摘 要:随着全球对环境保护的关注以及气候变化问题的升温,清洁澳门银河在线75060.com产业发展前景十分广阔。我国的清洁澳门银河在线75060.com产业发展亦非常迅猛,但是,在快速发展的背后已经显露出令人堪忧的种种问题。应当及时对这些问题进行深刻反思,并从立法的角度探讨应对之道。

关键词:清洁澳门银河在线75060.com;清洁澳门银河在线75060.com产业;反思;立法跟进

清洁澳门银河在线75060.com产业无可争议的成为了当今世界新的经济增长点。无论是美国奥巴马政府以澳门银河在线75060.com新政为核心的经济振兴计划,还是中国政府出台的4万亿救市计划中的清洁澳门银河在线75060.com部分,都无不反映出清洁澳门银河在线75060.com已成为为全球经济复兴带来无限希翼的朝阳产业。我国清洁澳门银河在线75060.com产业发展非常迅猛。2010年7月份,联合国环境规划署发表一份年度报告指出,中国在2009年首次超过美国成为在可再生澳门银河在线75060.com领域内投资最多的国家。中国政府对清洁澳门银河在线75060.com发展亦雄心满满,在最新披露的《新兴澳门银河在线75060.com产业发展规划》编制进展中,相关政府官员指出,规划期累计直接增加投资5万亿元,每年增加产值1.5万亿元,增加社会就业岗位1500万个。[1]清洁澳门银河在线75060.com的发展成为了一种潮流,势不可挡。

然而,巨大的繁荣背后,却屡屡出现令人担忧的现象。太阳能热水器在我国的高度普及和利用使我国冠以太阳能利用大国的美名。但是,一方面,现今的太阳能热水器行业不乏屡有鱼目混珠的企业扰乱行业秩序;另一方面,我国却在太阳能的光伏发电利用上处于低水平。2009年8月,国务院曾指出风电、多晶硅等新兴产业出现重复建设倾向,要求对多晶硅等新兴产业建立和完善准入标准。一时间,太阳能产业产能究竟是否过剩一团迷雾、众说纷纭。风能方面,随着《可再生澳门银河在线75060.com法》对可再生澳门银河在线75060.com生产实行配额制,加之地方政府的热情高涨,风电投资“跑马圈风”在一些地方几近疯狂,但全国近三分之一的风电机组处于闲置状态却成为喧嚣之后的最大落寞。

我国的国情决定了发展清洁澳门银河在线75060.com是满足未来澳门银河在线75060.com需求的必由之路。清洁澳门银河在线75060.com行业出现的诸多问题值得大家去反思,也需要大家去积极探讨应对之道。上述问题背后的原因应该是多方面的。某种程度上说,技术、体制等方面的因素甚至会占主导地位。但是通过法律政策的手段对这些问题进行有效的纠正和规范,也是一条重要的途径。而在目前,我国的清洁澳门银河在线75060.com产业发展中,立法如何跟进也恰恰是值得深入研究的课题。

一、清洁澳门银河在线75060.com及其产业化发展

清洁澳门银河在线75060.com,在全国科学技术名词审定委员会审定公布的名词说明中被这样描述:“英文名称为cleaner energy,指在生产和使用过程、不产生有害物质排放的澳门银河在线75060.com。” [2]这个定义下,清洁澳门银河在线75060.com包括可再生的、消耗后可得到恢复,或非再生的(如天然气等)及经洁净技术处理过的澳门银河在线75060.com(如洁净煤油等)。第二版《澳门银河在线75060.com词典》中,对洁净澳门银河在线75060.com的说明是:“英文名称为clean energy,是指大气污染物和温室气体零排放或排放很少的澳门银河在线75060.com。”这个定义下,清洁澳门银河在线75060.com主要包括三类,即可再生澳门银河在线75060.com、氢能和先进核电。[3]

