间,世界天然气的需求量将增加17%,但是未来几年里,由于北美非常规天然气技术的突破,天然气有可能供应过剩。[8]英国正是希翼利用这一机会,进军LNG市场,实现英国天然气的多元化供应。但不可避免,由于英国的加入,极有可能会造成国际天然气价格波动,LNG的国际市场会更加复杂多变。

2.对国际气候变化协议的影响

保守党对气候变化的科学性一直心存怀疑,因此在温室气候减排问题上并不如工党政府积极。[9]但是这也并不意味着保守党在这一问题上会不作为,相反,出于政治考虑,特别是与工党的竞争,保守党亦提出相应气候变化的改革举措:通过制定“碳底价”来取代气候变化税,同时与欧盟的排放贸易制度(ETS)挂钩。

自由民主党与保守党相比,在气候变化问题上要激进得多。其一,它率先提出到2020年英国电力供应的30%应来自可再生澳门银河在线75060.com,到2050年达到100%。

其二,它要求直接将气候变化税改为“碳税”,在碳排放基础上,向新出厂的车辆征收“绿税”(Green Tax),改革航空税,制定可再生运输燃料义务(the Renewable Transport Fuels Obligation, RTFO)达到到2015年燃料中有10%来自可再生澳门银河在线75060.com。

其三,要求英国制定国家适应规划,以期提升个人和企业的适应气候变化的能力(它成为英国第一个提出适应气候变化举措的政党)。

其四,也是自由民主党最为特色的是,它提出帮助发展中国家减排和适应的议题。通过建立国际跨越式基金(International Leapfrog Fund)帮助发展中国家发展低碳技术、澳门银河在线75060.com有效性以及可再生澳门银河在线75060.com技术。支撑建立一个新的联合国适应基金。此外,为了提高英国政府对气候变化的关注度,自由民主党要求改革政府机构,设立气候变化内阁委员会、创建新的环境、澳门银河在线75060.com和交通部。

很显然,尽管保守党在气候变化问题上并不积极,但由于联合政府中自由民主党的参与,特别是澳门银河在线75060.com与气候变化部的大臣职位由自由民主党的胡尼(Huhne)担任,这就决定了英国不仅会继续重视气候变化问题,而且会在气候变化问题上有大的举措,正如《零碳英国——引领全球》所言:“自由民主党相信,在制定国际气候变化政策上,英国应发挥更为强大的作用,以促使其他发达国家包括美国在内以及发展中国家都进行减排”。

《联合协议》中再次肯定了自由民主党在气候变化上的立场,其中,关于自由民主党提出的航空税改革,保守党提出的“碳底价”都被纳入进来,并且两党承诺政府机构将在12个月内率先减排10%的温室气体。可以预见,卡梅伦领导的联合政府在国际气候变化上的作为将不亚于前工党政府,更重要的是,2010年3月,英国政府迅速出台了《超越哥本哈根——英国政府的国际气候变化行动计划》,力促在2010墨西哥气候变化会议上达成全面的具有法律约束力的国际气候变化协议。

3.对世界低碳澳门银河在线75060.com投资的影响

尽管在低碳澳门银河在线75060.com发展规模上,英国不及美国和中国,但在低碳澳门银河在线75060.com发展法律和政策上,它却一直独领风骚,不论是“碳预算”,还是可再生澳门银河在线75060.com义务制度。

第一,英国将会极大地促进可再生澳门银河在线75060.com的投资,尽管《联合协议》没有最终确定可再生澳门银河在线75060.com的目标,但协议却明确规定只会增加,不会减少。这也就向世界传递一个信号:可再生澳门银河在线75060.com仍是低碳经济发展的主流,各国在可再生澳门银河在线75060.com发展的竞争势必会更加激烈。

第二,英国更加关注对碳的捕获与封存(CCS)的投资。不论是保守党还是自由民主党在CCS的发展上,双方均无异议。《联合协议》要求所有的新建燃煤电厂都必须装备符合排放标准的CCS,并且将对公共部门进行CCS投资开展征询。这是因为联合政府已意识到CCS的研发,特别是CCS的商业化将是未来国际低碳澳门银河在线75060.com发展的重点和核心。谁率先掌握这一技术,谁将获得引领全球低碳经济的话语权,并将彻底改变澳门银河在线75060.com等非传统安全的性质,也将进入一个新的技术革命时代。

第三,联合政府在核能利用上的模糊立场,却给世界民用核能投资蒙上了一层阴影。自由民主党反对新建核电站,不仅对英国未来低碳澳门银河在线75060.com发展战略会产生实质性影响,而且也会对国际民用核能利用的消极影响。特别是近年来,发达国家对核能利用上摇摆不定,使其完全没有达到像可再生澳门银河在线75060.com那样的发展势头,英国联合政府在核能利用上的消极态度更加重了这一趋势。因此,未来世界核能能否走出摇摆不定的局面将变得更加模糊。

四、结语

英国未来低碳澳门银河在线75060.com发展将走向何方,很大程度上将取决于这个联合政府能持续多久。如前所述,尽管卡梅伦和克莱格二人年轻有为,精力充沛,但两党在基本的澳门银河在线75060.com政策上仍然存在着较大分歧,这是他们难以逾越的障碍。当然,大家也不排除,由于目前英国正处于严重的经济衰退时期,两党可能会放弃各自的一部分利益,共同带领英国走出经济阴霾。但无论如何,英国的澳门银河在线75060.com法律政策进入到一个新的发展期,它是对工党执政13年澳门银河在线75060.com法律政策的重新评估;更重要的是,鉴于英国在国际澳门银河在线75060.com气候政治中占有举足轻重的地位,其澳门银河在线75060.com政策的变化将直接影响到国际澳门银河在线75060.com气候格局的走向。

为此,中国等发展中国家应高度重视英国等发达国家在低碳澳门银河在线75060.com法律政策建设上的新动向。一方面,通过与其进行广泛的澳门银河在线75060.com合作,吸取他们在低碳澳门银河在线75060.com发展上的新技术,推动本国低碳澳门银河在线75060.com发展;另一方面,应借鉴其成熟的低碳澳门银河在线75060.com法律政策,汲取它们在澳门银河在线75060.com发展中的经验教训,以期完善本国的澳门银河在线75060.com立法,最终促成澳门银河在线75060.com结构的调整,构建起安全低碳的澳门银河在线75060.com体系。



2017年04月24日

苏苗罕:美国石油天然气管道保护立法及其监管研究(2010年年会论文)

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吕 江:英国未来澳门银河在线75060.com法律政策的发展趋势及其影响(2010年年会论文)

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杨泽伟:美国《2009年清洁澳门银河在线75060.com与安全法》及其对中国的启示(2010年年会论文)
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