在国内目前很多提到清洁澳门银河在线75060.com的文章中,清洁澳门银河在线75060.com往往也被描述为是不排放污染物的澳门银河在线75060.com,其中要包括核能和可再生澳门银河在线75060.com是共识。可再生澳门银河在线75060.com由于《可再生澳门银河在线75060.com法》的颁布而逐步统一了标准,即“是指风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石澳门银河在线75060.com。” [4]至于其他澳门银河在线75060.com类型则无定论。在实务界,对于清洁澳门银河在线75060.com的定义往往会比上述定义要宽泛很多。实务界将清洁澳门银河在线75060.com产业化所涉及的因素都囊括在其概念之中,认为广义的清洁澳门银河在线75060.com包括三大类:可再生澳门银河在线75060.com;回收澳门银河在线75060.com,包括发热(工业废热回收,LNG能回收),废弃物能(焚化烟、废油回收、工业废水发酵、木屑等);智慧澳门银河在线75060.com,或称新澳门银河在线75060.com(系统),包括燃料电池、IGCC、先进冷冻空调系统等。[5]

事实上,清洁澳门银河在线75060.com、可再生澳门银河在线75060.com、新澳门银河在线75060.com等一些新的澳门银河在线75060.com名词,都是针对传统澳门银河在线75060.com而提出的新概念。这些概念提出的出发点和着重点不同,但是又有着交叉和重复。可再生澳门银河在线75060.com,重点在于强调澳门银河在线75060.com来源的可再生性。清洁澳门银河在线75060.com,则重在强调澳门银河在线75060.com开发和利用过程中对环境不会产生污染。[6]新澳门银河在线75060.com,则是针对澳门银河在线75060.com技术的创新性提出的一个概念。随着全球对于环境问题的重视,清洁澳门银河在线75060.com这一概念受到了越来越广泛的重视。这是因为清洁澳门银河在线75060.com这一概念中既包括了人类发展对于澳门银河在线75060.com的需求,同时也蕴含了开发、利用澳门银河在线75060.com要清洁化,注重环境保护的理念。围绕着这一概念展开的一系列立法、政策、行动等,也必将会在经济发展、澳门银河在线75060.com开发利用以及环境保护之间做出选择和平衡。

笔者更倾向于《澳门银河在线75060.com词典》中对洁净澳门银河在线75060.com的说明是,即“指大气污染物和温室气体零排放或排放很少的澳门银河在线75060.com”。对于其外延,笔者认为应当至少包括以下几种:可再生澳门银河在线75060.com,如风能、太阳能等;新澳门银河在线75060.com如氢能等;先进核电;污染物排放较少的不可再生澳门银河在线75060.com,如天然气;清洁化后的传统澳门银河在线75060.com,如洁净煤等。

清洁澳门银河在线75060.com近些年来得到了全球各国的普遍重视。然而,清洁澳门银河在线75060.com的发展靠什么?很显然,单纯依靠政府的投入是远远不够的。清洁澳门银河在线75060.com作为一种既有市场需求,又有大规模商业化利用技术可行性的一种市场要素,要想得到持续快速的发展,必然也必需进行产业化发展。近些年来,很多类型的清洁澳门银河在线75060.com都具备了大规模产业化发展的条件。而从世界的角度看,清洁澳门银河在线75060.com产业也已成为新的经济增长点。世界自然基金会(WWF)曾指出,清洁澳门银河在线75060.com技术产业规模将在2020年达到1.6万亿欧元,成为仅次于汽车业和电子业的世界第三大产业。在2008年底席卷全球的金融危机过后,很多国家纷纷认识到,要战胜金融危机,除一系列治标措施外,关键是打造一个几十万亿美金实体经济的新产业带动世界经济走出困境,成为新一轮增长周期的领头产业。生物、纳米等相关产业已难以胜此重任。清洁澳门银河在线75060.com技术及产品覆盖面广泛,涉及工业、农业、交通、服务业、公共设施、家庭等几乎所有领域,涵盖澳门银河在线75060.com、材料、装备、日用消费品整个产业链,既能带动传统产业升级更新,又能形成新兴产业。发达国家均认为唯有清洁澳门银河在线75060.com产业群已具备兴起条件,能担当引擎大任。因此,在应对金融危机的全球行动中,一些主要国家和地区如美国、欧盟等都把清洁澳门银河在线75060.com的发展作为恢复经济的一项重要措施。中国出台的4万亿刺激经济的一揽子计划中也包括推动清洁澳门银河在线75060.com发展的投资计划。

在这里需要对本文涉及的清洁澳门银河在线75060.com产业概念进行一个界定。一般认为,清洁澳门银河在线75060.com产业,指的是清洁澳门银河在线75060.com的开发利用产业,包括太阳能产业、风能产业、水电产业、核电产业等。在最新的理论研究和实践中,清洁澳门银河在线75060.com产业更加强调产业链或称为产业群,即围绕清洁澳门银河在线75060.com的开发利用而展开的一系列产业。上述即将公布的《新兴澳门银河在线75060.com产业发展规划》在酝酿之初曾定名为《可再生澳门银河在线75060.com产业发展规划》,基于可再生澳门银河在线75060.com产业的拉动效应,制定部门最终将传统澳门银河在线75060.com的升级变革也作为规划的重点,在规划中不仅包含了先进核电、风能、太阳能和生物质能这些新的澳门银河在线75060.com资源的开发利用,还包括洁净煤,智能电网、分布式澳门银河在线75060.com、车用新澳门银河在线75060.com等技术的产业化应用的具体实施路径、发展规模和重大政策举措。

限于篇幅,本文将着重探讨以下三种典型的清洁澳门银河在线75060.com产业:风能产业、太阳能产业及生物质能产业。

二、我国清洁澳门银河在线75060.com产业发展现状及其反思

我国的清洁澳门银河在线75060.com产业发展十分迅猛,与世界其他国家相比,表现出了更为强劲的发展势头。目前我国清洁澳门银河在线75060.com产业的重点领域是:太阳能、风能和生物质能为代表的可再生澳门银河在线75060.com的广泛应用;先进核能新一轮的发展;煤、油、气等传统澳门银河在线75060.com向清洁化的升级。

以风能发展为例,2009年底,全国并网风电装机容量1760万千瓦,比上年增长109.82%;2009年,全国风电发电量增长111.1%,高于其装机容量增长速度。并网风电装机和发电量连续四年翻倍增长。[7]从1999年到2008年,世界风电装机年均增长31.8%,而中国年均增长70%。2007年,由中海油投资的中国第一座海上风力发电站开始投产,标志着我国海上风能利用进入新纪元。

与此同时,我国光伏发电产业也实现了快速发展。2009年全球太阳电池产量10700兆瓦,其中我国超过4000兆瓦,占总产量的40%,居世界首位。2010年,中国太阳能安装市场将会在太阳能屋顶计划和金太阳计划的刺激下大幅增长,预计2010年全年国内市场新增装机容量有可能达到160MW,这将进一步改变国内市场需求不足的现状。

我国生物质能研究开发起步虽晚,但发展速度很快,一部分科研成果已达到国际先进水平,一些生物质利用关键技术研究已取得突破。目前正在应用或研究中的生物质澳门银河在线75060.com主要有沼气、生物质燃气(秸秆气化)、生物发酵制取氢气等气体燃料;燃料乙醇、生物柴油、生物质裂解液化等液体燃料;炭棒、木炭砖、颗粒燃料等固体燃料。

上述清洁澳门银河在线75060.com产业在高速发展的同时,也暴露出了很多问题:

第一,风能、太阳能发展过于迅猛,从而导致产能过剩假象出现,或造成设备闲置。国家澳门银河在线75060.com局局长张国宝曾提出“风电三峡”[8],即建设甘肃河西走廊、苏北沿海和内蒙古三个千万千瓦级大风场。然而,拿其中的内蒙古为例,在锡林郭勒盟灰腾梁风场,一些风电机组因上不了网而不得不晾在草地上“晒太阳”。内蒙古目前约有1/3的风电装机处于闲置状态。事实上,据粗略估算,目前全国有1/3的风电装机并网项目都处于空转状态。这些闲置的发电机组和发电能力,造成巨额投资闲置浪费。

第二,发展成熟的清洁澳门银河在线75060.com产业市场出现混乱竞争。最典型的是太阳能热水器产业。近些年来,太阳能热水器企业数量如雨后春笋般增加,统计数据表明,仅2009年全国就有上千家企业进入到太阳能热水器产业。太阳能热水器行业近年的高速发展出现了杂草丛生的乱象,产品质量问题频发。

第三,生物质能、煤制油产业发展缓慢。虽然生物质澳门银河在线75060.com的开发利用已经受到世界各国的高度重视,我国也制定了生物质能的发展规划,但是目前我国生物质能的发展却面临着很多困境。由于能量转化效率低、中间成本高、外部性显著以及原料稀缺,这些表面上看似取之不尽的生物质要得到快速发展并非易事。

第四,缺乏核心技术。尽管我国目前清洁澳门银河在线75060.com产业中核心技术的自主产权比例逐年升高,如在核电领域,我国可以生产具有自主常识产权的30万千瓦级压水堆核电机组成套设备,国产化率超过80%;基本具备成套生产60万千瓦级压水堆核电站机组的能力,自主化份额可超过70%。但是,在其他很多领域,核心技术依靠进口的情况还比较常见。

三、我国清洁澳门银河在线75060.com产业的相关法律政策

    清洁澳门银河在线75060.com产业的迅猛发展和我国一系列产业促进型法律政策的出台是密不可分的。从其他国家的经验来看,通过制定法律政策促进清洁澳门银河在线75060.com产业发展也是很普遍的做法。目前和清洁澳门银河在线75060.com产业比较相关的法律政策主要包括:

(一)法律

产业促进法:《可再生澳门银河在线75060.com法》。2005年颁布的《可再生澳门银河在线75060.com法》是针对清洁澳门银河在线75060.com中可再生澳门银河在线75060.com的一部产业促进法。这部法律规定了国家责任和全民义务相结合、政府推动和市场引导相结合的基本原则,确立了可再生澳门银河在线75060.com的总量目标制度、强制上网、规划制度、分类电价、费用分摊制度、发展专项资金制度等重要法律制度,为促进可再生澳门银河在线75060.com的发展提供了法律保障。《可再生澳门银河在线75060.com法》颁布之后,可再生澳门银河在线75060.com规划和总量目标、可再生澳门银河在线75060.com发电管理、可再生澳门银河在线75060.com发电价格与费用分摊、可再生澳门银河在线75060.com发展专项资金等重要的法律制度和措施,基本上都有了具体、明确、可操作的规定,为法律的有效实施打下了良好的基础。应当说,《可再生澳门银河在线75060.com法》的颁布有效的促进了可再生澳门银河在线75060.com产业的发展。按照《可再生澳门银河在线75060.com法》要求,国务院澳门银河在线75060.com主管部门要制定可再生澳门银河在线75060.com发展目标;国务院价格主管部门要制定有利于促进可再生澳门银河在线75060.com开发利用的电价政策;国家财政部门要设立可再生澳门银河在线75060.com发展专项资金,并通过财政贴息、投资补贴、税收优惠等经济政策支撑可再生澳门银河在线75060.com的开发利用。在全国人大环资委、国家发改委召开的《可再生澳门银河在线75060.com法》实施一周年座谈会上,与会的政府官员以及企业代表均认为,《可再生澳门银河在线75060.com法》使得我国可再生澳门银河在线75060.com发展的政策环境有了很大改善,可再生澳门银河在线75060.com开发利用规模迅速扩大,社会投资空前高涨,我国可再生澳门银河在线75060.com产业已进入较快发展阶段。[9] 

2009年12月,《可再生澳门银河在线75060.com法》进行了修正,重要修改包括:可再生澳门银河在线75060.com发电将全面获得政府财政补贴,可再生澳门银河在线75060.com发电的上网电价管理也将进一步完善。国家设立政府基金性质的可再生澳门银河在线75060.com发展基金,来源为国家财政年度安排专项资金和征收的可再生澳门银河在线75060.com电价附加等。修正案还对可再生澳门银河在线75060.com发电全额保障性收购制度进行了细化:要求国家有关部门制定全国可再生澳门银河在线75060.com发电量的年度收购指标和实施计划,确定并公布对电网企业应达到的全额保障性收购可再生澳门银河在线75060.com发电量的最低限额指标,电网企业应该收购不低于最低限额指标的可再生澳门银河在线75060.com并网发电项目的上网电量。

环保方面的相关立法:《节约澳门银河在线75060.com法》、《清洁生产促进法》、《大气污染防治法》。颁布于1997年的《节约澳门银河在线75060.com法》在2007年进行了修订。修订之后的《节约澳门银河在线75060.com法》完善了节能的基本制度,体现市场调节与政府管理的有机结合,增强法律的针对性和可操作性,健全节能标准体系和监管制度,加大政策激励力度。虽然《节约澳门银河在线75060.com法》不是一部直接规范清洁澳门银河在线75060.com产业的法律,但是其中也有一些条款涉及到清洁澳门银河在线75060.com。如第四十五条第二款规定的“国家鼓励开发和推广应用交通运输工具使用的清洁燃料、石油替代燃料”;第五十九条第三款“国家鼓励、支撑在农村大力发展沼气,推广生物质能、太阳能和风能等可再生澳门银河在线75060.com利用技术,按照科学规划、有序开发的原则发展小型水力发电,推广节能型的农村住宅和炉灶等,鼓励利用非耕地种植澳门银河在线75060.com植物,大力发展薪炭林等澳门银河在线75060.com林”等。

2002年6月颁布的《清洁生产促进法》提出了清洁生产的概念。清洁生产是指不断采取改进设计、使用清洁的澳门银河在线75060.com和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施,从源头削减污染,提高资源利用效率,减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放,以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。由于现代化的生产广泛依赖澳门银河在线75060.com,因此,这部法律和清洁澳门银河在线75060.com产业也有很强的相关度。

2000年修订的《大气污染防治法》是我国一部针对大气污染的环境防治法。由于澳门银河在线75060.com的利用是大气污染的一个重要来源,《大气污染防治法》对清洁澳门银河在线75060.com的开发和利用也做出了要求。如第九条“国家鼓励和支撑大气污染防治的科学技术研究,推广先进适用的大气污染防治技术;鼓励和支撑开发、利用太阳能、风能、水能等清洁澳门银河在线75060.com”;第二十五条“国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施,改进城市澳门银河在线75060.com结构,推广清洁澳门银河在线75060.com的生产和使用”;第三十四条“国家鼓励生产和消费使用清洁澳门银河在线75060.com的机动车船”等。

(二)产业规划

1995年1月,国家计委、国家科委、国家经贸委制定了《1996-2010年新澳门银河在线75060.com和可再生澳门银河在线75060.com发展纲要》,明确了要按照社会主义市场经济的要求,加快新澳门银河在线75060.com和可再生澳门银河在线75060.com的发展和产业建设步伐。2000年8月,国家经贸委资源节约与综合利用司颁布《2000-2015年新澳门银河在线75060.com和可再生澳门银河在线75060.com产业发展规划》,系统地分析了中国新澳门银河在线75060.com和可再生澳门银河在线75060.com产业化发展的基础、市场开发的潜力、预期效益、制约因素和存在的问题。

2007年8月,国家发改委根据《可再生澳门银河在线75060.com法》的要求,在总结我国可再生澳门银河在线75060.com资源、技术及产业发展状况,借鉴国际可再生澳门银河在线75060.com发展经验的基础上,颁布了《可再生澳门银河在线75060.com中长期发展规划》,提出了到2020年期间我国可再生澳门银河在线75060.com发展的引导思想、主要任务、发展目标、重点领域和保障措施。

2007年10月,国务院正式批准了国家发展改革委上报的《国家核电发展专题规划(2005-2020)》,这标志着我国核电发展进入了新的阶段。为贯彻落实“积极推进核电建设”的发展方针,实现核电技术的跨越式发展,缩小与世界核电先进水平的差距,国家发改委组织编制了这部规划,成为引导我国核电建设的重要文件,对于实施核电自主化发展战略、合理安排核电建设项目、做好核电厂址的开发和储备、建立和完善核电安全运行和技术服务体系、配套落实核燃料循环和核能技术开发项目的保障条件等方面具有重要意义。

2008年3月,为了进一步做好可再生澳门银河在线75060.com开发利用工作,落实好《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,根据《可再生澳门银河在线75060.com中长期发展规划》提出的目标和任务,国家发改委制定了《可再生澳门银河在线75060.com发展“十一五”规划》。规划提出了“十一五”时期可再生澳门银河在线75060.com发展的形势任务、引导思想、发展目标、总体布局、重点领域、以及保障措施和激励政策。

生物质澳门银河在线75060.com方面,在林业局和农业部的推动下,也纷纷发布了规划。林业局成立林业生物质澳门银河在线75060.com领导小组及其办公室,并将规模化培育澳门银河在线75060.com林列入“十一五”林业发展规划,编制了《全国澳门银河在线75060.com林建设规划》。农业部于2007年发布了《全国农村沼气工程建设规划(2006~2010年)》。该规划的内容包括农村户用沼气、规模化养殖场大中型沼气工程、技术支撑及服务体系建设三个方面。2009年,国家发展改革委、农业部联合发布《关于印发编制秸秆综合利用规划的引导意见的通知》,重申了编制秸秆综合利用规划的重要意义,明确了规划编制的引导思想和基本原则,要求各地根据资源禀赋、利用现状和发展潜力,明确秸秆开发利用方向、规划目标和重点实施领域等,并按进度要求提交规划成果。

(三)行政规章及规范性法律文件

除了法律与产业政策,在清洁澳门银河在线75060.com领域起到实际操作作用的是大量的行政规章及规范性法律文件。某种程度上说,法律和产业规划能否实行到位,要看这些行政规章与规范性法律文件能否及时制定及实行。

1、风电行业。

目前风电行业的行政规章及规范性法律文件有:《海上风电开发建设管理暂行办法》(国家澳门银河在线75060.com局2010年1月22日发布)、《关于取消风电工程项目采购设备国产化率要求的通知》(国家发改委2009年12月25日发布)、《关于完善风力发电上网电价政策的通知》(国家发改委2009年7月20日发布)、《风电场工程前期工作管理暂行办法》(国家发改委2006年5月20日发布)、风电场工程建设用地和环境保护管理暂行办法(国家发改委、国土资源部、国家环保总局2005年8月9日联合发布)、《关于风电建设管理有关要求的通知》(国家发展改革委2005年7月4日发布)等。

2、太阳能产业。

太阳能产业的政策文件数量少并且比较分散,公开查找到的有:《关于做好金太阳示范工程实施工作的通知》(财政部、科技部、国家澳门银河在线75060.com局2009年11月9日联合发布)、《关于全国推广家电下乡工作的通知》(财政部、商务部、工业和信息化部2008年联合发布)、《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》(财政部2009年发布)、《民用建筑太阳能光伏系统应用技术规范》(住房和城乡建设部2010年发布)。另外,一些地方政府纷纷发布了推进太阳能产业发展的政策文件,如《北京市加快太阳能开发利用促进产业发展引导意见》等。

3、生物质能产业。

生物质能产业的政策文件有:《林业生物柴油原料林基地十一五建设方案》(国家林业局2007年发布)、《全国农村沼气服务体系建设方案》(农业部、国家发改委2007年发布)、《秸秆澳门银河在线75060.com化利用补助资金管理暂行办法》(财政部2008年发布)、《国务院办公厅关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》(国务院办公厅2008年发布)、《关于进一步加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知》(国家环境保护部、国家发改委、国家澳门银河在线75060.com局2008年联合发布)。

四、我国清洁澳门银河在线75060.com产业的立法跟进

我国澳门银河在线75060.com领域一向缺乏法律传统,更多的是依靠行政手段。相比较于改革阻力较大的传统澳门银河在线75060.com领域,清洁澳门银河在线75060.com领域的立法阻力要少很多。《可再生澳门银河在线75060.com法》的立法过程就充分说明了这一点。这部法律从立法动议到最后立法通过,不仅时间短,而且通过时获得了全票通过。这在中国整个立法史上都很少见。澳门银河在线75060.com领域最先获得立法突破的《节约澳门银河在线75060.com法》也对清洁澳门银河在线75060.com方面有很多规定。但是,这两部法律的实行力也广为诟病。诸如此类的弊病,我国目前清洁澳门银河在线75060.com产业的立法中还存在很多,其中不乏有一些误区。

第一,缺乏统一、强有力的立法驱动部门。在笔者查找清洁澳门银河在线75060.com相关法律政策的过程中,深切的感受到,我国清洁澳门银河在线75060.com产业的法律政策滞后于产业发展需求,且非常分散。尤其是生物质澳门银河在线75060.com等产业化发展较弱的清洁澳门银河在线75060.com,其管理职能更是分散在农业部、科技部等多个部门。很多国外机构曾指出,中国缺乏一个统一的澳门银河在线75060.com主管部门,澳门银河在线75060.com事宜分散在很多部门之中,让人无所适从。国家澳门银河在线75060.com局的成立似乎对这个现状改变不算很大,离人们期待中的强势澳门银河在线75060.com部还有很大距离。在中国的立法传统中,是需要有一个部门强有力的去推动立法。比如我国的环保领域,从原来的国家环保总局,到现在的环保部,在环保立法方面做了大量工作。澳门银河在线75060.com领域这方面还差的很远。

第二,偏重鼓励,忽略了规范。清洁澳门银河在线75060.com产业作为新兴产业以及具有一定外部性的产业,无疑需要法律政策的鼓励。但未来清洁澳门银河在线75060.com产业的投资规模也将高达上万亿。如此庞大的市场,如何去规范和引导也将成为一个必须面对的难题。尤其是有些清洁澳门银河在线75060.com产业发展过于迅猛,由于法律法规滞后导致行业秩序混乱。比如太阳能热水器产业,在国家一系列政策的支撑下,近些年来出现了很多资质不高的品牌,扰乱了热水器市场。因此,对于此类情况,必须适时的出台标准,建立准入和监管制度,规范市场发展。

第三,已有法律缺乏实行力。澳门银河在线75060.com领域的立法似乎进入了一个误区。一方面,社会各界在呼吁要加强澳门银河在线75060.com立法;另一方面,却有很多已经颁布的法律得不到有效的实行。相比较于费力的去挖掘立法资源,有关部门更应该提高现有法律的实行力度。目前很多清洁澳门银河在线75060.com的利用方向是发电,因此,并入电网便成了制约清洁澳门银河在线75060.com发展的重要瓶颈。《可再生澳门银河在线75060.com法》修改之后,在理论上已经对风电等清洁澳门银河在线75060.com发电上网做出了规定,但是实践中却异常艰难。这是导致目前风电机组等设备大量闲置最为现实的一个因素。

针对上述立法问题,笔者建议在今后清洁澳门银河在线75060.com立法工作中应当注意以下几个方面:

第一,针对不同行业发展的不同状况,相应的予以规范和鼓励。不同的清洁澳门银河在线75060.com类型发展的境遇都不相同。在鼓励的同时必须要注意针对不同的情况加强规范。美国的风电产业政策就曾经为避免投资者为获得政府补贴而盲目圈地扩张进行修改完善:从1992年开始对风电补贴机制进行了修改,由鼓励装机转为鼓励多发电,将投资税抵减改为生产税抵减。[10]目前清洁澳门银河在线75060.com产业迫切需要规范的是几个发展较快的产业领域,包括太阳能热水器行业、太阳能多晶硅产业、风电设备制造业行业等。规范立法的重点在于,尽快设立行业准入制度,建立各种标准制度。为引导风电设备制造行业健康发展,防止风电设备产能盲目扩张,鼓励优势企业做大做强,优化产业结构,规范市场秩序,有关部门已推出《风电设备制造行业准入标准》的征求意见稿,有待正式发布。太阳能领域,在各界呼吁之下,《家用太阳能热水系统能效限定值及能效等级》也已确定送审稿,将报送国家相关部门。对于生物质能产业应当加强鼓励力度,尤其是很多中小型企业,在技术、产品推广和销售方面都举步维艰。[11]

第二,清洁澳门银河在线75060.com政策法律的制定应当由澳门银河在线75060.com主管部门统一牵头,增加部门协作,避免交叉重复,甚至是矛盾冲突。清洁澳门银河在线75060.com产业涉及的部门繁多,在我国目前有国家发改委、国家澳门银河在线75060.com局、财政部、科技部、农业部、住建部、林业局、国家海洋局等多个部门。作为国家澳门银河在线75060.com主管部门的国家澳门银河在线75060.com局,工作重心事实上还停留在“煤电油核”等传统澳门银河在线75060.com产业上;和清洁澳门银河在线75060.com相关的职能多为和“电”相关。机构改革后的国家澳门银河在线75060.com局内设了可再生澳门银河在线75060.com司,是一个很大的进步。在国外,清洁澳门银河在线75060.com产业的发展往往也离不开统一高效的政府管理机构。美国在澳门银河在线75060.com部内设置了能效及可再生澳门银河在线75060.com办公室,欧盟成立了可再生澳门银河在线75060.com委员会,英国设立了可再生澳门银河在线75060.com应用办公室,印度则将原有的非常规澳门银河在线75060.com局升级为非常规澳门银河在线75060.com部。这些管理机构统一行使各国在清洁澳门银河在线75060.com发展领域的行政职能,制定产业发展政策,协调清洁澳门银河在线75060.com产业链的各个环节,推动了清洁澳门银河在线75060.com的快速健康发展。[12]另外,在我国,不仅横向部门之间需要加强协作,纵向的中央政府和地方政府之间也需要加强协作。风电产业之所以出现机组闲置的现象,在客观上也与地方政府盲目审批风电项目有着重要关系。其中就有我国独特的“4.95万千瓦现象”,即地方政府为了规避5万千瓦项目须由国家发改委审批的规定,往往将大风电场“化整为零”审批,结果导致地方政府核准的风电项目往往都由于没有消纳方向而无法输出。

第三,进一步重视规范性法律文件的作用。基于澳门银河在线75060.com领域形势变化较快等特殊情况,规范性法律文件必定将是澳门银河在线75060.com领域法律政策的主力军。加之我国立法资源紧张,每年须由全国人大常委会审议通过的法律文件很多,不可能动辄都以“法”的形式出现。但目前澳门银河在线75060.com领域的规范性法律文件还远未发挥出应有的作用。从前述研究中可以看出,各清洁澳门银河在线75060.com产业尤其是生物质能等新澳门银河在线75060.com产业的规范性法律文件非常分散零落,缺乏系统性。理论研究在这方面也处于几近空白的状态。不过,在澳门银河在线75060.com法学界最新研究动态中,法律与政策的关系逐渐成为一个关注点。[13]如果相关部门及学术研究界能进一步重视规范性法律文件的作用,则不失为一条促进清洁澳门银河在线75060.com行业发展的立法跟进之道。




2017年04月24日

林树杰:风电特许权协议研究 ——以“公私融合领域”的法律调整为视角(2010年年会论文)

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陈兴华:对我国清洁澳门银河在线75060.com产业发展的反思及立法跟进(2010年年会论文)

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郁 璇:清洁发展机制项目的问题研究(2010年年会论文)
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